Clausola penale concessione: valida se accettata

Una società di servizi pubblici ha contestato una penale per ritardi in lavori su suolo pubblico, sostenendo fosse un’imposizione illegittima. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la clausola penale concessione è valida. L’accettazione del regolamento comunale al momento della richiesta di concessione crea un vincolo contrattuale, trasformando la penale in un accordo tra le parti e non in una sanzione amministrativa unilaterale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Clausola Penale Concessione: Quando è Valida? La Cassazione Fa Chiarezza

L’interazione tra imprese private e Pubblica Amministrazione è spesso regolata da atti complessi, a metà strada tra provvedimento autoritativo e accordo contrattuale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale riguardo la validità della clausola penale concessione prevista nei regolamenti comunali. La questione è cruciale: una penale per un ritardo nei lavori è una sanzione imposta unilateralmente o una condizione contrattuale liberamente accettata? Vediamo come la Suprema Corte ha risolto il dubbio.

I Fatti del Caso

Una nota società di servizi pubblici, per eseguire lavori di posa di una condotta, otteneva da un’amministrazione comunale una concessione per l’occupazione temporanea di suolo pubblico. I lavori subivano un ritardo e il Comune, applicando il proprio ‘Regolamento per scavi stradali’, chiedeva il pagamento di una penale di oltre 25.000 euro.

La società si opponeva, sostenendo che la penale avesse natura di sanzione amministrativa, imposta in violazione del principio di legalità, poiché non prevista da una legge dello Stato ma solo da un regolamento locale. Secondo l’azienda, mancava un vero e proprio accordo contrattuale, e l’adesione al regolamento era una condizione imposta per poter operare.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano questa tesi, inquadrando la penale nell’ambito civilistico come una clausola contrattuale accettata dalla società al momento della presentazione della domanda di concessione.

Il Dibattito Giuridico: La Clausola Penale in una Concessione

Il cuore della controversia risiedeva nella natura giuridica della penale. Era un atto di potere della P.A. o il frutto di un accordo? La questione ha generato in passato un contrasto giurisprudenziale:

1. Tesi della necessità di un contratto formale: Un orientamento sosteneva che, per i contratti con la Pubblica Amministrazione, fosse necessario un unico documento sottoscritto da entrambe le parti per soddisfare il requisito della forma scritta richiesta ad substantiam.
2. Tesi dell’accordo per scambio di atti: Un altro orientamento, più risalente ma ancora valido, riteneva sufficiente uno scambio di dichiarazioni scritte, come una proposta (la domanda del privato) e un’accettazione (il rilascio del provvedimento da parte della P.A.).

Per dirimere questo contrasto, la questione era stata rimessa alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

La Svolta delle Sezioni Unite: L’Accordo è Valido

Con la fondamentale sentenza n. 9775/2022, le Sezioni Unite hanno risolto la questione. Hanno stabilito che quando un soggetto privato presenta un’istanza per ottenere una concessione e, in tale istanza, dichiara espressamente di accettare gli obblighi previsti da un regolamento comunale (incluse eventuali clausole penali), si perfeziona una vera e propria convenzione accessoria alla concessione.

Questo modello, definito ‘concessione-contratto’, è pienamente legittimo. In esso:
* L’istanza del privato vale come proposta negoziale.
* Il rilascio del provvedimento di concessione da parte del Comune, che richiama detti obblighi, equivale ad accettazione.

In questo modo, il requisito della forma scritta ad substantiam, richiesto per i contratti con la P.A., è soddisfatto. La clausola penale, quindi, non è una sanzione amministrativa, ma una previsione di natura privatistica, pattuita tra le parti per regolare le conseguenze di un eventuale inadempimento.

Le Motivazioni della Decisione

Nel caso specifico esaminato dall’ordinanza, la Corte di Cassazione ha applicato direttamente il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite, data la sostanziale identità della fattispecie. I giudici hanno ritenuto che la clausola penale concessione richiesta dal Comune fosse di natura contrattuale, inserita in una fattispecie di ‘concessione-contratto’.

La Corte ha specificato che l’accordo tra le parti si è concluso validamente nel momento in cui la società ha presentato la domanda, accettando le condizioni del regolamento, e il Comune ha rilasciato l’autorizzazione. Il vincolo contrattuale si forma attraverso questo scambio di atti, compatibile con l’art. 17 del R.D. 2440/1923 che disciplina i contratti dello Stato. Di conseguenza, la pretesa del Comune era legittima e il ricorso della società è stato rigettato.

Le Conclusioni

Questa pronuncia consolida un importante principio per tutte le imprese che operano in regime di concessione pubblica. L’accettazione di un regolamento comunale al momento della richiesta non è una mera formalità, ma un atto con precise conseguenze contrattuali. Le penali previste in tali regolamenti sono da considerarsi clausole contrattuali valide ed efficaci, pattuite per determinare preventivamente il risarcimento in caso di ritardi o inadempimenti. Le aziende devono quindi valutare con attenzione tutti gli obblighi derivanti dai regolamenti a cui aderiscono, poiché la loro accettazione le vincola come un vero e proprio contratto.

Una penale prevista da un regolamento comunale per ritardi in lavori su suolo pubblico è legittima?
Sì, è legittima se il soggetto che esegue i lavori ha presentato un’istanza in cui ha espressamente accettato le condizioni e gli obblighi previsti dal regolamento comunale. In tal caso, la penale assume natura contrattuale e non di sanzione amministrativa.

Per la validità di una clausola penale in una concessione è necessario un contratto separato firmato da entrambe le parti?
No. Secondo la Corte di Cassazione, non è necessario un unico documento. Il vincolo contrattuale si forma validamente anche attraverso lo scambio di atti: la domanda del privato che accetta il regolamento agisce come proposta, e il rilascio del provvedimento di concessione da parte della P.A. funge da accettazione.

Che natura ha la clausola penale inserita in un atto di concessione?
Ha una natura privatistica e contrattuale. Anche se inserita in un contesto pubblicistico come quello di una concessione, la clausola penale svolge una funzione tipica del diritto civile: determinare in via preventiva e consensuale il risarcimento del danno derivante da un inadempimento o un ritardo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10323 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10323 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/04/2023

ORDINANZA

sul ricorso 11949-2016 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO con studio in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO ;

– ricorrente –

contro

ROMA CAPITALE P_IVA, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIOCOGNOME, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2548/2015 della Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 23/04/2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di RAGIONE_SOCIALE del 29/09/2022 dalla consigliera NOME COGNOME;

rilevato che

1.Con sentenza del 23 aprile 2015, la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE ha rigettato il gravame . pf proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE, avverso la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, n. 7133/2009, del 31 marzo 2009, e ha dichiarato inammissibile la domanda di

condanna spiegata dal RAGIONE_SOCIALE nei confronti della società appellante.

2.11 Tribunale romano era stato adito da RAGIONE_SOCIALE con opposizione avverso l’invito con cui il RAGIONE_SOCIALE aveva chiesto il pagamento di euro 25.610,00 a titolo di penale applicata a seguito di tardiva riconsegna di un tratto di area RAGIONE_SOCIALE la cui occupazione era stata autorizzata al fine di eseguire lavori di posa in opera di una condotta. Il giudice di primo grado aveva rigettato la domanda di RAGIONE_SOCIALE.

La Corte d’appello ha evidenziato la correttezza dell’affermazione del primo giudice sull’applicabilità ratione temporis del Regolamento RAGIONE_SOCIALE sui COGNOME Cavi Stradali approvato con deliberazione n. 56/2002, avuto riguardo al tempo dell’inadempimento dell’RAGIONE_SOCIALE e che tale decisione non era stata oggetto di censura, sicchè nessun rilievo rivestiva la circostanza che il RAGIONE_SOCIALE avesse ritenuto di applicare le penali nel minore importo previsto dal successivo Regolamento del 2005.

I giudici di secondo grado, condividendo il ragionamento del primo giudice, hanno, inoltre, affermato che la questione della mancanza in capo al RAGIONE_SOCIALE del potere di pretendere prestazioni patrimoniali non previste da una fonte normativa di rango legislativo era stata superata dal Tribunale all’esito dell’inquadramento in ambito civilistico delle penali previste dal Regolamento Cavi Stradali e che la penale, per le sue funzioni risarcitorie e sanzionatorie, non poteva essere imposta dal provvedimento autoritativo dall’Amministrazione, in presenza della riserva di legge contenuta nell’art. 1, primo comma, della legge n. 689/1981; che l’RAGIONE_SOCIALE aveva sottoscritto l’istanza dichiarando di accettare le condizioni e gli obblighi prescritti dal Regolamento COGNOME Cavi COGNOME e COGNOME specificamente COGNOME la COGNOME previsione
dell’applicabilità della penale in caso di ritardata consegna dell’area di cantiere, con conseguente rilevanza della volontà delle parti diretta a porre in essere un accordo dotato di propria autonomia rispetto agli atti amministrativi; che era, di conseguenza, assorbita la questione concernente l’esistenza di una pregiudiziale amministrativa e l’asserita esigenza di disapplicazione delle norme regolamentari; che, in ogni caso, era inammissibile il capo di censura per difetto di specificità ex art. 342 cod. proc. civ., non avendo la RAGIONE_SOCIALE svolto alcuna precisa argomentazione diretta ad incrinare il fondamento della ritenuta natura convenzionale della clausola.
La società RAGIONE_SOCIALE, nella qualità di mandataria di RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza d’appello ed affidato a due motivi.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ( già RAGIONE_SOCIALE) ha depositato controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria prima dell’adunanza del 24 novembre 2021, inizialmente fissata e conclusasi con l’ordinanza interlocutoria n.41987/2021, così come in prossimità dell’odierna adunanza.

considerato che

1.Con il primo motivo si lamenta l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., avendo ritenuto la Corte d’appello che la società RAGIONE_SOCIALE non avesse interesse al motivo di impugnazione riguardante l’omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado sulla controversia e sul fatto che il giudice non avesse deciso sulla domanda così come proposta; che era stato dedotto che l’art. 26 bis del Regolamento di cui alla delibera 260/2005 (in
aggiunta alle sanzioni pecuniarie di cui all’art. 26), così come le precedent «penali civilistiche» di cui all’art. 26 del Regolamento previgente n. 56/2002, erano in contrasto con l’art. 7 bis del d.lgs. n. 267/2000, introdotto dalla legge n. 3/2003, che aveva previsto, per le violazioni ai regolamenti comunali, l’irrogazione di sanzioni amministrative e non di penali, come, invece, avevano disposto le norme regolamentari richiamate; la Corte d’appello non aveva tenuto conto della circostanza che le penali erano previste nell’atto amministrativo generale, al quale era stata data applicazione in sede di determinazioni dirigenziali e che non vi era stato alcun accordo tra le parti; che l’art. 7 bis del decreto legislativo n. 267/2000 collegava le violazioni ai regolamenti comunali alla sanzione amministrativa da 25 a 500 euro e che, in applicazione del principio di legalità sancito dall’art. 1 della legge n. 689/1981, non era possibile inserire una clausola penale in un regolamento RAGIONE_SOCIALE, perchè in tal modo veniva ad essere inserita uno strumento di tutela civilistica in un precetto alla cui violazione conseguiva l’irrogazione di una sanzione pecuniaria; la Corte d’appello non aveva neppure tenuto conto che era intervenuta la decisione del TAR Lazio n. 3161/2011 (depositata con la comparsa conclusionale nel fascicolo di appello) che aveva annullato l’art. 26 bis del Regolamento di cui alla delibera n. 260/2005 (e l’art. 26 della delibera n. 56/2002), perchè erano state introdotte, mediante la definizione di penale, sostanziali sanzioni non previste dall’art. 7 bis del decreto legislativo n. 267/2000. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’art. 1382 cod. civ. e dei principi normativi in materia di autonomia delle parti contrattuali, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., in quanto la Corte di appello aveva ritenuto,

errando, che fosse intervenuto un accordo delle parti, dalla sottoscrizione apposta da RAGIONE_SOCIALE e dalla dichiarazione di accettazione delle condizioni e degli obblighi prescritti dal Regolamento cavi e, in particolare, la previsione concernente l’applicabilità della penale in caso di tardiva riconsegna dell’area di cantiere (in realtà, ritardo nella ultimazione dei lavori come si deduceva dalle 21 determinazioni irrogative di sanzioni, prodotte nel giudizio di primo grado); che non vi era stata alcuna libera determinazione delle parti e che la penale, presente in un provvedimento di autorizzazione/concessione, aveva natura sanzionatoria, come affermato anche dal giudice amministrativo; che, nel caso in esame, si era in presenza di penali da ritardata ultimazione di lavori stabilite unilateralmente dalla pubblica amministrazione che incidevano sulla sfera di autonomia dei soggetti, che, per espletare un pubblico RAGIONE_SOCIALEo, non potevano fare altro che sottostare alle pretesa dell’amministrazione.
Deve premettersi che questa Corte, con ordinanza interlocutoria 19 febbraio 2021, n. 24704, ha rimesso gli atti al Primo Presidente, ai sensi dell’art. 374, commi 2 e 9, cod. proc. civ., al fine di valutare l’opportunità di assegnare alle Sezioni Unite la questione avente ad oggetto «il contrasto sulla individuazione dei principi di diritto applicabili in relazione alla «validità ed efficacia di una convenzione negoziale, accessoria e integrativa rispetto al rapporto di concessione, che si perfezioni mediante l’adesione del concessionario, contenuta nella stessa istanza di concessione, al regolamento RAGIONE_SOCIALE che preveda le penalità la cui legittimità è in discussione» e «all’esistenza o meno di vizi nelle modalità di formazione dell’accordo negoziale attinenti non solo alla necessità della mera forma scritta ma anche alla necessità dell’espressione del
consenso in un testo del regolamento contrattuale che sia formato e approvato contestualmente dalla parte pubblica e da quella privata».

4.La Corte, nell’ordinanza richiamata, ha evidenziato la necessità di esplorare «una possibilità interpretativa che, da un lato, faccia leva sul presupposto della funzionalizzazione all’ordinato svolgimento dei rapporti contrattuali della pubblica amministrazione del requisito necessario della forma scritta (ed eventualmente anche della relativa contestualità) per gli accordi da questa conclusi con i privati e che, dall’altro lato, tenga conto che non è in discussione la possibilità (e, anzi, addirittura l’opportunità) di convenzioni negoziali integrative dei rapporti di concessione per l’adeguato regolamento delle relazioni tra ente pubblico concedente e privato concessionario, per concludere che il suddetto requisito formale possa ritenersi soddisfatto anche in caso di espressa adesione scritta del concessionario alle previsioni di un regolamento dell’ente locale riguardante penali di carattere negoziale, accessorie al rapporto concessorio, considerando tale modalità di stipulazione come non estranea alle previsioni di cui all’art. 17 della legge di contabilità di Stato, che prendono in considerazione anche le “obbligazioni stese appiedi del capitolato” ovvero derivanti da “atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”».
5.In considerazione di ciò con ordinanza interlocutoria COGNOME n. 41987/21 il Collegio ha disposto rinvio a nuovo ruolo in attesa della decisione delle Sezioni Unite che è intervenuta con la sentenza n. 9775/2022.

6.Ciò posto, i due motivi possono essere esaminati congiuntemente perché strettamente connessi.

7.Le Sezioni Unite della Suprema Corte, con sentenza n. 9775 del 25 marzo 2022 (Rv. 664227-03), in causa RAGIONE_SOCIALE, quale mandataria con rappresentanza di RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE hanno enunciato il seguente principio di diritto «In tema di concessione temporanea per l’occupazione di suolo pubblico in favore di un soggetto privato, con contestuale autorizzazione allo scavo, l’istanza del concessionario, con espressa assunzione dell’obbligo di rispettare anche gli impegni relativi allo scavo sanzionati con clausola penale, recepita da un regolamento RAGIONE_SOCIALE, per il relativo inadempimento o ritardo nell’adempimento, cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo che richiami detto obbligo, dà luogo ad una convenzione accessiva alla concessione validamente stipulata in forma scritta “ad substantiam”, in base alla disposizione di cui all’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923».Su istanza del Procuratore Generale, il Primo presidente della S.C. ha assegnato alle Sezioni Unite la risoluzione del contrasto esistente all’interno delle sezioni civili della Corte e, comunque, la risoluzione della questione di massima di particolare importanza, se in tema di concessione per l’occupazione di suolo pubblico in favore dei privati l’applicazione di una clausola penale per l’inadempimento o il ritardo nell’adempimento del concessionario, che acceda al titolo autoritativo, possa fondarsi sulla proposta unilaterale dell’istante cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo, ovvero debba essere trasfusa in un atto sottoscritto dall’amministrazione e dal concessionario perché possa dirsi rispettato il requisito della forma scritta ad substantiam.8.L’ordinanza interlocutoria, infatti, rilevava che su questioni identiche, la prima e la terza sezione civile della
Suprema Corte COGNOME erano giunte a soluzioni difformi e contrastanti, non solo in relazione all’esito finale delle identiche domande proposte dalle varie società concessionarie dell’uso delle strade (in alcuni casi accolte ed in altre rigettate), ma altresì con riguardo all’inquadramento sistematico della fattispecie ed all’individuazione dei principi di diritto applicabili.

8.1.In particolare, i precedenti della Corte di cassazione sul tema erano tutti riferiti al contenzioso tra il RAGIONE_SOCIALE e la società di RAGIONE_SOCIALE, alla quale era stata concessa l’occupazione temporanea di una strada RAGIONE_SOCIALE, per l’esecuzione di taluni lavori di manutenzione concernenti cavi o tubi interrati, in ordine al pagamento delle penali previste in un apposito regolamento RAGIONE_SOCIALE (si tratta precisamente del “Regolamento per scavi stradali e per la posa di canalizzazioni nel sottosuolo”, nel testo approvato con delibera n. 56 del 2002 del RAGIONE_SOCIALE), per il ritardo accumulato nella riconsegna del bene pubblico occupato.
8.2.A tale riguardo, per talune decisioni, l’applicazione di una clausola penale per l’inadempimento o il ritardo nell’adempimento, accessiva al titolo autoritativo, non poteva fondarsi sulla mera adesione unilaterale ad un regolamento, dovendo essere trasfusa in un atto sottoscritto anche dal concessionario, in ragione del principio della forma scritta ad substantiam prescritta per tutti gli accordi tra amministrazione e privati (Cass., Sez. 1, 05/06/2020, n. 10738, non massimata; Cass., Sez. 1, 11/09/2020, n. 18904, Rv. NUMERO_DOCUMENTO).
8.3.Altre decisioni, COGNOME invece, COGNOME sembravano affermare la configurabilità di una convenzione integrativa tra le parti, sulla

base dell’adesione alle clausole contenute nel regolamento RAGIONE_SOCIALE (compresa la clausola penale), formulata dal concessionario già con l’istanza di concessione (Cass., Sez. 1, 14/10/2019, n. 25849, non massimata; Cass., Sez. 1, 09/10/2019, n. 25380, non massimata; Cass., Sez. 3, 15/06/2018, n. 15754, non massimata; Cass., Sez. 1, 11/06/2018, n. 15146, non massimata).

8.4.Dalle suindicate decisioni emergeva, in realtà, che il vero contrasto riguardava la necessità o meno che il negozio, per poter rispettare l’onere della forma scritta ad substantiam richiesto per i contratti conclusi con la RAGIONE_SOCIALE, fosse trasfuso in un unico documento negoziale sottoscritto da tutte le parti.

8.5.Ed infatti, vi è un consistente filone di decisioni della S.C., anche assai risalenti nel tempo, secondo cui per il rispetto della forma scritta sarebbe sufficiente la formazione del consenso mediante lo scambio di dichiarazioni scritte, formate unilateralmente e separatamente, tra l’amministrazione e il privato, come nel cd. “contratto tra assenti”.

8.6.Per contro, secondo altro filone di pronunce, formatosi più recentemente, la forma solenne imporrebbe la consacrazione del negozio in un unico atto, sottoscritto contestualmente da entrambi i contraenti.

8.7.Le Sezioni Unite, nella richiamata pronuncia, hanno posto fine al descritto contrasto, risolvendo anche la questione di massima di particolare importanza, relativa alla natura ed alla validità della clausola penale per l’inadempimento o il ritardo nell’adempimento del concessionario, che acceda al titolo concessorio autoritativo.

8.8. In particolare, la Suprema Corte parte dall’esame dello schema negoziale utilizzato dalle parti, caratterizzato dall’istanza della società RAGIONE_SOCIALE volta ad ottenere un provvedimento di concessione per l’occupazione temporanea di suolo pubblico e di autorizzazione al fine di operare scavi nel territorio RAGIONE_SOCIALE, nello svolgimento dei compiti connessi alla concessione di pubblico RAGIONE_SOCIALEo di cui è titolare.

8.9. In tale istanza, la società RAGIONE_SOCIALE pubblico dichiara di accettare le condizioni e gli obblighi prescritti nel Regolamento RAGIONE_SOCIALE che, nel disciplinare le modalità di svolgimento delle suindicate attività, prevede altresì una penale per ogni giorno di ritardo sulla data di ultimazione dei lavori e nella riconsegna delle aree.

8.10.Alla presentazione di tale istanza segue l’adozione, da parte del RAGIONE_SOCIALE, del provvedimento di concessione temporanea di suolo pubblico e autorizzazione all’apertura di scavi.

8.11.In primo luogo, le Sezioni Unite hanno chiarito che clausole penali di tal tipo non sono sanzioni amministrative, da ricollegarsi al potere autoritativo dell’Amministrazione, ma hanno natura privatistica e trovano spiegazione nelle peculiari caratteristiche del rapporto cui accedono. La normativa di settore, relativa alla concessione temporanea per eseguire lavori per la costruzione e la manutenzione dei manufatti di attraversamento o di occupazione della sede stradale segnatamente l’art. 25, comma 1, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e l’art. 67, comma 5, del d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e attuazione del nuovo codice della strada) – fa riferimento alla
fattispecie complessa denominata «concessione-contratto», in cui convergono un negozio unilaterale ed autoritativo della P.A., per effetto del quale un soggetto privato può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci.

8.12. Nell’ambito di tale complessa figura, caratterizzata dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, la Suprema Corte ha ritenuto legittima la previsione di clausole penali di natura privatistica, che svolgono sia la funzione di sanzione per l’interesse pubblico violato, sia la funzione civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura del risarcimento del danno derivante dall’inadempimento o dal ritardo nell’adempimento.

8.13. Acclarato ciò, si è reso necessario verificare se lo schema negoziale utilizzato dalle parti, sopra descritto, sia idoneo a soddisfare il requisito della forma scritta ad substantiam, richiesto dagli artt. 16 e 17 del r.d. 18 aprile 1923, n. 2440, ai fini della valida conclusione dei contratti con la pubblica amministrazione.

8.14.Dopo aver premesso che gli articoli suddetti impongono la forma scritta per i contratti stipulati dallo Stato e dalle sue amministrazioni (integrando l’ipotesi di cui al n. 13 dell’art. 1350 c.c.) e che continuano ad applicarsi, nonostante l’abrogazione del r.d. n. 383 del 1934 ad opera dell’art. 274, lett. a), del d.lgs. n. 267 del 2000, anche agli enti locali, essendo espressione del generale principio di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, le Sezioni

Unite hanno ritenuto irrilevante che la nullità dell’accordo con l’Amministrazione per difetto della forma scritta ad substantiam non fosse oggetto di nessuno dei motivi del ricorso, trattandosi di questione afferente la nullità negoziale e, quindi, rilevabile d’ufficio anche in sede di legittimità.

8.15.La pronuncia n. 9775/2022 ha, quindi, esaminato i due orientamenti contrapposti. Il primo di essi, più risalente, muovendo da Cass., S.U., 29 maggio 1967, n. 1169, ritiene che l’esigenza della forma scritta per i contratti con gli enti pubblici non escluda che l’accordo negoziale possa essere concluso mediante lo scambio di dichiarazioni scritte, che assumano la forma di proposta e di accettazione tra assenti, come avviene nella negoziazione comune. Secondo un più recente orientamento, invece, maturato in tema di rapporti d’opera professionale con la pubblica amministrazione (a partire da Cass., 14 marzo 1998, n. 2772), i contratti con la RAGIONE_SOCIALE. devono essere redatti in un unico documento, sottoscritto contestualmente dai contraenti, salva la deroga prevista dall’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 per i contratti con le ditte commerciali, che possono essere conclusi a distanza, a mezzo di corrispondenza «secondo l’uso del commercio» (sempre che, pure in questa ipotesi, non siano necessari accordi specifici e complessi, come di regola accade nel caso di appalto di opere pubbliche). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
8.16.Le Sezioni Unite sono giunte alla conclusione che sia preferibile l’orientamento più risalente, in quanto l’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 non postula in modo indefettibile che la stipulazione del contratto tra amministrazione e privato debba realizzarsi tramite un unico documento sottoscritto dalle parti

e, anzi, contempla ulteriori ipotesi – ad esempio, il rogito apposto in calce al c.d. «capitolato» («per mezzo di obbligazione stesa appiedi del capitolato», ossia all’atto amministrativo che contiene le condizioni e le modalità relative all’esecuzione di un contratto fra l’amministrazione pubblica e un privato o all’esercizio di una concessione fatta dalla prima al secondo), nonché l’«atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta» – rispetto alle quali la valida formazione del vincolo contrattuale si viene a determinare anche in base alla dichiarazione scritta del privato, manifestata separatamente e unilateralmente, di adesione alla volontà, precedentemente manifestata anche nelle forme di un atto amministrativo, dall’Amministrazione.
8.17.In tale contesto va, quindi, letta la clausola penale, inserita nel regolamento pattizio attraverso un rinvio ricettizio e diretta a tutelare l’ente concedente nella fase funzionale o di svolgimento del rapporto, in ipotesi di inadempimento o di ritardo nell’adempimento delle condizioni imposte alla società autorizzata allo scavo.

8.18.Se, infatti, la forma solenne può dirsi rispettata quando il privato abbia accettato per iscritto la volontà dell’amministrazione espressa in precedenza attraverso l’attività provvedimentale, ciò deve valere anche nell’ipotesi inversa, in cui il privato formuli la proposta in seno ad una domanda tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, cui fa seguito l’accettazione dell’amministrazione attraverso il rilascio del medesimo atto invocato.

8.19.In conclusione, quindi, le Sezioni Unite hanno escluso la nullità della convenzione accessoria stipulata tra il comune di

RAGIONE_SOCIALE e la società RAGIONE_SOCIALE, ritenendo soddisfatto il requisito della forma scritta ad substantiam, in presenza dell’istanza con cui il concessionario, nel richiedere l’emanazione del provvedimento concessorio, abbia anche espressamente assunto l’obbligo di rispettare gli impegni relativi allo scavo sanzionati con clausola penale, prevista da un regolamento RAGIONE_SOCIALE in caso di inadempimento o ritardo nell’adempimento, cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo che richiami detto obbligo. Tale modello di formazione del vincolo contrattuale risulta, infatti, compatibile con l’art. 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, in quanto l’istanza del privato si atteggia a proposta negoziale, accettata dall’Amministrazione mediante il rilascio, congruente rispetto alla richiesta, del provvedimento stesso.
9.L’applicazione nel caso di specie del suddetto principio di diritto conduce all’inevitabile conclusione di rigetto del ricorso, attesa la sostanziale identità della fattispecie oggetto della pronuncia n. 9775/2022 e delle questioni di diritto scrutinate.

Anche nel caso in esame la penale di cui al Regolamento Cavi richiesta dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, deve ritenersi di natura contrattuale nell’ambito della fattispecie della c.d. concessione-contratto.

Allo stesso modo deve ritenersi, sulla base delle sopra richiamate considerazioni, concluso l’accordo COGNOME delle parti accessivo COGNOME all’autorizzazione COGNOME rilasciata COGNOME per COGNOME l’occupazione dell’area pubblica al fine di realizzare i lavori sulla conduttura.

Stante l’esito del ricorso ed in applicazione del principio di soccombenza, la ricorrente è condannata alla rifusione delle

spese di lite a favore della controparte nella misura liquidata in dispositivo.

13.Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso, condanna la ricorrente alle spese a favore della controricorrente e liquidate in euro euro 3200,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre 15 % per rimborso spese generali ed accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso a RAGIONE_SOCIALE, nella camera di RAGIONE_SOCIALE della Prima sezione civile il 29 settembre 2022.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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