Commercio itinerante: limiti e poteri dei Comuni

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità di una sanzione amministrativa inflitta a un operatore per aver esercitato il commercio itinerante in un’area urbana interdetta da una delibera comunale. Il ricorrente sosteneva che il divieto fosse discriminatorio rispetto ai mercati a posto fisso e che violasse la libertà di iniziativa economica. La Suprema Corte ha invece stabilito che il Comune ha il potere di limitare la vendita mobile per tutelare la salute pubblica, la viabilità e il decoro delle zone di pregio storico, poiché le due modalità di commercio non sono situazioni identiche e quindi non comparabili.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Commercio itinerante: i limiti imposti dai Comuni sono legittimi

L’esercizio del commercio itinerante rappresenta una risorsa economica importante, ma deve confrontarsi con i poteri regolamentari degli enti locali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini tra la libertà di iniziativa economica e il potere dei Comuni di interdire determinate aree urbane alla vendita mobile. La questione centrale riguarda la legittimità delle delibere comunali che, per ragioni di interesse pubblico, limitano lo svolgimento di attività commerciali in forma itinerante in specifiche zone della città.

Il caso: vendita di caldarroste in zona vietata

La vicenda trae origine da una sanzione amministrativa elevata nei confronti di un venditore di caldarroste. L’operatore svolgeva l’attività in forma itinerante in un’area dove una delibera comunale ne vietava espressamente l’esercizio. Dopo un primo annullamento della sanzione da parte del Giudice di Pace, il Tribunale aveva ribaltato la decisione, confermando la validità del verbale. Il venditore ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando una presunta disparità di trattamento rispetto ai mercati settimanali a posto fisso autorizzati nella medesima area.

La distinzione tra commercio fisso e itinerante

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, sottolineando un principio fondamentale: il commercio itinerante e quello su postazione fissa non sono situazioni comparabili. Mentre i mercati avvengono in aree individuate preventivamente con assegnazione di posti e gestione dei flussi, la vendita mobile ha un impatto diverso sulla viabilità e sulla sosta. Pertanto, non sussiste alcuna discriminazione se il Comune decide di vietare la forma itinerante pur consentendo quella fissa in determinati contesti.

Tutela della salute e decoro urbano

Le motivazioni alla base dei divieti comunali risiedono spesso nella necessità di tutelare interessi di rango costituzionale. La vendita di prodotti alimentari in aree ad alto tasso di inquinamento da gas di scarico espone i consumatori a rischi per la salute. Inoltre, la protezione delle zone di pregio storico, artistico e paesaggistico giustifica limitazioni generali alla libertà di impresa, purché tali misure non siano arbitrarie o palesemente incongrue rispetto allo scopo perseguito.

Le motivazioni

La Corte ha evidenziato che il sindacato del giudice sugli atti amministrativi deve limitarsi alla legittimità. Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nelle scelte di merito, come l’individuazione delle aree idonee al commercio. Nel caso di specie, la delibera comunale è stata ritenuta legittima poiché fondata su concrete esigenze di tutela della viabilità, della salute pubblica e del decoro urbano. L’eccesso di potere è stato escluso in quanto le limitazioni apparivano ragionevoli e proporzionate agli obiettivi prefissati dall’ente locale.

Le conclusioni

In conclusione, chi esercita il commercio itinerante deve attenersi rigorosamente alle mappature e ai divieti stabiliti dai regolamenti comunali. La libertà di iniziativa economica non è assoluta e può essere compressa quando entra in conflitto con l’utilità sociale o la protezione di beni comuni. La decisione della Cassazione ribadisce che la regolamentazione territoriale del commercio è una prerogativa legittima dei Comuni, volta a garantire uno sviluppo ordinato delle attività economiche nel rispetto della convivenza civile e della salute dei cittadini.

Il Comune può vietare la vendita itinerante in centro storico?
Sì, l’amministrazione comunale ha il potere di interdire specifiche aree al commercio mobile per tutelare il decoro urbano, la viabilità e la salute pubblica.

Esiste disparità tra venditori itineranti e mercati fissi?
No, secondo la Cassazione le due tipologie di commercio non sono situazioni identiche e possono essere regolate in modo differente senza violare il principio di uguaglianza.

Cosa succede se si contesta una delibera comunale in tribunale?
Il giudice può annullare la delibera solo per vizi di legittimità o eccesso di potere, ma non può entrare nel merito delle scelte discrezionali dell’ente locale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 6823 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 2 Num. 6823 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 21/03/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2505/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME unitamente all’avvocato NOME COGNOME .

-ricorrente-

contro

COMUNE DI ARONA, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME.

-controricorrente-

avverso la sentenza del TRIBUNALE di VERBANIA n. 2902/2020, depositata il 10/06/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/01/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 290/2020 il Tribunale di Verbania ha riformato la pronuncia del Giudice di Pace, dichiarando la legittimità dell’ordinanza n. 18/2018 emessa dal Dirigente del Comune RAGIONE_SOCIALE nei confronti di NOME COGNOME, al quale era stata contestata la violazione dell’art. 28, comma 16 D.lgs. 114/1998, per avere esercitato il commercio di caldarroste in forma itinerante in area comunale interdetta a tale attività dalla delibera comunale n. 36 del 2003.

Secondo il Tribunale, il primo giudice, che aveva annullato il provvedimento sanzionatorio per vizio di motivazione, aveva svolto un sindacato di merito sulle scelte discrezionali dell’amministrazione, non potendo valutare le determinazioni concernenti le modalità di esercizio del commercio adottate per ragioni di tutela della viabilità, della gestione del traffico o della salute pubblica, e il divieto di vendere alimenti in zone a tasso alto di inquinamento. Inoltreha evidenziato il giudice d’appello – la delibera comunale non aveva introdotto un’irragionevole disparità di trattamento del commercio itinerante rispetto a quello esercitato con assegnazione di posti fissi, non essendo le due situazioni comparabili.
La cassazione della sentenza del Tribunale di Verbania è chiesta da NOME COGNOME con ricorso in due motivi, cui resiste con controricorso il Comune di RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione degli artt. 28 del D.lgs. n. 114/1998, 4, all. E. della L. 2248/1865, 2, comma primo, lettera b), del d.lgs. 215/2003, della convenzione OIL rettificata con L. 158/1981, della delibera del Consiglio Regionale del Piemonte n. 626/3799 e l’omesso esame di un fatto decisivo, per aver il Tribunale ritenuto di non poter disapplicare la delibera comunale che aveva fatto divieto di esercitare l’attività di vendita itinerante , nonostante l’evidente discriminazione e l’eccesso di proporzionalità della misura, posto che nella medesima area ove era proibita la vendita itinerante, si svolgeva il mercato settimanale con vendita di generi alimentari, attività del tutto similari a quella del ricorrente. La sentenza non avrebbe rilevato ulteriori profili di illegittimità della delibera, la quale, all’art. 10, disponeva che l’esercizio del commercio itinerante pregiudicava le aree aventi valore storico, artistico e paesaggistico, qualificazione che la stessa delibera non aveva assegnato anche al luogo della violazione (INDIRIZZO), o per esigenze della viabilità e per le aree di sosta dei veicoli. Sarebbe
insufficiente il riferimento alle esigenze di tutela della salute degli utenti in presenza di un’area ad alto tasso di circolazione dei veicoli, caratterizzata dal forti concentrazioni di gas di scarico, venendo comunque lesa la libertà di iniziativa economica, favorendo talune categorie di operatori commerciali.

Il secondo motivo di ricorso denuncia la violazione dell’art. 22 L. 689/1981 e dell’art. 6 del d.lgs. n. 150/2011, per aver il Tribunale ritenuto che il Giudice di Pace avesse illegittimamente invaso la sfera di discrezionalità amministrativa dell’Ente, essendosi invece limitato ad annullare l’ordinanza impugnata , valutandone i presupposti di legittimità.

2. I due motivi sono infondati.

In linea generale, il controllo sulla legittimità della sanzione si estende al sindacato sulla validità degli atti presupposti per eventuali vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere nella sue varie forme sintomatiche (manifesta illogicità o irragionevolezza, l’assenza di proporzione, il travisamento dei fatti, la disparità di trattamento), ma tale sindacato, anche sotto il profilo dell’eccesso di potere, è circoscritto alla legittimità e, pertanto, può implicare un controllo sulla rispondenza delle finalità perseguite dall’amministrazione con quelle indicate dalla legge ma non sul merito e sull’idoneità delle scelte dell’amministrazione a realizzare gli scopi perseguiti (Cass. 22894/2007; Cass. 23978/2007; Cass. 1742/2013).
Se deve convenirsi che i dedotti profili di disparità di trattamento non invadono il merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione o la ponderazione tra la libertà di esercizio del commercio e l’interesse pubblico a tutela della viabilità della salute e della protezione delle aree di interesse storico artistico, ma restano confinati alla legittimità che il giudice di pace poteva valutare, tuttavia il denunciato eccesso di potere non era sussistente.

Anzitutto la disparità di trattamento può configurarsi solo rispetto a situazioni di fatto totalmente identiche e in presenza di un’assoluta ed irragionevole diversità di trattamento (Consiglio di Stato 9729/2024; Consiglio di Stato 9713/2024; Consiglio di Stato 7554/2024), mentre per le modalità del suo esercizio il commercio itinerante non è assimilabile al commercio esercitato in posti assegnati all’esercente (Corte cost. 247/2010).

Non appaiono palesemente irragionevoli le limitazioni poste al commercio itinerante disposte dalla delibera comunale a tutela della viabilità o della circolazione e sosta delle auto, considerato che lo svolgimento dei mercati avviene in aree previamente individuate, con assegnazione dei posti, tenendo conto della situazione complessiva dei luoghi, dell’afflusso di persone e mezzi, dell’access ibilità, dell’intensità del traffico, dell’esi stenza di servizi, in modo da garantire lo svolgimento ordinato del commercio e la tutela di altri interessi concorrenti di pari rilievo.
Maggiore è poi l’esposizione a fattori di rischio per la salute nella vendita di prodotti alimentari suscettibili di consumo immediato in presenza di sorgenti inquinanti derivanti dall’alto tasso della circolazione delle auto.

Il carattere itinerante della vendita mediante carrelli a pedali ha una diversa incidenza anche sulla viabilità rispetto al commercio esercitato in postazioni fisse.

La disciplina locale del commercio non impatta, sotto i profili in discussione, sulla tutela della concorrenza o della libertà di iniziativa economica: si è già affermato (sia pure con riferimento alla disciplina regionale), che le norme locali in tema di limitazioni all’esercizio del commercio itinerante e ai divieti di esercitarle in zone individuate non introducono discriminazioni fra differenti categorie di operatori economici che esercitano l’attività in posizione identica o analoga ma contengono una semplice regolamentazione territoriale del commercio giustificata dalle
concrete e localizzabili esigenze di tutela di altri interessi di rango costituzionale (ambiente, salute, tutela dei beni storici etc.).

L’imposizione di limiti di ordine generale alla libertà di iniziativa si giustifica per ragioni di ‘ utilità sociale», purché l’individuazione di quest’ultima «non appaia arbitraria» e, «per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue» (Corte cost. 247/2010, Corte cost. 152/2010 e 167 del 2009).

La delibera presupposta era legittima poiché, come ha stabilito il giudice di merito, aveva vietato il commercio itinerante nella zona per ragioni di salute pubblica e per esigenze della viabilità e delle zone di pregio.

Quanto a pretesi vizi della delibera riguardo alla concreta individuazione e delimitazione delle aree, tra cui quella in cui è stata commessa la violazione, connotate dalle particolari esigenze poste a giustificazione dei divieti, la censura solleva questioni che non risultano tempestivamente sollevate nell’atto di opposizione (Cass. 656/2010; Cass. 232/2016) ed appaiono infondate, alla luce di quanto attestato dal verbale riguardo alla classificazione dell’area , con accertamento munito di fede pubblica.
Il ricorso è respinto, con aggravio delle spese processuali.

Deve darsi atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali che si liquidano in € . 900,00 per compensi ed € 200,00 per esborsi, oltre ad IVA, c.p.a. e rimborso forfettario delle spese generali in misura del 15%.

Dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del

ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, in data 22.1.2026.

IL PRESIDENTE

NOME COGNOME

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