Clausola pagamento PA: quando è nulla la condizione?

Un istituto scolastico ha subordinato il pagamento di una fornitura tecnologica all’accreditamento di fondi ministeriali. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 10671/2024, ha stabilito che la clausola pagamento PA è valida, ma l’ente pubblico ha l’obbligo di agire in buona fede per ottenere i fondi. Non avendolo fatto, la scuola è stata condannata a pagare il fornitore, come se la condizione si fosse avverata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Clausola Pagamento PA: Obblighi e Responsabilità dell’Ente Pubblico

Una clausola pagamento PA che subordina il saldo di una fornitura all’effettivo ricevimento di un finanziamento pubblico è una prassi comune nei contratti con la Pubblica Amministrazione. Ma cosa succede se l’ente pubblico rimane inerte e non si adopera per ottenere quei fondi? L’ordinanza della Corte di Cassazione n. 10671 del 19 aprile 2024 offre una risposta chiara: l’ente è comunque tenuto a pagare. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un istituto scolastico statale stipulava un contratto con una società specializzata per la fornitura e installazione di dotazioni tecnologiche. Il contratto prevedeva una clausola specifica: il pagamento del corrispettivo era condizionato all’accreditamento dei relativi fondi da parte del Ministero dell’Istruzione.

La società fornitrice, dopo aver eseguito la prestazione e ricevuto solo un acconto, si vedeva negare il saldo poiché i fondi ministeriali non erano stati trasferiti alla scuola. Di conseguenza, la società otteneva un decreto ingiuntivo per il pagamento del residuo.

L’istituto scolastico si opponeva, sostenendo di non essere tenuto al pagamento fino all’arrivo dei fondi, come previsto dalla clausola pagamento PA inserita nel contratto. La Corte d’Appello, riformando la decisione di primo grado, dichiarava nulla la clausola e condannava la scuola al pagamento. La questione è quindi giunta all’esame della Corte di Cassazione.

La Legittimazione Passiva degli Istituti Scolastici

Un primo punto affrontato dalla Cassazione riguarda la capacità dell’istituto scolastico di essere parte in un processo. Il ricorrente sosteneva che le scuole, pur avendo personalità giuridica, sono semplici organi del Ministero e non enti autonomi.

La Corte ha respinto questa tesi, ribadendo un principio consolidato: a seguito delle riforme sull’autonomia scolastica (L. 59/1997 e D.P.R. 275/1999), gli istituti scolastici sono diventati autonomi centri di imputazione di situazioni giuridiche. Questo significa che hanno piena legittimazione processuale, attiva e passiva, per tutti i rapporti giuridici sorti nell’esercizio delle loro funzioni. Possono, quindi, agire e resistere in giudizio in persona del loro legale rappresentante, il dirigente scolastico.

Analisi della Clausola Pagamento PA e il Dovere di Buona Fede

Il cuore della controversia risiede nella validità e negli effetti della clausola pagamento PA. La Corte d’Appello l’aveva ritenuta nulla per grave iniquità ai sensi del D.Lgs. 231/2002, che disciplina i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

La Cassazione, pur giungendo allo stesso risultato pratico (la condanna della scuola), corregge l’impostazione giuridica. La clausola non è intrinsecamente nulla. Essa va qualificata come una ‘condizione mista’, il cui avveramento dipende in parte dalla volontà di un terzo (il Ministero) e in parte dall’attività della parte contrattuale (la scuola, che deve attivarsi per richiedere i fondi).

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha chiarito che, sebbene una condizione di questo tipo sia lecita, essa non esonera l’ente pubblico dai suoi doveri. In pendenza della condizione, entrambe le parti devono comportarsi secondo buona fede (art. 1358 c.c.). Per l’istituto scolastico, questo si traduce in un obbligo concreto di adoperarsi con diligenza per ottenere il finanziamento, compiendo tutti gli atti necessari e previsti dalle normative di riferimento.

Nel caso di specie, la Corte d’Appello aveva correttamente rilevato che l’istituto non aveva né allegato né provato di aver svolto tempestivamente tutte le attività necessarie per la fruizione dei fondi. Questa omissione è stata decisiva. L’inerzia della scuola ha impedito il verificarsi della condizione (l’accredito dei fondi), e tale impedimento è imputabile alla parte che aveva un interesse contrario alla sua realizzazione (cioè, non pagare fino all’arrivo dei soldi).

Di conseguenza, la Corte ha applicato il principio della ‘finzione di avveramento della condizione’ (art. 1359 c.c.). Secondo questo principio, se una condizione non si avvera per una causa imputabile alla parte che aveva interesse contrario al suo avveramento, la condizione si considera come se si fosse verificata. Pertanto, l’obbligo di pagamento è diventato attuale e pienamente esigibile.

Le Conclusioni

La sentenza stabilisce un principio fondamentale a tutela dei fornitori della Pubblica Amministrazione. Una clausola pagamento PA che lega il corrispettivo a un finanziamento esterno è valida, ma non può essere usata come scudo per giustificare l’inerzia dell’ente debitore. L’ente pubblico ha il dovere di agire attivamente e in buona fede per far sì che la condizione si realizzi. Se non lo fa, e non prova di aver fatto tutto il possibile, sarà comunque tenuto a pagare il proprio debito, come se il finanziamento fosse stato regolarmente ottenuto. Questa decisione rafforza la responsabilità contrattuale degli enti pubblici e garantisce maggiore certezza ai creditori privati.

Un istituto scolastico pubblico può essere citato in giudizio direttamente?
Sì. A seguito delle riforme sull’autonomia, gli istituti scolastici hanno acquisito personalità giuridica e sono autonomi centri di imputazione di rapporti giuridici. Pertanto, possiedono piena legittimazione processuale a stare in giudizio, rappresentati dal dirigente scolastico.

È valida una clausola contrattuale che subordina il pagamento di un fornitore all’ottenimento di fondi pubblici da parte di un Ministero?
Sì, la clausola è generalmente valida e si qualifica come ‘condizione mista’. Tuttavia, la sua validità non esonera l’ente pubblico dal dovere di comportarsi secondo buona fede per favorire l’avveramento della condizione.

Cosa succede se l’ente pubblico non si attiva per ottenere il finanziamento previsto nel contratto come condizione per il pagamento?
Se l’ente pubblico rimane inerte e non compie gli atti necessari per ottenere il finanziamento, la sua condotta omissiva causa il mancato avveramento della condizione. In applicazione dell’art. 1359 del codice civile, la condizione si considera come avverata per ‘finzione giuridica’, e l’ente è obbligato a pagare il corrispettivo al fornitore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10671 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10671 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3868/2019 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, con domicilio legale in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona RAGIONE_SOCIALE‘amministratore unico p.t. NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con con domicilio in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria civile RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione;

-controricorrente – avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Catania n. 1654/18, depositata il 13 luglio 2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio la RAGIONE_SOCIALE, proponendo opposizione al decreto ingiuntivo n. 1416/11, emesso il 24 giugno 2011, con cui il Tribunale di Catania gli aveva intimato il pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di Euro 15.989,33, a titolo di corrispettivo per la fornitura e l’installazione di dotazioni tecnologiche pattuita con contratto del 17 febbraio 2011.

A sostegno RAGIONE_SOCIALE‘opposizione, l’RAGIONE_SOCIALE eccepì il proprio difetto di legittimazione passiva e l’inesigibilità del credito, sostenendo che il pagamento era subordinato all’accreditamento dei relativi fondi da parte del RAGIONE_SOCIALE, ed aggiungendo di aver già provveduto al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di Euro 7.115,29.

Si costituì la RAGIONE_SOCIALE, e resistette alla domanda, chiedendo in via riconvenzionale la dichiarazione di nullità RAGIONE_SOCIALEa clausola contrattuale che disciplinava le modalità di pagamento.

1.1. Con sentenza del 9 ottobre 2014, il Tribunale di Catania accolse l’opposizione, revocando il decreto ingiuntivo e rigettando la domanda riconvenzionale.

L’impugnazione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE è stata accolta dalla Corte d’appello di Catania, che con sentenza del 13 luglio 2018 ha dichiarato nulla la clausola di cui all’art. 5, comma 2, del contratto, condannando l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di Euro 8.874,04, oltre interessi.

A fondamento RAGIONE_SOCIALEa decisione, la Corte ha riconosciuto innanzitutto la legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, rilevando che, a seguito del riconoscimento RAGIONE_SOCIALE‘autonomia didattico-amministrativa e RAGIONE_SOCIALEa personalità giuridica, avvenute con la legge 15 marzo 1997, n. 59 ed il d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275, gli istituti scolastici sono divenuti autonomi soggetti di diritto, titolari di situazioni giuridiche attive e passive ed aventi come legali rappresentanti i dirigenti scolastici.

Ha ritenuto poi palesemente iniqua, e quindi nulla ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 del d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, la clausola contrattuale che subordinava il pa-

gamento del corrispettivo all’accreditamento dei relativi fondi da parte del RAGIONE_SOCIALE, risultando la stessa oltremodo generica riguardo ai termini di pagamento, non collegati ad eventi certi e giustificati da specifiche esigenze RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione debitrice, e non essendone stata spiegata la ragione, soprattutto alla luce RAGIONE_SOCIALEa considerazione che l’indizione RAGIONE_SOCIALEa gara presupponeva l’esistenza del finanziamento. Precisato che l’art. 7 cit. persegue la finalità di evitare l’abuso di posizioni dominanti a scapito del contraente più debole, ha aggiunto che l’RAGIONE_SOCIALE non aveva provato di aver provveduto agli specifici adempimenti previsti dalla normativa comunitaria per la fruizione dei contributi, escludendo pertanto l’inesigibilità del credito, e concludendo per la sussistenza RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di corrispondere la differenza tra l’importo indicato nel decreto ingiuntivo e quello già pagato dall’RAGIONE_SOCIALE.
Avverso la predetta sentenza l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in due motivi, illustrati anche con memoria. La RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 21 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 59 del 1997, censurando la sentenza impugnata per aver riconosciuto la legittimazione processuale degl’istituti scolastici, senza considerare che, nonostante l’attribuzione RAGIONE_SOCIALEa personalità giuridica, gli stessi non costituiscono enti autonomi, ma organi del RAGIONE_SOCIALE.

Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione e/o la falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 del d.lgs. n. 231 del 2002 e degli artt. 1353 e ss. cod. civ., censurando la sentenza impugnata per aver dichiarato nulla la clausola contrattuale che subordinava il pagamento del corrispettivo all’accreditamento dei relativi fondi. Premesso che la disciplina civilistica prevede espressamente la possibilità di subordinare l’efficacia di un patto al verificarsi di un evento futuro ed incerto, sostiene che nella specie la clausola non prevedeva una condizione, ma un termine, giacché l’incertezza non atteneva all’erogazione RAGIONE_SOCIALEe somme, attinte da fondi comunitari e gravate da vincoli di destinazione, ma al momento in cui l’Amministrazione ne avrebbe conseguito la
disponibilità. Aggiunge che, anche a voler qualificare la clausola come condizione, la stessa non avrebbe avuto natura meramente potestativa, poiché l’accadimento cui era subordinato il pagamento, pur dipendendo dall’attività del RAGIONE_SOCIALE, non era rimesso alla volontà di quest’ultimo.

Il primo motivo, concernente la legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, è infondato.

Come ripetutamente affermato da questa Corte, il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa personalità giuridica ai circoli didattici, alle scuole medie e agl’istituti d’RAGIONE_SOCIALE superiore, per effetto RAGIONE_SOCIALEa legge delega n. 59 del 1997 e dei successivi provvedimenti di attuazione, non ne ha comportato la trasformazione in enti autonomi e distinti dall’Amministrazione di appartenenza, restando essi organi di quest’ultima, assoggettati alle direttive ed ai controlli RAGIONE_SOCIALEa stessa. La attribuzione RAGIONE_SOCIALEa personalità giuridica, funzionale ad una migliore realizzazione RAGIONE_SOCIALE‘obiettivo RAGIONE_SOCIALE‘autonomia scolastica, implica peraltro l’imputazione a tali organi dei rapporti giuridici inerenti all’esercizio RAGIONE_SOCIALEe funzioni ad essi attribuite, restando imputabili all’Amministrazione soltanto i risultati RAGIONE_SOCIALE‘attività svolta. Il rapporto con il RAGIONE_SOCIALE, disciplinato dal d.P.R. n. 275 del 1999, si sviluppa poi secondo due direttrici, costituite rispettivamente dall’attribuzione all’Amministrazione centrale e periferica RAGIONE_SOCIALEa titolarità RAGIONE_SOCIALEe funzioni amministrative e RAGIONE_SOCIALEa gestione del servizio RAGIONE_SOCIALE il cui esercizio è affidato alle istituzioni scolastiche (fatta eccezione per quelle di cui all’art. 15), e dalla spettanza a queste ultime RAGIONE_SOCIALEa legittimazione processuale e sostanziale, che attiene al piano RAGIONE_SOCIALE‘autonomia funzionale (didattica ed organizzativa, di RAGIONE_SOCIALE, sperimentazione e sviluppo) (cfr. Cass., Sez. lav., 21/03/2011, n. 6372; 28/07/2008, n. 20521; Cass., Sez. III, 10/05/2005, n- 9752).
A tale orientamento, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in questa sede, si è puntualmente attenuta la sentenza impugnata, la quale, nell’escludere il difetto di legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, ne ha posto in risalto la qualità di organo RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE dotato di personalità giuridica, correttamente desumendone che esso costituisce un autonomo centro d’imputazione di situazioni giuridiche attive e passive, in relazione alle quali è pertanto legittimato ad agire e resistere in giudizio, in persona del dirigente scolastico, identificato come legale rappresentante nei rapporti con i terzi.
Non merita accoglimento neppure il secondo motivo, pur dovendosi provvedere alla correzione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto nulla la clausola contrattuale che subordinava il pagamento del corrispettivo da parte RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE all’accreditamento dei relativi fondi da parte del RAGIONE_SOCIALE.

Benvero, nella parte riflettente l’errata qualificazione RAGIONE_SOCIALEa clausola come condizione, anziché come termine, la censura risulta priva di specificità, non essendo corredata da sufficienti allegazioni in fatto, idonee a dimostrare che la pattuizione era volta esclusivamente ad individuare il tempo RAGIONE_SOCIALE‘adempimento: a sostegno RAGIONE_SOCIALEa tesi secondo cui la clausola faceva riferimento ad un evento futuro, ma tutt’altro che incerto, la difesa erariale si è infatti limitata ad affermare che gl’importi da accreditare costituivano somme attinte da fondi comunitari e gravate da vincolo di destinazione, senza però precisare se l’erogazione RAGIONE_SOCIALEe stesse fosse certa nell’ an , essendone stata già disposta l’assegnazione all’RAGIONE_SOCIALE e dovendosi provvedere soltanto al trasferimento in favore di quest’ultimo.
In tema di contratti degli enti pubblici, questa Corte ha peraltro affermato che la clausola con cui il pagamento di una parte del corrispettivo venga subordinata alla concessione di un finanziamento da parte di un terzo non è nulla, non configurandosi come una condizione meramente potestativa, ma come una condizione mista, poiché, se è vero che il verificarsi RAGIONE_SOCIALE‘evento dedotto in condizione dipende dalla volontà e dall’attività di una sola RAGIONE_SOCIALEe parti, è anche vero, però, che tale accadimento non può considerarsi indifferente per la parte in questione, sicché la pattuizione non si risolve in un mero si voluero , non potendosi dubitare RAGIONE_SOCIALEa sua piena funzionalità ad uno specifico interesse dedotto come tale nel contratto e perciò oggetto del medesimo (cfr. Cass., Sez. I, 23/09/2009, n. 20444; 21/07/2000, n. 9587; Cass., Sez. II, 7/09/2004, n. 17983). Non può quindi condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto che il mero rinvio all’accreditamento RAGIONE_SOCIALEe somme da parte del RAGIONE_SOCIALE, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘individuazione dei termini di pagamento, non fosse sufficiente ad escludere la grave iniquità RAGIONE_SOCIALEa clausola in questione, e quindi la nullità RAGIONE_SOCIALEa stessa ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 del D.lgs. n. 231 del 2002, comportando un’eccessiva genericità RAGIONE_SOCIALEa pattuizione; nessun rilievo può as-
sumere, a tal fine, la circostanza, posta in risalto dalla Corte territoriale, che la clausola non recasse alcun riferimento ad eventi giustificati da specifiche esigenze RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, risultando evidente che il ricorso ai fondi comunitari rispondeva ad esigenze di copertura RAGIONE_SOCIALE‘impegno di spesa collegato alla fornitura, il cui corrispettivo eccedeva i fondi a disposizione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE.

La validità RAGIONE_SOCIALEa condizione apposta al contratto non avrebbe tuttavia consentito di pervenire al rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE, avendo la Corte d’appello rilevato che l’RAGIONE_SOCIALE, cui incombeva l’onere di dimostrare di avere provveduto tempestivamente agli adempimenti necessari per la fruizione dei predetti fondi, non aveva dedotto né provato di essersi correttamente attenuto alle disposizioni comunitarie che ne disciplinavano la richiesta e l’utilizzazione. Tale osservazione, rimasta incensurata in questa sede, si pone perfettamente in linea con il consolidato orientamento RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di legittimità, secondo cui, nei contratti RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione, la subordinazione del pagamento alla condizione potestativa mista costituita dalla concessione di un finanziamento da parte di un terzo pone a carico RAGIONE_SOCIALEo ente pubblico l’obbligo di comportarsi, in pendenza RAGIONE_SOCIALEa condizione, secondo buona fede, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 1358 cod. civ., e dunque di adoperarsi per il conseguimento del finanziamento, trovando applicazione, a fronte di una condotta inerte od omissiva, l’art. 1359 cod. civ., che equipara all’avveramento RAGIONE_SOCIALEa condizione la mancata verificazione RAGIONE_SOCIALEa stessa per causa imputabile alla parte che aveva interesse contrario alla sua realizzazione, con la conseguente responsabilità contrattuale RAGIONE_SOCIALE‘ente, tenuto al pagamento del corrispettivo in favore RAGIONE_SOCIALEa controparte (cfr. Cass., Sez. II, 28/12/2020, n. 29641; 18/04/2019, n. 10844; Cass., Sez. I, 28/03/2014, n. 7405).
Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.

La natura pubblica del ricorrente, che in qualità di Amministrazione RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE è esentato, mediante il meccanismo RAGIONE_SOCIALEa prenotazione a debito, dal pagamento RAGIONE_SOCIALEe imposte e RAGIONE_SOCIALEe tasse gravanti sul processo, ne esclude la condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato, previsto dall’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115,

inserito dall’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALEa legge 24 dicembre 2012, n. 228 (cfr. Cass., Sez. VI, 29/01/2016, n. 1778; 5/11/2014, n. 23514; Cass., Sez. III, 14/03/2014, n. 5955).

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALEa controricorrente, RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 2.500,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Così deciso in Roma il 31/01/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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