Clausola penale concessione: valida senza contratto?

Una società di servizi pubblici impugnava una penale irrogata da un Ente Comunale per il ritardo nella comunicazione formale di fine lavori su suolo pubblico. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la clausola penale concessione prevista nel regolamento comunale accettato dalla società non è una sanzione amministrativa, ma una valida clausola contrattuale privatistica. La Corte ha chiarito che l’accordo si perfeziona con la domanda dell’impresa e il successivo rilascio dell’autorizzazione da parte dell’ente, senza necessità di un unico documento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Clausola Penale Concessione: Valida Anche Senza un Contratto Unico Firmato

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 10301/2023) offre un importante chiarimento sulla natura e validità della clausola penale concessione nei rapporti tra Pubblica Amministrazione e soggetti privati. La pronuncia stabilisce che una penale prevista in un regolamento comunale per ritardi nell’esecuzione di lavori su suolo pubblico ha natura contrattuale e non richiede, per la sua validità, la stipula di un unico documento firmato contestualmente da entrambe le parti. Vediamo nel dettaglio la vicenda e i principi affermati dai giudici.

I Fatti del Caso

Una società di servizi pubblici, dopo aver ottenuto da un Ente Comunale l’autorizzazione per effettuare scavi su una via cittadina per la posa di cavi elettrici, si vedeva recapitare una richiesta di pagamento di 67.500 euro a titolo di penale. La motivazione non era il ritardo nell’ultimazione dei lavori, avvenuta nei termini, bensì il ritardo nella comunicazione formale della riconsegna dell’area, come previsto dal regolamento comunale.

La società si opponeva, sostenendo che la penale fosse in realtà una sanzione amministrativa illegittima, priva di base normativa e motivazione. In subordine, ne contestava la qualificazione come clausola penale privatistica, data l’assenza di un vero e proprio contratto scritto e sottoscritto da entrambe le parti.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano le ragioni dell’impresa, qualificando la penale come una legittima clausola di natura contrattuale, inserita in un più ampio rapporto di “concessione-contratto”. La questione giungeva così all’esame della Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso della società, confermando le decisioni dei giudici di merito e fornendo un’analisi dettagliata basata su un precedente e fondamentale intervento delle Sezioni Unite (sentenza n. 9775/2022).

I giudici hanno stabilito tre punti cardine:
1. Natura della Penale: La penale non è una sanzione amministrativa, ma una clausola penale concessione di natura privatistica, volta a risarcire forfettariamente il danno subito dall’ente per il ritardo.
2. Formazione del Contratto: L’accordo contrattuale tra P.A. e privato si perfeziona validamente attraverso lo scambio di atti scritti: la domanda di autorizzazione del privato (che implica l’accettazione delle condizioni del regolamento comunale, inclusa la penale) e il successivo provvedimento di autorizzazione rilasciato dall’ente. Non è necessario un unico atto contrattuale firmato da entrambi.
3. Esclusione della “Prestazione Imposta”: Proprio perché la penale nasce da un vincolo negoziale liberamente accettato, non può essere considerata una “prestazione patrimoniale imposta” ai sensi dell’art. 23 della Costituzione, che richiederebbe una specifica previsione di legge.

Le Motivazioni: La validità della clausola penale concessione

La Corte ha spiegato che il rapporto tra l’Ente Comunale e la società concessionaria rientra nella figura della “concessione-contratto”. Questa è una fattispecie complessa dove convivono un momento pubblicistico (l’atto di concessione autoritativo) e un momento privatistico (una convenzione accessiva che regola gli aspetti patrimoniali).

La clausola penale concessione si inserisce in quest’ultimo ambito. La sua funzione è duplice: sanzionare la violazione dell’interesse pubblico al rapido ripristino dell’area e predeterminare in via consensuale il risarcimento del danno.

Fondamentale è il chiarimento sulla forma del contratto. Richiamando un orientamento consolidato, la Corte afferma che il requisito della forma scritta “ad substantiam”, previsto per i contratti con la Pubblica Amministrazione, è soddisfatto anche quando l’accordo si forma tramite lo scambio di documenti separati. La richiesta della società di occupare il suolo pubblico, con espressa accettazione degli obblighi del regolamento, costituisce una proposta contrattuale. Il rilascio dell’autorizzazione da parte del Comune rappresenta l’accettazione, perfezionando così il vincolo negoziale che include la clausola penale.

La Corte ha anche respinto il motivo relativo alla mancata riduzione della penale, ritenendo che i giudici di merito avessero correttamente valutato la congruità dell’importo in relazione alla gravità dell’inadempimento (il ritardo formale) e all’interesse pubblico leso.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio di grande rilevanza pratica per tutte le imprese che operano in regime di concessione con enti pubblici. L’accettazione di un regolamento comunale, implicita nella richiesta di un’autorizzazione, è sufficiente a creare un vincolo contrattuale pienamente valido, comprese le clausole penali in esso contenute. Le aziende devono quindi prestare la massima attenzione alle condizioni previste nei regolamenti e negli atti di concessione, poiché la loro accettazione ha valore di accordo negoziale. La decisione sottolinea come la natura consensuale dell’obbligo escluda l’applicazione delle garanzie previste per le sanzioni amministrative o per le prestazioni patrimoniali imposte, rendendo la clausola penale uno strumento efficace e legittimo nelle mani della Pubblica Amministrazione per tutelare l’interesse pubblico.

Una penale prevista da un regolamento comunale per ritardi in lavori su suolo pubblico è una sanzione amministrativa o una clausola contrattuale?
Secondo la Corte di Cassazione, si tratta di una clausola penale di natura privatistica e contrattuale, non di una sanzione amministrativa. Essa rientra in un accordo accessivo a un provvedimento di concessione (la cosiddetta “concessione-contratto”).

Per la validità di un accordo con la Pubblica Amministrazione che include una clausola penale concessione, è sempre necessario un unico documento firmato da entrambe le parti?
No. La Corte ha stabilito che il requisito della forma scritta è soddisfatto anche attraverso lo scambio di atti documentali. Nello specifico, la domanda del privato che accetta le condizioni del regolamento e il successivo rilascio del provvedimento di autorizzazione da parte dell’ente sono sufficienti a perfezionare l’accordo.

La clausola penale concessione può essere considerata una “prestazione patrimoniale imposta” che richiede una specifica legge per essere valida?
No. Poiché la penale deriva da un vincolo contrattuale, basato su una proposta (la richiesta del privato) e un’accettazione (l’autorizzazione dell’ente), non ha natura autoritativa e impositiva. Pertanto, non rientra nella nozione di “prestazione patrimoniale imposta” ai sensi dell’art. 23 della Costituzione e non necessita di una base legislativa specifica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10301 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10301 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/04/2023

ORDINANZA

sul ricorso 26558-2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

ROMA CAPITALE P_IVA, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– controricorrente – avverso la sentenza n. 5630/2019 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 17/09/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di RAGIONE_SOCIALE del 29/09/2022 dalla consigliera NOME COGNOME;

rilevato che:

1.Con ricorso notificato il 19 ottobre 2020 RAGIONE_SOCIALE (nella qualità di mandataria con rappresentanza di RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE, d’ora in poi solo RAGIONE_SOCIALE) ha impugnato per cassazione la sentenza della Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE pubblicata il 17 settembre 2019 di rigetto del gravame interposto dalla medesima RAGIONE_SOCIALE nei confronti della sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con cui era stata respinta la domanda volta ad accertare l’insussistenza del diritto vantato da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE al pagamento della penale di euro 67.500 per il ritardo nella riconsegna di un’area stradale già interessata da un intervento di posa in opera di cavi.
2.A seguito di richiesta presentata nel 2002, infatti, RAGIONE_SOCIALE aveva ottenuto l’autorizzazione n.377 del 23/7/2002 all’apertura di uno scavo in INDIRIZZO per un intervento sulla rete elettrica.

Sostiene la ricorrente che il lavoro era stato terminato in data 1/8/2002 ma che la comunicazione a mezzo fax dell’intervenuta fine dei lavori, sottoscritta dal D.L. era avvenuta solo in data 24.12.2002.

4.Con “avviso” n.070/05 notificato ad Areti il 28/9/2005 il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE aveva poi richiesto il pagamento di euro 67.500,00 a titolo di penale.

Avverso detto avviso veniva proposta opposizione ex art. 22 I.n. 689/1981 con cui RAGIONE_SOCIALE , in nome e per conto dell’allora RAGIONE_SOCIALE, deduceva che la penale configurava in realtà una sanzione amministrativa, o comunque pubblicistica e che era nulla per genericità ed indeterminatezza/assenza della motivazione, nonchè per violazione dei principi in materia di sanzioni amministrative non essendo consentuita l’irrogazione di sanzioni in difetto di di una previsione normative a monte. Inoltre RAGIONE_SOCIALE deduceva la violazione dell’art. 26 del
Regolamento cavi stradali perché le aree erano state riconsegnate all’uso pubblico tempestivamente ed il ritardo riguardava la sola riconsegna formale dell’area disciplinata dall’art. 22 del medesimo Regolamento.

6.L’adito Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, dopo aver rilevato che la pretesa azionata non riguardava somme dovute a titolo di sanzione amministrativa, disponeva la prosecuzione del giudizio nelle forme dell’ordinario giudizio di cognizione.

7.In tale contesto RAGIONE_SOCIALE chiedeva la declaratoria della nullità ed inefficacia dell’avviso n. 70/05 con cui era stata irrogata la sanzione di euro 67.500,00 e comunque l’accertamemto che detta somma non era dovuta.

8.11 RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE) si costituiva con comparsa di costituzione e risposta del 19/4/2006 formulando domanda riconvenzionale di accertamento della violazione degli obblighi previsti nel Regolamento e/o delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione con condanna al pagamento di euro 67.500,00.

9.11 Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con la sentenza n.19732/2010 rigettava la domanda proposta da RAGIONE_SOCIALE e dichiarava inammissibile la domanda riconvenzionale di condanna proposta dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

10.La pronuncia era gravata da RAGIONE_SOCIALE sulla base di cinque motivi con i quali deduceva (1) l’omessa pronuncia sull’assenza di una previsione normativa di rango legislativo che legittimasse l’imposizione di prestazioni patrimoniali da parte dell’amministrazione nei confronti del private, (2) l’errata qualificazione delle penali di cui all’art. 26 del Regolamento RAGIONE_SOCIALE n.56/2002 come aventi natura privatistica ex art. 1382 e 1383 cod. cicv., (3) l’erroneo collegamento della sanzione al ritardo nella riconsegna formale dell’area e non al
ritardo COGNOME effettivo nell’ultimazione dei lavori, (4) omessa applicazione dell’art. 28 del Regolamento RAGIONE_SOCIALE approvato con successive delibera n. 260/2005 che aveva espressamente abrogato le disposizioni previgenti per tutti i procedimenti in corso e (5) mancata riduzione ad equità ex art. 1384 cod. civ. una volta qualificata la stessa quale clausola penale ex art. 1382 e 1383 cod. civ. stante l’incontestata circostanza che l’ultimazione dei lavori era avvenuta entro il termine di validità dell’autorizzazione.
11.Si costuiva COGNOME in secondo grado anche l’appellata RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

13.Per quanto ancora rileva, la Corte d’appello, COGNOME c n la sentenza 5630/2019 pubblicata il 17/972019, dopo avere ricondotto la fattispecie in esame all’istituto della c.d. concessione contratto (cfr. Cass. 22994/2015 e 12323/2005), ha affermato che il titolo giustificativo del diritto ad esigere la penale prescinde dalla disciplina dell’art. 26 del Regolamento le cui penali erano state esplicitamente accettate con la richiesta di concessione presentata da RAGIONE_SOCIALE – in quanto esso costituisce un mero parametro tramite il quale le parti avevano regolato il loro accordo jure privatorum sul punto (frutto di ordinario strumento civilistico, non precluso all’Amministrazione).
14.Inoltre la Corte di merito ha precisato che il disposto dell’articolo 26 del Regolamento, cui le parti hanno fatto esplicito rinvio nell’ambito dell’accordo raggiunto ai fini della comminatoria della penale, contemplava espressamente non solo l’ipotesi del ritardo nell’ultimazione dei lavori ma anche il mancato rispetto del termine previsto per la riconsegna . 15.Ancora, la Corte di merito ha osservato che l’appellante non aveva offerto la dimostrazione di avere adempiuto all’obbligo

della tempestiva riconsegna dell’area, onere che andava assolto mediante la redazione di un apposito prestampato da depositare entro tre giorni dalla materiale riconsegna dell’area. 16.Con riguardo alla questione della riduzione ad equità della penale, la Corte di merito ha rigettato il gravame osservando che, pur ritenendo – diversamente dal primo giudice incontestata la circostanza dell’ultimazione dei lavori entro il termine assegnato e che il ritardo della consegna fosse stato addebitato all’odierno appellante in relazione alla mancanza degli adempimenti di mera forma previsti dall’articolo 22 del Regolamento, il mancato esercizio del potere di riduzione della penale appariva giustificato dalla gravità dell’inadempimento, tenuto conto della consistenza dell’area interessata dallo scavo, della lunghezza di 160 metri e del conseguente interesse della collettività ad un sollecito recupero della sua fruibilità.
17.La pronuncia della Corte di merito è impugnata per cassazione con ricorso di RAGIONE_SOCIALE affidato a sei motivi ed illustrato da memoria, cui resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE).

ritenuto che:

1.Con il primo motivo (violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto, in relazione all’articolo 360, comma 1, n.3, cod. proc.civ.) si censura la sentenza impugnata poiché le somme oggetto di causa e pretese da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non costituivano penali di natura civilistica, ma prestazioni patrimoniali imposte, ed in quanto tali erano illegittime perché

non autorizzate all’epoca dalla legge ai sensi dell’art. 23 Cost..

2.Con il secondo motivo (violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto, in relazione all’articolo 360, comma 1, n.3, cod. proc.civ.) si censura la sentenza impugnata in quanto anche a voler ricondurre le previsioni fondanti le pretese di

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a delle penali privatistiche, comunque le stesse dovevano essere considerate illegittime sempre ai sensi dell’art. 23 Cost. come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale.

3.Con il terzo motivo (nullità e comunque erroneità della sentenza in relazione all’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., per violazione e falsa applicazione degli art. 1362 e ss. cod. civ. e comunque dell’art. 28 del Regolamento Cavi del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE come approvato con delibera C.C. 260/2005) si censura la sentenza impugnata per avere ritenuto erroneamente inapplicabile il nuovo Regolamento alla fattispecie in esame.

4.Con il quarto motivo ( violazione e/o falsa applicazione degli art. 16 e 17 r.d. 2440 del 1923, dell’art. 1350 cod. civ., e dei principi emergenti sulla contabilità pubblica, dell’art. 97 Cost., dell’art. 25 d.lgs.1992/285, dell’art. 67 d.1gs1991/495 nonchè del d.gs .267 del 2000 in relazione all’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ.) la ricorrente censura la sentenza d’appello per non avere il giudice di secondo grado considerato che se la pretesa dell’ente locale fosse stata fondata su un contratto esso era, allora, nullo per difetto di forma.
5.Con il quinto motivo ( violazione degli artt. 112 e 345 cod. proc. civ. e dell’art. 1421 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n.4, cod. proc. civ.) per avere omesso di rilevare d’ufficio la nullità negoziale dedotta nel quarto motivo.

6.Con il sesto motivo (violazione dell’art. 132, n.3, cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, n.4, cod. proc. civ.) si deduce la nullità della sentenza per mancanza di motivazione in ordine all’omessa riduzione ex art. 1384 cod. civ..

7.11 primo, quarto e quinto motivo possono essere esaminati assieme e decisi richiamando il principio di diritto enunciato da Cass. Sez. Un. 9775/2022.

7.1.Le Sezioni Unite della Suprema Corte, con sentenza n. 9775 del 25 marzo 2022 in causa sostanzialmente identica alla presente hanno enunciato il seguente principio di diritto: «In tema di concessione temporanea per l’occupazione di suolo pubblico in favore di un soggetto privato, con contestuale autorizzazione allo scavo, l’istanza del concessionario, con espressa assunzione dell’obbligo di rispettare anche gli impegni relativi allo scavo sanzionati con clausola penale, recepita da un regolamento RAGIONE_SOCIALE, per il relativo inadempimento o ritardo nell’adempimento, cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo che richiami detto obbligo, dà luogo ad una convenzione accessiva alla concessione validamente stipulata in forma scritta “ad substantiam”, in base alla disposizione di cui all’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923».
7.2.Su istanza del Procuratore Generale, il Primo presidente della S.C. ha assegnato alle Sezioni Unite la risoluzione del contrasto esistente all’interno delle sezioni civili della Corte e, comunque, la risoluzione della questione di massima di particolare importanza, se in tema di concessione per l’occupazione di suolo pubblico in favore dei privati l’applicazione di una clausola penale per l’inadempimento o il ritardo nell’adempimento del concessionario, che acceda al titolo autoritativo, possa fondarsi sulla proposta unilaterale dell’istante cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo, ovvero debba essere trasfusa in un atto sottoscritto dall’amministrazione e dal concessionario perché
possa dirsi rispettato il requisito della forma scritta ad substantiam.

7.3.L’ordinanza interlocutoria (Terza Sezione, n. 24704/2021), infatti, rilevava che su questioni identiche, la prima e la terza sezione civile della S.C. erano giunte a soluzioni difformi e contrastanti, non solo in relazione all’esito finale delle identiche domande proposte dalle varie società concessionarie dell’uso delle strade (in alcuni casi accolte ed in altre rigettate), ma altresì con riguardo all’inquadramento sistematico della fattispecie ed all’individuazione dei principi di diritto applicabili. 7.4.In particolare, i precedenti della Corte di cassazione sul tema erano tutti riferiti al contenzioso tra il comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e la società RAGIONE_SOCIALE, alla quale era stata concessa l’occupazione temporanea di una strada RAGIONE_SOCIALE, per l’esecuzione di taluni lavori di manutenzione concernenti cavi o tubi interrati, in ordine al pagamento delle penali previste in un apposito regolamento RAGIONE_SOCIALE (si tratta precisamente del “Regolamento per scavi stradali e per la posa di canalizzazioni nel sottosuolo”, nel testo approvato con delibera n. 56 del 2002 del RAGIONE_SOCIALE), per il ritardo accumulato nella riconsegna del bene pubblico occupato. 7.5.A tale riguardo, per talune decisioni, l’applicazione di una clausola penale per l’inadempimento o il ritardo nell’adempimento, accessiva al titolo autoritativo, non poteva fondarsi sulla mera adesione unilaterale ad un regolamento, dovendo essere trasfusa in un atto sottoscritto anche dal concessionario, in ragione del principio della forma scritta ad substantiam prescritta per tutti gli accordi tra amministrazione e privati (Cass., Sez. 1, 05/06/2020, n. 10738, non massimata; Cass., Sez. 1, 11/09/2020, n. 18904, Rv. 65923301). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
7.6.Altre decisioni, COGNOME invece, COGNOME sembravano affermare COGNOME la configurabilità di una convenzione integrativa tra le parti, sulla base dell’adesione alle clausole contenute nel regolamento RAGIONE_SOCIALE (compresa la clausola penale), formulata dal concessionario già con l’istanza di concessione (Cass., Sez. 1, 14/10/2019, n. 25849, non massimata; Cass., Sez. 1, 09/10/2019, n. 25380, non massimata; Cass., Sez. 3, 15/06/2018, n. 15754, non massimata; Cass., Sez. 1, 11/06/2018 ., COGNOME n. COGNOME 15146, COGNOME non COGNOME massimata).
7.7.Dalle suindicate decisioni emergeva, in realtà, che il vero contrasto riguardava la necessità o meno che il negozio, per poter rispettare l’onere della forma scritta ad substantiam richiesto per i contratti conclusi con la RAGIONE_SOCIALE, fosse trasfuso in un unico documento negoziale sottoscritto da tutte le parti.

7.8.Ed infatti, vi è un consistente filone di decisioni della S.C., anche assai risalenti nel tempo, secondo cui per il rispetto della forma scritta sarebbe sufficiente la formazione del consenso mediante lo scambio di dichiarazioni scritte, formate unilateralmente e separatamente, tra l’amministrazione e il privato, come nel cd. “contratto tra assenti”. Per contro, secondo altro filone di pronunce, formatosi più recentemente, la forma solenne imporrebbe la consacrazione del negozio in un unico atto, sottoscritto contestualmente da entrambi i contraenti.
7.9.Le Sezioni Unite, nella pronuncia in esame, hanno posto fine al descritto contrasto, risolvendo anche la questione di massima di particolare importanza, relativa alla natura ed alla validità della clausola penale per l’inadempimento o il ritardo nell’adempimento del concessionario, che acceda al titolo concessorio autoritativo.

7.10.In particolare, la Suprema Corte parte dall’esame dello schema negoziale utilizzato dalle parti, caratterizzato dall’istanza della società concessionaria volta ad ottenere un provvedimento di concessione per l’occupazione temporanea di suolo pubblico e di autorizzazione al fine di operare scavi nel territorio RAGIONE_SOCIALE, nello svolgimento dei compiti connessi alla concessione di pubblico RAGIONE_SOCIALEo di cui è titolare. In tale istanza, la società concessionaria del RAGIONE_SOCIALEo pubblico dichiara di accettare le condizioni e gli obblighi prescritti nel Regolamento RAGIONE_SOCIALE che, nel disciplinare le modalità di svolgimento delle suindicate attività, prevede altresì una penale per ogni giorno di ritardo sulla data di ultimazione dei lavori e nella riconsegna delle aree. Alla presentazione di tale istanza segue l’adozione, da parte del RAGIONE_SOCIALE, del provvedimento di concessione temporanea di suolo pubblico e autorizzazione all’apertura di scavi.
7.11.In primo luogo, le Sezioni Unite hanno chiarito che clausole penali di tal tipo non sono sanzioni amministrative, da ricollegarsi al potere autoritativo dell’Amministrazione, ma hanno natura privatistica e trovano spiegazione nelle peculiari caratteristiche del rapRAGIONE_SOCIALE cui accedono. La normativa di settore, relativa alla concessione temporanea per eseguire lavori per la costruzione e la manutenzione dei manufatti di attraversamento o di occupazione della sede stradale segnatamente l’art. 25, comma 1, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e l’art. 67, comma 5, del d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e attuazione del nuovo codice della strada) – fa riferimento alla fattispecie complessa denominata «concessione-contratto», in cui convergono un negozio unilaterale ed autoritativo della P.A., per effetto del quale un soggetto privato può divenire
titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapRAGIONE_SOCIALE tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci.

7.12.Nell’ambito di tale complessa figura, caratterizzata dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, la Suprema Corte ha ritenuto legittima la previsione di clausole penali di natura privatistica, che svolgono sia la funzione di sanzione per l’interesse pubblico violato, sia la funzione civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura COGNOME del COGNOME risarcimento COGNOME del COGNOME danno COGNOME derivante dall’inadempimento o dal ritardo nell’adempimento.
7.13.Acclarato ciò, si è reso necessario verificare se lo schema negoziale utilizzato dalle parti, sopra descritto, sia idoneo a soddisfare il requisito della forma scritta ad substantiam, richiesto dagli artt. 16 e 17 del r.d. 18 aprile 1923, n. 2440, ai fini della valida conclusione dei contratti con la pubblica amministrazione.

7.14. Dopo aver premesso che gli articoli suddetti impongono la forma scritta per i contratti stipulati dallo Stato e dalle sue amministrazioni (integrando l’ipotesi di cui al n. 13 dell’art. 1350 c.c.) e che continuano ad applicarsi, nonostante l’abrogazione del r.d. n. 383 del 1934 ad opera dell’art. 274, lett. a), del d.lgs. n. 267 del 2000, anche agli enti locali, essendo espressione del generale principio di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, le Sezioni Unite hanno ritenuto irrilevante che la nullità dell’accordo con l’Amministrazione per difetto della forma scritta ad substantiam non fosse oggetto di nessuno dei motivi del ricorso, trattandosi di questione afferente la nullità negoziale e, quindi, rilevabile d’ufficio anche in sede di legittimità.
7.15.La pronuncia delle Sezioni Unite ha, quindi, esaminato i due orientamenti contrapposti. Il primo di essi, più risalente, muovendo da Cass., S.U., 29 maggio 1967, n. 1169, ritiene che l’esigenza della forma scritta per i contratti con gli enti pubblici non escluda che l’accordo negoziale possa essere concluso mediante lo scambio di dichiarazioni scritte, che assumano la forma di proposta e di accettazione tra assenti, come avviene nella negoziazione comune. Secondo un più recente orientamento, invece, maturato in tema di rapporti d’opera professionale con la pubblica amministrazione (a partire da Cass., 14 marzo 1998, n. 2772), i contratti con la RAGIONE_SOCIALE. devono essere redatti in un unico documento, sottoscritto contestualmente dai contraenti, salva la deroga prevista dall’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 per i contratti con le ditte commerciali, che possono essere conclusi a distanza, a mezzo di corrispondenza «secondo l’uso del commercio» (sempre che, pure in questa ipotesi, non siano necessari accordi specifici e complessi, come di regola accade nel caso di appalto di opere pubbliche).
7.16. Orbene, le Sezioni Unite sono giunte alla conclusione che sia preferibile l’orientamento più risalente, in quanto l’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 non postula in modo indefettibile che la stipulazione del contratto tra amministrazione e privato debba realizzarsi tramite un unico documento sottoscritto dalle parti e, anzi, contempla ulteriori ipotesi – ad esempio, il rogito apposto in calce al c.d. «capitolato» («per mezzo di obbligazione stesa appiedi del capitolato», ossia all’atto amministrativo che contiene le condizioni e le modalità relative all’esecuzione di un contratto fra l’amministrazione pubblica e un privato o all’esercizio di una concessione fatta dalla prima al secondo), nonché l’«atto separato di obbligazione sottoscritto
da chi presenta l’offerta» – rispetto alle quali la valida formazione del vincolo contrattuale si viene a determinare anche in base alla dichiarazione scritta del privato, manifestata separatamente e unilateralmente, di adesione alla volontà, precedentemente manifestata anche nelle forme di un atto amministrativo, dall’Amministrazione.

7.17.In tale contesto va, quindi, letta la clausola penale, inserita nel Regolamento pattizio attraverso un rinvio ricettizio e diretta a tutelare l’ente concedente nella fase funzionale o di svolgimento del rapRAGIONE_SOCIALE, in ipotesi di inadempimento o di ritardo nell’adempimento delle condizioni imposte alla società autorizzata allo scavo.

7.18.Se, infatti, la forma solenne può dirsi rispettata quando il privato abbia accettato per iscritto la volontà dell’amministrazione espressa in precedenza attraverso l’attività provvedimentale, ciò deve valere anche nell’ipotesi inversa, in cui il privato formuli la proposta in seno ad una domanda tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, cui fa seguito l’accettazione dell’amministrazione attraverso il rilascio del medesimo atto invocato.

7.19.In conclusione, quindi, le Sezioni Unite hanno escluso la nullità della convenzione accessoria stipulata tra il comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e la società concessionaria, ritenendo soddisfatto il requisito della forma scritta ad substantiam, in presenza dell’istanza con cui il concessionario, nel richiedere l’emanazione del provvedimento concessorio, abbia anche espressamente assunto l’obbligo di rispettare gli impegni relativi allo scavo sanzionati con clausola penale, prevista da un regolamento RAGIONE_SOCIALE in caso di inadempimento o ritardo nell’adempimento, cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo che richiami detto obbligo.
7.20.Tale modello di formazione del vincolo contrattuale risulta, infatti, compatibile con l’art. 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, in quanto l’istanza del privato si atteggia a proposta negoziale, accettata dall’Amministrazione mediante il rilascio, congruente rispetto alla richiesta, del provvedimento stesso.

7.21.L’applicazione nel caso di specie del suddetto principio di diritto conduce all’inevitabile conclusione di rigetto del ricorso, attesa la sostanziale identità della fattispecie oggetto della pronuncia n. 9775/2022 e delle questioni di diritto scrutinate.

7.22. Anche nel caso in esame la penale di cui al Regolamento Cavi richiesta dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, deve ritenersi di natura contrattuale nell’ambito della fattispecie della c.d. concessione-contratto.

7.23.Allo stesso modo deve ritenersi, sulla base delle sopra richiamate considerazioni, concluso l’accordo COGNOME delle parti accessivo COGNOME all’autorizzazione COGNOME rilasciata COGNOME per COGNOME l’occupazione dell’area pubblica al fine di realizzare i lavori sulla conduttura.

8. Il secondo motivo, sulla natura di prestazione patrimoniale della penale, con conseguente soggezione alla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost.) è infondato.

8.1..Le Sezioni Unite n. 9775/2022 hanno escluso che l’adesione dell’RAGIONE_SOCIALE al Regolamento , segnatamente in relazione alle penali, sia -come assume la ricorrente- una mera “presa d’atto” da parte del privato degli obblighi patrimoniali imposti unilateralmente dalla PRAGIONE_SOCIALE , bensì un’effettiva convenzione negoziale privatistica.

8.2.10.0rbene secondo i criteri stabiliti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in materia, ai fini dell’individuazione delle prestazioni patrimoniali imposte a cui si applica l’articolo 23 Cost., più che alle formali qualificazioni delle prestazioni,

alla fonte negoziale o meno dell’atto costitutivo, alzato empirico dell’inserimento di obbligazioni “ex lege” in contratti privatistici, o alla maggiore o minore valenza sin dalla drammatica delle rispettive prestazioni, va riconosciuto un peso decisivo agli aspetti pubblicisti dell’intervento delle autorità, ed in particolare alla disciplina della destinazione e dell’uso di beni o RAGIONE_SOCIALE, per i quali si verifica che in considerazione della loro natura giuridica, della situazione di monopolio pubblico o della essenzialità di alcuni bisogni di vita soddisfatti da quei beni o RAGIONE_SOCIALE, la determinazione della prestazione sia unilateralmente imposta con atti formali autoritativi che, incidendo sostanzialmente sulla sfera dell’autonomia privata, giustificano la riserva di legge prevista dal precetto costituzionale (tra le tante C.Cost. n.236/1994). 8.3.In altri termini la Consulta riferisce il concetto di prestazione imposta alla erogazione di beni o RAGIONE_SOCIALE che hanno una valenza pubblicistica, ossia ad una forma di corrispettivo di tale prestazione (tipiche le tariffe da corrispondere a monopolisti, imposte con atto autoritativo, pur se inserite in 1 contratto). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
8.4.11 che accade, ad esempio, per i cosiddetti diritti di approdo, con riferimento ai quali la legge conferisce all’ente pubblico-nella specie RAGIONE_SOCIALE -,titolare esclusivo dei mezzi per l’attuazione del RAGIONE_SOCIALEo richiesto, il potere di determinare il contenuto della prestazione dell’utente, quale remunerazione del RAGIONE_SOCIALEo (C. Cost. n. 127/1988).

8.5.Stando così le cose, la penale in questione non appare riconducibile al modello della prestazione imposta. Ed invero, la clausola penale, svolgendo la funzione di risarcimento forfettario di un danno presunto, è intesa a rafforzare il vincolo contrattuale e a stabilire preventivamente la

prestazione cui è tenuto uno dei contraenti qualora si renda inadempiente, con l’effetto di limitare a tale prestazione il risarcimento, indipendentemente dalla prova dell’esistenza o dell’entità del pregiudizio effettivamente sofferto, salvo che sia convenuta la risarcibilità del danno ulteriore, nel qual caso la clausola costituisce solo una liquidazione anticipata del danno, destinata a rimanere assorbita, ove sia provata la sussistenza di maggiori pregiudizi, nella liquidazione complessiva di questi, senza potersi connessi cumulare (Cass. 21398/2021). Nulla a che vedere, dunque, con la remunerazione di un RAGIONE_SOCIALEo.
9.11 terzo motivo (applicazione del regolamento successivo) è infondato.

9.1.”Una volta recepite le clausole penali di cui all’articolo 26.5 del Regolamento Cavi del 2002- come definite al momento della stipula della convenzione che ha dato origine al rapRAGIONE_SOCIALE, paritario e di carattere patrimoniale, tra RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE ( secondo lo schema che, nella specie, è stato adottato dalle parti ) -nel contesto della medesima convenzione, le successive modifiche di quel regolamento ad opera dell’amministrazione RAGIONE_SOCIALE, seppure riguardanti quelle stesse clausole, non spiegano più alcun rilievo sulla vicenda ormai di carattere negoziale, in cui il perimetro del contenuto dei reciproci obblighi di natura civilistica è rimasto governato soltanto dalla già intervenuta fonte contrattuale” (Cass. Sez. Un. 9775/2022).
10.Anche il sesto motivo (riduzione della penale) è infondato. 10.11.

In relazione ad esso non può che richiamarsi quanto chiarito in proposito dalla sentenza delle Sezioni Unite n.9775 del 2022 sub 11.3.

10.12. Posto infatt l’apprezzamento dell’eccessività dell’imRAGIONE_SOCIALE fissato con clausola penale rientra nel potere discrezionale del giudice COGNOME di COGNOME merito, COGNOME a COGNOME tutela COGNOME dell’interesse COGNOME generale dell’ordinamento e quindi esercitabile d’ufficio (Cass. 24166/2006, 23750/2018), la censura di parte ricorrente non coglie nel segno dal momento che la Corte territoriale ha pronunciato sull’istanza di RAGIONE_SOCIALE di riduzione della penale mettendo in evidenza la congruità della penale con la gravità dell’inadempimento, avuto particolare riguardo alla consistenza dell’area interessata (160 di lunghezza dello scavo) ed al conseguente interesse della collettività ad un sollecito recupero della sua fruibilità.
11.In conclusione il ricorso è respinto ed in applicazione del principio della causalità la ricorrente tenuto alla rifusione delle spese a favore della controricorrente nella misura liquidata in dispositivo.

12.Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte del ricorrente, di un ulteriore imRAGIONE_SOCIALE a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese a favore della controricorrente e liquidate in euro 5200,00 per compensi ed euro 200 per esborsi, oltre 15% per rimborso spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore imRAGIONE_SOCIALE a

titolo di contributo unificato pari a quello previsto COGNOME per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso a RAGIONE_SOCIALE, nella camera di RAGIONE_SOCIALE della Prima sezione civile, il 29 settembre 2022.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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