Cognizione incidentale: limiti del giudice amm.vo

Un’emittente televisiva si è vista negare fondi pubblici per un’irregolarità contributiva, nonostante avesse versato le somme a un ente previdenziale diverso da quello corretto. La Cassazione ha stabilito che il giudice amministrativo ha agito correttamente esercitando la sua cognizione incidentale sul rapporto contributivo per decidere della legittimità del diniego, senza eccedere la propria giurisdizione. Il ricorso dell’istituto previdenziale è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Cognizione Incidentale: La Cassazione Definisce i Poteri del Giudice Amministrativo

Il principio della cognizione incidentale rappresenta un pilastro fondamentale nel dialogo tra diverse giurisdizioni. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione ha offerto un’importante chiarificazione sui confini del potere del giudice amministrativo quando si trova a valutare questioni relative a diritti soggettivi, tipicamente di competenza del giudice ordinario. Il caso analizzato riguarda la legittimità di un atto amministrativo che negava l’accesso a fondi pubblici a un’azienda a causa di una presunta irregolarità contributiva.

I Fatti del Caso: Contributi Previdenziali e Fondi Pubblici

Una società televisiva aveva presentato domanda per ottenere benefici economici statali per l’anno 2015. Un requisito essenziale per accedere a tali fondi era la regolarità nel versamento dei contributi previdenziali. L’istituto di previdenza dei giornalisti aveva inizialmente attestato la correttezza della posizione dell’azienda, ma in seguito aveva sollevato una questione relativa a un contenzioso passato (periodo 2001-2006) per un mancato versamento di circa 123.000 euro.

L’emittente si era difesa sostenendo di aver effettuato i versamenti dovuti, seppur in buona fede, a un diverso ente previdenziale. In base alla normativa di settore (art. 116, comma 20, L. n. 388/2000), tale versamento avrebbe dovuto avere un effetto liberatorio, con l’obbligo per l’ente ricevente di trasferire le somme a quello competente.

Nonostante ciò, il Comitato Regionale per le Comunicazioni aveva declassato l’azienda, ritenendola non in regola e azzerando il punteggio relativo al personale giornalistico. La società ha quindi impugnato tale provvedimento davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che ha accolto il ricorso, e la decisione è stata poi confermata in appello dal Giudice Amministrativo d’appello.

L’istituto previdenziale ha infine presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che il giudice amministrativo avesse invaso la giurisdizione del giudice ordinario (specificamente, del giudice del lavoro) analizzando nel merito il rapporto contributivo.

La Decisione della Cassazione: Inammissibilità del Ricorso

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso dell’ente previdenziale inammissibile. La Suprema Corte ha stabilito che il Giudice Amministrativo d’appello non ha commesso un eccesso di potere giurisdizionale, ma ha semplicemente esercitato correttamente le proprie funzioni.

Le Motivazioni della Sentenza e il Principio della Cognizione Incidentale

Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 8 del Codice del Processo Amministrativo. Questa norma consente al giudice amministrativo di conoscere, in via incidentale, tutte le questioni pregiudiziali o incidentali la cui risoluzione è necessaria per decidere la questione principale, anche se relative a diritti soggettivi. Tale conoscenza, tuttavia, avviene senza efficacia di giudicato, ovvero la decisione sulla questione incidentale non diventa definitiva e vincolante al di fuori di quel processo.

La Cassazione ha chiarito un punto cruciale: la violazione dei limiti di questa cognizione incidentale non configura un “eccesso di potere giurisdizionale”, ma, al massimo, un “error in procedendo” (errore procedurale). L’eccesso di potere si verifica solo quando un giudice si appropria del potere decisionale che spetta a un’altra giurisdizione, alterando la struttura fondamentale della divisione dei poteri. Al contrario, l’analisi di una questione pregiudiziale, anche se approfondita, rimane uno strumento funzionale alla decisione sull’oggetto principale del giudizio, che in questo caso era la legittimità dell’atto amministrativo di esclusione dai benefici.

In sintesi, il giudice amministrativo doveva verificare se la P.A. avesse agito correttamente nel considerare l’azienda “irregolare”. Per farlo, ha dovuto necessariamente esaminare, in via incidentale, se il pagamento all’ente sbagliato avesse o meno un effetto liberatorio. Questo esame è stato strumentale e necessario per la decisione principale e, pertanto, pienamente all’interno dei confini della sua giurisdizione.

Conclusioni: L’Impatto sulla Delimitazione delle Giurisdizioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per l’efficienza del sistema giudiziario. Stabilisce che il potere del giudice amministrativo di decidere incidentalmente su questioni di diritto soggettivo è ampio e funzionale a garantire una tutela completa ed effettiva. La distinzione tra error in procedendo ed eccesso di potere giurisdizionale viene nettamente delineata: il primo è un errore interno al processo, il secondo un’invasione di campo. Per le imprese e i cittadini, ciò significa che, nell’impugnare un atto amministrativo, il giudice adito potrà valutare tutti gli aspetti necessari per arrivare a una decisione giusta, senza che il processo venga frammentato e ritardato da continue questioni di giurisdizione.

Può il giudice amministrativo esaminare un rapporto contributivo, materia del giudice del lavoro, per decidere sulla legittimità di un atto amministrativo?
Sì, può farlo in via incidentale. L’art. 8 del Codice del Processo Amministrativo gli consente di conoscere tutte le questioni, anche relative a diritti soggettivi, la cui risoluzione sia necessaria per decidere sulla questione principale di sua competenza, senza che tale decisione incidentale abbia valore di giudicato al di fuori di quel processo.

Cosa distingue un “eccesso di potere giurisdizionale” da un semplice “errore procedurale” (error in procedendo)?
L’eccesso di potere giurisdizionale si verifica quando un giudice invade la sfera di competenza di un’altra giurisdizione. L’errore procedurale, invece, è un errore commesso dal giudice all’interno della propria giurisdizione, come ad esempio una valutazione non corretta del nesso di pregiudizialità tra la causa principale e la questione incidentale.

Il versamento di contributi previdenziali a un ente diverso da quello competente libera il datore di lavoro dal suo obbligo?
Sulla base della decisione dei giudici di merito (TAR e Consiglio di Stato) riportata nell’ordinanza, sì. I giudici hanno ritenuto che, ai sensi dell’art. 116, comma 20, della L. n. 388/2000, il versamento effettuato a un diverso ente previdenziale ha un effetto liberatorio, e impone all’ente che ha ricevuto le somme l’obbligo di trasferirle a quello competente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 24242 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 24242 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso 532/2024 proposta da:

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME ed NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso

lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

nonché contro

CURATORE DEL FALLIMENTO RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.RE. COM. – COMITATO REGIONALE PER LE COMUNICAZIONI RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE REGIONE PUGLIA e REGIONE PUGLIA ;

– intimati – avverso la sentenza n. 9142/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 23/10/2023.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE’11/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. ─ RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE ha presentato la domanda relativa al bando per l’a ttribuzione dei benefici economici previsti dalla l. n. 448/1998 e dal d.m. 5 novembre 2004, n. 292 per l’anno 2015 : ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2, comma 1, lett. a), del citato decreto ministeriale « sono escluse dall’erogazione del contributo le emittenti che non risultino in regola con il versamento dei contributi previdenziali ».

Con nota del 23 febbraio 2016 l’ RAGIONE_RAGIONE_SOCIALERAGIONE_RAGIONE_SOCIALE ha attestato la correttezza contributiva di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE relativamente alla posizione di cinque giornalisti dipendenti alla data del 31 dicembre 2015. Con successiva nota del 24 marzo 2016, lo stesso RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE ha poi comunicato al RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE che RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE «non presenta uno stato di

regolarità contributiva», e ciò avendo preso atto RAGIONE_SOCIALEa definizione di un contenzioso insorto per «omesso assoggettamento a contribuzione di somme percepite da alcuni giornalisti, per il periodo agosto 2001 – luglio 2006». Era accaduto che con verbale di accertamento RAGIONE_SOCIALE‘8 settembre 2006 RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE aveva rilevato, relativamente ai cinque giornalisti in questione, un mancato versamento contributivo per complessivi euro 123.000,00. RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE aveva contestato di essere incorsa in detta violazione allegando di aver effettuato i versamenti dovuti ancorché, e in buona, fede, in favore di un diverso ente previdenziale (RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, oggi RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in luogo di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE) il quale, ai sensi RAGIONE_SOCIALEa normativa di settore, era tenuto a rimetterli all’istituto legittimato a riceverli.
Con delibera del 19 luglio 2016, di approvazione RAGIONE_SOCIALEa graduatoria, il RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE ha rilevato la «non regolarità contributiva» di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e disposto l’ «azzeramento» del «punteggio relativo ai giornalisti».

– Il provvedimento è stato impugnato avanti al TAR RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE da RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, la quale ha dedotto che il versamento effettuato ad RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE era da ritenersi liberatorio quanto alla propria obbligazione contributiva ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 116, comma 20, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 388/2000: norma, questa, che imponeva al percettore RAGIONE_SOCIALEe somme il trasferimento RAGIONE_SOCIALEe stesse in favore del soggetto legittimato a riscuoterle.

L’impugnazione è stata accolta .

– L’appello proposto avverso la pronuncia del TAR è stato respinto dal Consiglio di Stato con sentenza del 23 ottobre 2023.

In sintesi, e per quanto qui rileva, il Giudice del gravame ha anzitutto osservato che l ‘art. 116, comma 20, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 388/2000 era univoco nel riconoscere un effetto liberatorio ai versamenti effettuati a un diverso ente previdenziale e nel configurare un correlativo obbligo – quanto al trasferimento RAGIONE_SOCIALEe somme all’ente titolare non subordinato ad una istanza del privato. In conseguenza, ha ritenuto

l’irrilevanza del preteso ritardo con il quale l’appellata avrebbe avanzato all’ente percettore la richiesta di traslazione RAGIONE_SOCIALEe somme a RAGIONE_SOCIALE: ritardo che oltretutto risultava insussistente, stante la richiesta formulata da RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE il 30 maggio 2006. La decisione si sofferma poi su altri aspetti: così, è stato rilevato non potersi attribuire a una sentenza pronunciata dalla Corte di appello di Roma, vertente sulla ripetizione RAGIONE_SOCIALEe somme indebitamente versate a RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, il portato di un accertamento quanto all’impossibilità del trasferimento dei detti importi all’ente previdenziale legittimato a riceverli; è stata inoltre disattesa la tesi di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE per la quale l’attestazione di regolarità contribut iva da ultimo rilasciata all’appellata non avrebbe sanato, poiché successiva alla scadenza del termine di presentazione RAGIONE_SOCIALEe domande, la posizione RAGIONE_SOCIALEa stessa nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa procedura in questione.
RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, basato su di un motivo, contro la nominata sentenza del Consiglio di Stato. A tale impugnazione ha resistito con controricorso RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria.

Il Pubblico Ministero ha concluso per la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

RAGIONI RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Viene dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 24, 25, 103 e 113 Cost. in relazione agli artt. 7 e 8 c.p.a. e all’art. 133, comma 1, lett. e, n. 1, c.p.c.. Si lamenta che il Consiglio di Stato abbia esaminato questioni inerenti all’adempimento del rapporto contributivo, così travalicando i limiti RAGIONE_SOCIALEa propria giurisdizione ed invadendo quella del giudice ordinario; il Giudice amministrativo non si sarebbe cioè limitato al «doveroso controllo RAGIONE_SOCIALEa certificazione RAGIONE_SOCIALEa regolarità contributiva», ma avrebbe «analizzato posizioni sostanziali di diritto soggettivo, afferenti al rapporto contributivo e all’obbligazione che ne scaturisce ex art. 2115 c.c., che invece non interferiscono con il detto
accertamento e che comunque non rientrano nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa sua giurisdizione». In particolare -secondo il ricorrente -, esulerebbero dalla verifica circa la legittimità RAGIONE_SOCIALEa certificazione emanata dall’ente, e investirebbero il tema del rapporto contributivo, di cui deve conoscere il giudice del lavoro, le questioni circa l’efficacia liberatoria del versamento di contributi previdenziali a un ente, piuttosto che a un altro, e la correttezza RAGIONE_SOCIALEa richiesta di rimborso all’uopo presentata a RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE il 30 maggio 2006, oltre che il giudizio sulla portata applicativa e sul valore di giudicato RAGIONE_SOCIALEa richiamata sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello di Roma.
Il ricorso è inammissibile.

2.1. – L’istituto ricorrente reputa che al Consiglio di Stato fosse precluso operare accertamenti, in via incidentale, circa il rapporto contributivo tra la società RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e il competente ente previdenziale.

2.2. Sul punto, merita ricordare che, in base all’art. 8 c.p. a., il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale.

Ciò detto, secondo le Sezioni Unite di questa Corte, la violazione dei limiti RAGIONE_SOCIALEa cognizione incidentale stabiliti dall’art. 8 c.p.a. non configura un eccesso di potere giurisdizionale, ma solo un error in procedendo , commesso dal giudice amministrativo all’interno RAGIONE_SOCIALEa sua giurisdizione (Cass. Sez. U. 13 aprile 2016, n. 7292; il principio risulta ripreso di recente da Cass. Sez. U. 76 luglio 2023, n. 19103, Cass. Sez. U. 14 dicembre 2022, n. 36636 e Cass. Sez. U. 9 giugno 2022, n. 18638, queste ultime non massimate in CED ). Come è stato condivisibilmente osservato, « poiché l’oggetto RAGIONE_SOCIALEa cognizione incidentale viene conosciuto dal giudice amministrativo sempre e soltanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa esplicazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione sull’oggetto
conosciuto invece in via principale, il bene RAGIONE_SOCIALEa vita su cui il giudice amministrativo decide e, quindi, sul quale si esercitata la sua giurisdizione, il suo ius dicere , e riguardo al quale assume rilevanza la figura RAGIONE_SOCIALE‘eccesso di potere giurisdizionale, è per definizione sempre e soltanto quello riguardo al quale la sua giurisdizione sussiste in via diretta e cui la cognizione incidentale è soltanto funzionale e perciò autorizzata in via incidentale » (Cass. Sez. U. 13 aprile 2016, n. 7292, cit., in motivazione).
D’altro canto, se l’art. 8 c.p. a. conferisce al giudice amministrativo la cognizione incidentale in materia di diritti, con la sola eccezione ( prevista al secondo comma RAGIONE_SOCIALE‘articolo ) RAGIONE_SOCIALEe questioni sullo stato e capacità RAGIONE_SOCIALEe persone e sul falso, non vi è spazio per ritenere che taluni di tali accertamenti sfuggano alla detta cognizione. Può certo accadere che un dato accertamento sia non funzionale rispetto al thema decidendum : che non sia cioè realmente necessitato dalla decisione sull ‘oggetto RAGIONE_SOCIALEa domanda. Ma ciò non ha le ricadute che il ricorrente ipotizza: in tale evenienza viene eventualmente in discorso un semplice errore di giudizio -appunto afferente al nesso di pregiudizialità esistente tra la causa principale e la questione decisa incidenter tantum -che resta interno ai limiti del potere giurisdizionale del giudice amministrativo: potere giurisdizionale che è definito dal petitum sostanziale RAGIONE_SOCIALEa causa, da identificarsi in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi e del rapporto dedotto in giudizio (per tutte: Cass. Sez. U. 24 gennaio 2024, n. 2368), e non in ragione dalle questioni che lo stesso giudice ritenga di decidere incidentalmente.
3. Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte

dichiara inammissibile il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALEa controricorrente, RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese

forfettarie, nella misura del 15 per cento, agli esborsi, liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge; ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 228 del 2012, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte de l ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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