Commercio itinerante: autorizzazione valida in Italia

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’autorizzazione per il commercio itinerante è valida su tutto il territorio nazionale, non solo nella regione di rilascio. La sentenza ha annullato una sanzione amministrativa emessa da un Comune nei confronti di un venditore ambulante che operava al di fuori della regione in cui aveva ottenuto la licenza. La decisione si fonda sui principi europei di liberalizzazione e libera prestazione dei servizi, affermando che non esistono motivi imperativi di interesse generale per limitare territorialmente questa specifica attività commerciale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Commercio Itinerante: Licenza Valida in Tutta Italia, lo Conferma la Cassazione

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fatto chiarezza su un punto cruciale per migliaia di operatori: la validità territoriale dell’autorizzazione per il commercio itinerante. Con la sentenza n. 26714/2025, i giudici hanno stabilito che tale licenza abilita all’esercizio dell’attività su tutto il territorio nazionale, e non solo nella regione che l’ha rilasciata. Una decisione che rafforza i principi di liberalizzazione del mercato e di libera concorrenza.

I fatti del caso

La vicenda trae origine da una sanzione amministrativa inflitta da un Comune a un commerciante ambulante. L’operatore era stato multato per aver esercitato la sua attività di vendita in una città del Lazio, pur essendo in possesso di un’autorizzazione rilasciata da un Comune della Campania. Secondo l’amministrazione comunale, tale licenza non lo abilitava a operare al di fuori dei confini regionali campani.

Il commerciante aveva impugnato la sanzione, ma sia il Giudice di Pace che il Tribunale avevano confermato la legittimità della multa, seppur riducendone l’importo. Secondo i giudici di merito, la normativa di settore (d.lgs. 114/1998) consentiva l’esercizio dell’attività su scala nazionale solo per la partecipazione a fiere, ma non per il normale commercio itinerante quotidiano, che restava vincolato al territorio regionale.

L’interpretazione normativa e il ruolo del commercio itinerante

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998. Questa norma distingue due tipi di commercio su aree pubbliche:
1. Su posteggi dati in concessione (tipo A): l’autorizzazione è legata a un posto fisso in un mercato e la sua validità è limitata territorialmente.
2. In forma itinerante (tipo B): l’attività viene svolta senza un posteggio fisso, spostandosi su diverse aree.

Mentre per la tipologia A la legge specifica un limite territoriale (regionale), per la tipologia B non è prevista alcuna esplicita limitazione. I giudici di merito avevano interpretato questo silenzio normativo in senso restrittivo. La Corte di Cassazione, invece, ha adottato un approccio completamente diverso, fondato sui principi del diritto europeo.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del commerciante, cassando la sentenza precedente e annullando la sanzione. La decisione si basa su un’interpretazione estensiva e teleologica della normativa, alla luce dei principi di liberalizzazione introdotti dalla Direttiva europea sui servizi (nota come ‘Direttiva Bolkestein’), recepita in Italia con il d.lgs. 59/2010.

Secondo la Cassazione, l’obiettivo di tale normativa è rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi e alla concorrenza. L’art. 19 del d.lgs. 59/2010 stabilisce chiaramente che un’autorizzazione permette di esercitare un’attività di servizi su tutto il territorio nazionale. Una limitazione territoriale è ammissibile solo se giustificata da un ‘motivo imperativo di interesse generale’.

Nel caso del commercio itinerante, la Corte ha ritenuto che non sussista alcun motivo così rilevante da giustificare una compartimentazione del mercato su base regionale. A differenza del commercio su posteggio fisso, che garantisce una posizione di vantaggio economico legata alla stanzialità, il commercio ambulante è per sua natura dinamico e non crea le stesse criticità.

I giudici hanno quindi concluso che, in assenza di un divieto esplicito e in coerenza con i principi europei, il silenzio della legge sull’estensione territoriale dell’autorizzazione per il commercio itinerante deve essere interpretato nel senso più favorevole alla libertà d’impresa. L’autorizzazione, pertanto, ha validità nazionale.

Le conclusioni

La sentenza rappresenta una vittoria significativa per il settore del commercio ambulante e un’importante affermazione dei principi di liberalizzazione del mercato. Le conclusioni pratiche sono chiare e dirette:

1. Validità Nazionale: Chiunque sia in possesso di un’autorizzazione per il commercio in forma itinerante (tipo B) può legittimamente esercitare la propria attività in qualsiasi Comune italiano, senza limiti regionali.
2. Principio di Proporzionalità: Le limitazioni alla libertà economica devono essere giustificate da ragioni serie e concrete di interesse pubblico, cosa che non è stata ravvisata per questa tipologia di commercio.
3. Annullamento delle Sanzioni: Le sanzioni amministrative basate su un’interpretazione restrittiva della validità territoriale dell’autorizzazione sono illegittime e possono essere annullate.

Questa pronuncia offre certezza giuridica agli operatori e promuove un mercato più integrato e competitivo, in linea con la visione europea.

Un’autorizzazione per il commercio itinerante rilasciata da un Comune è valida in tutta Italia?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’autorizzazione per il commercio esercitato in forma itinerante abilita il titolare a svolgere l’attività su tutto il territorio nazionale, non solo nella regione di rilascio.

Perché la Corte ha dato ragione al commerciante e non al Comune?
Perché, secondo la Corte, la normativa nazionale deve essere interpretata alla luce dei principi europei di liberalizzazione e libera concorrenza. Limitare la validità dell’autorizzazione a una sola regione costituirebbe una restrizione ingiustificata alla libertà di prestazione dei servizi, in assenza di un ‘motivo imperativo di interesse generale’.

Qual è la differenza tra l’autorizzazione per il commercio itinerante e quella per un posteggio fisso?
L’autorizzazione per un posteggio fisso (tipo A) concede il diritto di occupare uno specifico stallo in un mercato ed è per legge limitata al territorio della regione di rilascio. L’autorizzazione per il commercio itinerante (tipo B), non garantendo un posto fisso, è stata ritenuta dalla Cassazione valida su tutto il territorio nazionale per favorire la dinamicità e la concorrenza.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 26714 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 26714 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/10/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 13947/2021 R.G. proposto da: COGNOME NOME, rappresentato e difeso da ll’AVV_NOTAIO COGNOME AVV_NOTAIO;

– ricorrente –

contro

ROMA CAPITALE, rappresentata e difesa da ll’AVV_NOTAIO COGNOME NOME;

– controricorrente –

avverso la SENTENZA del TRIBUNALE DI ROMA n. 13280/2020, depositata il 20/11/2020;

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME; udite le conclusioni rese dal Sostituto Procuratore Generale nella persona del dott. NOME COGNOME;

udita la discussione orale dell’AVV_NOTAIO COGNOME AVV_NOTAIO per parte ricorrente.

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Roma, investito dell’impugnazione proposta da NOME COGNOME contro la sentenza del Giudice di Pace che, pur riducendo l’importo della sanzione irrogata, confermava la pronuncia del primo giudice, il quale aveva rigettato l’opposizione avverso la determinazione dirigenziale del 25.07.2018 emessa da Roma Capitale, con la quale veniva inflitta all’opponente la sanzione amministrativa, in relazione alla violazione degli artt. 28 e 29 d. lgs. 31 marzo 1998, n. 114, per avere esercitato commercio itinerante in Roma, al di fuori della Regione Campania, ove era sito il comune di Padula che aveva rilasciato l’autorizzazione perma nente.
1.1. Per quanto ancora qui di interesse, osservava il Tribunale di Roma che non era condivisibile la tesi dell’opponente a mente della quale il giudice di prime cure avrebbe fatto errata applicazione del d.lgs. n. 114/1998 in quanto, a differenza dell’autorizzazione alla vendita su aree pubbliche mediante utilizzo di un posteggio, quella per la vendita in forma itinerante con mezzo mobile abiliterebbe all’esercizio dell’attività su tutto il territorio nazionale. A giudizio del Tribunale, invece, il comma 6 dell’art. 28 d. lgs. n. 114/1998 consente la vendita in forma itinerante su tutto il territorio nazionale solo nel caso di vendita nell’ambito di fiere, mentre il precedente comma 4, che riguarda il commercio in forma itinerante, non consente analoga deroga.
La sentenza del Tribunale di Roma veniva impugnata per la cassazione da NOME COGNOME, e il ricorso affidato ad un unico motivo illustrato da memoria.

Resisteva Roma Capitale.

Il ricorso veniva chiamato nell’adunanza camerale non partecipata del 17.02.2022.

Il Collegio reputava non emergere evidenza decisoria e, con ordinanza interlocutoria n. 8248 del 2022, rimetteva la causa a nuovo ruolo per la decisione in pubblica udienza.

2.1. Il ricorso è chiamato alla Pubblica Udienza del 23 gennaio 2025.

In prossimità dell’udienza il ricorrente ha depositato nuova memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del d.lgs. 114 del 1998 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ. Il ricorrente lamenta l’erronea interpretazione della Corte territoriale in merito all’art. 28 d.lgs. 114 del 1998, in quanto l’autorizzazione al commercio in forma itinerante, in possesso del ricorrente, consente – ai sensi del combinato disposto fra i commi 1, 3, 4 e 6 del medesimo articolo l’esercizio del commercio ambulante su tutto il territorio nazionale, nelle fiere e anche nei mercati limitatamente ai posteggi non assegnati o provvisoriamente non occupati dai titolari. Del resto, precisa il ricorrente, detta interpretazione è in linea con la ratio del «decreto liberalizzazioni», che peraltro distingue l’attività di commercio in forma itinerante ( ex art. 28, comma 1, lett. b) da quella con sede fissa ( ex art. 28, comma 1, lett. a), e solo per quest’ultima l’acquisizione del diritto ad avere un posto fisso in un mercato per 10 anni è limitata al territorio regionale, ovvero al territorio nazionale solo in occasione di fiere. Evidenzia, inoltre, il ricorrente che il Comune di Roma era consapevole di questa lettura dell’art. 28 citato perché nel verbale di accertamento non contestava al sanzionato la vendita nel territorio del Lazio bensì il fatto
che poneva in vendita prodotti alimentari sul suolo pubblico (marciapiede) privo del regolare titolo amministrativo, possibilità questa che, ad avviso del ricorrente, è espressamente prevista dalla normativa in esame.

1.1. Il motivo merita accoglimento.

1.2. Ai fini di una migliore comprensione della materia in esame, è opportuno riportare di seguito la normativa rilevante.

1.2.1. L’art. 28 del d.lgs. n. 114 del 1998, vigente ratione temporis (come modificato dall’art. 70 del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 di attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) prevede al comma 2 il rilascio di apposita autorizzazione a persone fisiche, a società di persone, a società di capitali regolarmente costituite o cooperative per l’esercizio dell’attività di commercio di cui al comma 1, il quale a sua volta contempla due modalità di svolgimento del commercio sulle aree pubbliche: a) su posteggi dati in concessione per dieci anni; b) su qualsiasi area purché in forma itinerante.
Si tratta di due distinte species del genus commercio ambulante (Cons. Stato, Sez. V, 15.12.2005, n. 7141)

Con riferimento alla lettera a) del comma l’autorizzazione abilita il titolare principalmente allo svolgimento dell’attività commerciale sullo specifico posteggio assegnato, e non su tutto il territorio nazionale in modalità fissa, ovvero anche in forma itinerante limitatamente al territorio della regione di rilascio, ai sensi dell’ art. 28, comma 3, che così recita:

«L’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vendita sulle aree pubbliche mediante l’utilizzo di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal sindaco del comune sede del posteggio ed abilita anche all’esercizio in forma itinerante nell’ambito del territorio regionale».

1.3. Diversa questione interpretativa si pone, invece, per il commercio esercitato in forma itinerante, riguardante il caso di specie, atteso che la normativa in esame nulla precisa con riguardo all’estensione territoriale dell’autorizzazione .

Il comma 4 dell’art. 28 , infatti, così recita:

«4. L’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l’attività.

L’autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago».

La norma deve, dunque, essere interpretata alla luce della complessiva ratio dell’intervento legislativo di cui si discute. Trattandosi, poi, di regolamentazione normativa riconducibile alla materia tutela della concorrenza, in ragione della sua idoneità ad incidere, in senso restrittivo, sulla capacità del singolo operatore di svolgere tale specifica attività commerciale (così Corte cost. sentenza n. 49 del 2014, seppure con specifico riferimento alla disciplina dell’autorizzazione al commercio in forma itinerante sulle aree demaniali), non si può prescindere dal suo inserimento nel contesto normativo europeo, nel caso di specie rappresentato dal d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno.
1.3.1. Ora: la sola estensione territoriale espressa prevista dalla legge in esame è contenuta nel comma 6 dell’art. 28 , a mente del quale: «L’autorizzazione all’esercizio dell’attività sulle aree pubbliche abilita alla partecipazione alle fiere che si svolgono sia nell’ambito della

regione cui appartiene il comune che l’ha rilasciata, sia nell’ambito delle altre regioni del territorio nazionale».

La norma si riferisce ad entrambe le forme di esercizio del commercio, su posteggio e in forma itinerante, ma limitatamente alla partecipazione a fiere, su scala regionale e nazionale.

Tanto consente di pervenire ad un primo, sicuro, approdo interpretativo: i. l’esercizio del commercio su posteggio fisso è consentito abitualmente solo sul territorio comunale, o altrimenti sul territorio regionale o nazionale in occasione di fiere; ii. anche l’esercizio del commercio in forma itinerante è consentito sul territorio regionale o nazionale in occasione di fiere.

1.3.2. Resta da stabilire se, in assenza di espresso precetto normativo, l’esercizio abituale del commercio in forma itinerante (al di fuori, quindi, della partecipazione occasionale a fiere regionali o nazionali) sia consentito su tutto il territorio regionale o nazionale (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10924 del 26/04/2021, Rv. 661092 -01, in motivazione), ovvero unicamente sul territorio regionale ove è ubicato il comune che ha rilasciato l’autorizzazione (come ipotizza la pronuncia impugnata, in omaggio al principio ubi lex voluit, dixit . Il comma 6 citato si riferisce esclusivamente alla autorizzazione e consente la vendita su tutto il territorio nazionale solo nel caso di vendita nell’ambito di fiere, mentre il precedente comma 4, che riguarda il commercio in forma itinerante, non consente analoga deroga»: p. 2, 4° capoverso).
Sul punto, si deve prendere le mosse dalla Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (nota anche come «direttiva Bolkestein»), relativa alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi del mercato interno, nonché dal d.lgs. di attuazione 26 marzo 2010, n. 59, che persegue le medesime finalità. I

menzionati interventi legislativi hanno come obiettivo principale quello della completa realizzazione del mercato interno dei servizi nell’Unione Europea, articolato -oltre ché nell’e liminazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi tra Stati membri; ne ll’a rmonizzazione delle normative in materia di accesso ed esercizio delle attività di servizi, eliminando ostacoli normativi e amministrativi che impediscono ai prestatori di operare oltre i confini nazionali; nella semplificazione delle procedure e delle formalità richieste ai prestatori per l’esercizio delle attività, anche tramite l’adozione di meccanismi elettronici e sportelli unici per la presentazione delle pratiche -nel garantire la concorrenza e la libertà dei mercati, promuovendo l’accessibilità dei servizi e favorendo la competitività.
La normativa menzionata si basa sui principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità nella regolamentazione dei servizi, prevedendo l’eliminazione dei requisiti non giustificati o eccessivamente restrittivi che potrebbero ostacolare la libertà d’impresa.

1.3.3. In questa prospettiva di lettura, l’a rt. 19 d.lgs. n. 59 del 2019, inserito nel capo relativo alle «Disposizioni generali in materia di regimi autorizzatori», così recita:

«Efficacia delle autorizzazioni.

L’autorizzazione permette al prestatore di accedere all’attività di servizi e di esercitarla su tutto il territorio nazionale, anche mediante l’apertura di rappresentanze, succursali, filiali o uffici; sono fatte salve le ipotesi in cui la necessità di un’autorizzazione specifica o di una limitazione dell’autorizzazione ad una determinata parte del territorio per ogni stabilimento sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale».

Si ritiene che , nel caso dell’esercizio di commercio itinerante su autorizzazione permanente, non sia possibile individuare un «motivo imperativo di interesse generale» (art. 19, comma 1, art. 14, comma 1, art. 15, comma 1 lett. b) d.lgs. n. 59 del 2010; v. Corte cost. sentenza n. 98 del 2013), tale da giustificare l’imposizione di limiti all’efficacia territoriale e alla conseguente compartimentazione dei mercati, in contrasto con lo spirito di liberalizzazione della concorrenza tra gli operatori.
Al contrario, nella generale ottica della liberalizzazione e semplificazione del mercato dei servizi, si ritiene che un’interpretazione estensiva e teleologica dell’art. 4 d.lgs. n. 114 del 1998 consenta di tutelare la forma del commercio itinerante , assicurando l’esercizio su tutto il territorio nazionale al titolare dell’autorizzazione (v. Corte cost. sentenza n. 49 del 2014, che ha ritenuto costituzionalmente illegittimo l’art. 16 della L.R. Veneto n. 55 del 2012 per violazione dell’art. 117 Cost., poiché il legislatore regionale, in un contesto di competenza esclusiva dello Stato, aveva imposto con la norma menzionata, per una determinata forma di commercio itinerante, quello su aree demaniali, un limite territoriale alla libera possibilità di svolgere una attività economica da parte dei richiedenti il nulla osta).
Tanto anche nel rispetto del principio di proporzionalità, all’ombra del quale è possibile sostenere la diversità di trattamento che ne segue rispetto al la limitazione territoriale imposta dalla legge all’esercizio del commercio su posteggio (àmbito comunale, ovvero regionale o nazionale solo in occasione di partecipazione a fiere), ciò in quanto il titolare di autorizzazione su posteggio intanto gode di una situazione di vantaggio economico determinata dalla stanzialità (sebbene non permanente) della forma di commercio; inoltre, automaticamente gode dell’estensione dell’àmbito oggettivo dell’autorizzazione anche
all’esercizio itinerante del commercio, sebbene limitatamente ai territori comunale e regionale (art. 28, comma 3, d.lgs. n. 114/1998).

Sul punto, merita menzione l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato su un tema analogo, avente ad oggetto l’impugnazione dell’ordinanza del Sindaco di Roma Capitale, recante il divieto temporaneo di esercizio del commercio itinerante su area pubblica in taluni Municipi della Città Metropolitana (Cons. Stato, Sez. V, Sent. 03.04.2018, n. 2050; v. anche: Cons. Stato, Sez. V, sentenza 12 settembre 2011, n. 5087). In tale occasione, si è affermato che la riconosciuta discrezionalità comunale in tema di limitazione e divieti al commercio itinerante deve rispettare i canoni di completezza istruttoria, sussistenza dei presupposti e razionalità nella determinazione; che non ad ogni specifica limitazione, sulla base dell’art. 28, comma 16, d.lgs. n. 114 del 1998, deve corrispondere una puntuale individuazione del sito da proteggere, ma che nondimeno ogni singola misura deve risultare ancorata a concreti presupposti che denotino la reale sussistenza dei valori di interesse pubblico la cui effettività giustifica la limitazione o il divieto di esercizio in sede locale della libertà economica.
1.4. Deve, quindi, concludersi nel senso che per il commercio itinerante è consentita l’estensione dell’autorizzazione al suo esercizio su tutto il territorio nazionale, anche al di fuori della partecipazione a fiere, regionali e nazionali.

In definitiva, il Collegio accoglie il ricorso, cassa la decisione impugnata e, decidendo nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti, annulla la determinazione dirigenziale n. 98180010238 del 25.07.2018 emessa da Roma Capitale nei confronti di NOME COGNOME.

Le spese di tutti i gradi di giudizio sono liquidate secondo la regola della soccombenza, come da dispositivo, da distrarsi in favore del difensore del ricorrente, dichiaratosi antistatario.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla la determinazione dirigenziale n. 98180010238 del 25.07.2018 emessa da Roma Capitale nei confronti di NOME COGNOME;

liquida le spese di lite in complessivi €. 1.100,00 per compensi, oltre spese forfettarie al 15%, IVA e CAP, per il giudizio innanzi al Giudice di Pace; in complessivi €. 1.300,00 per compensi, oltre spese forfettarie al 15%, IVA e CAP, per il giudizio innanzi al Tribunale, e in complessivi €. 1.200,00 per compensi, oltre ad €. 200,00 per esborsi e agli accessori di legge nella misura del 15% per il presente giudizio di legittimità; spese processuali tutte da distrarsi in favore dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO NOME, dichiaratosi antistatario.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 23 gennaio 2025.

Il Consigliere Relatore

La Presidente NOME COGNOME

NOME NOME

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