Clausola compromissoria appalti pubblici: la Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un’impresa edile, confermando la nullità di un lodo arbitrale emesso a suo favore contro un ente pubblico. La Corte ha stabilito che la clausola compromissoria appalti pubblici contenuta nel contratto non era un patto privato e immutabile, ma un rinvio ‘dinamico’ alla normativa vigente. Di conseguenza, una successiva sentenza della Corte Costituzionale, che reintroduceva la facoltà per le parti di rifiutare l’arbitrato, era pienamente applicabile retroattivamente, rendendo legittima la scelta dell’ente pubblico di adire il giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Clausola compromissoria appalti pubblici: quando la legge cambia, cambia anche il contratto?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 6967/2024, affronta una questione cruciale in materia di contrattualistica pubblica: la natura e gli effetti della clausola compromissoria appalti pubblici. La decisione chiarisce se il rinvio alla normativa sull’arbitrato, contenuto in un vecchio contratto, debba considerarsi ‘cristallizzato’ al momento della firma o se, invece, segua l’evoluzione della legge, incluse le sentenze di incostituzionalità. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le conclusioni della Corte.

I Fatti di Causa

Una associazione temporanea di imprese (ATI) si era aggiudicata un appalto pubblico per l’ammodernamento di un tratto di una strada statale. A seguito del mancato pagamento del saldo finale e di altri oneri, l’impresa avviava un procedimento arbitrale contro l’ente pubblico appaltante, come previsto dal contratto. Il collegio arbitrale accoglieva le richieste dell’impresa, condannando l’ente pubblico al pagamento di una somma ingente.

La Decisione della Corte d’Appello

L’ente pubblico impugnava il lodo arbitrale dinanzi alla Corte d’Appello, sostenendo un difetto di giurisdizione degli arbitri (mancanza di potestas judicandi). Il motivo? Il contratto faceva riferimento al d.P.R. n. 1063 del 1962, ma una successiva sentenza della Corte Costituzionale (la n. 152 del 1996) aveva dichiarato incostituzionale una modifica legislativa che rendeva l’arbitrato obbligatorio, ripristinando così la facoltà per la parte pubblica di declinare la competenza arbitrale. L’ente aveva esercitato tale facoltà. La Corte d’Appello accoglieva questa tesi, dichiarando nullo il lodo arbitrale.

La questione del rinvio normativo

Il cuore del problema risiede nell’interpretazione del rinvio alla legge contenuto nel contratto. L’impresa sosteneva che il richiamo alle norme sull’arbitrato avesse natura ‘negoziale’, ovvero che le parti avessero voluto ‘fotografare’ la legge esistente al momento della stipula, rendendola parte integrante del contratto e insensibile a modifiche future. La Corte d’Appello, invece, ha ritenuto che il rinvio avesse natura ‘normativa’ o ‘dinamica’, con la conseguenza che le norme contrattuali si adeguano automaticamente all’evoluzione dell’ordinamento giuridico.

Le Motivazioni della Cassazione sulla Clausola Compromissoria

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’impresa, confermando la decisione d’appello. Il ragionamento dei giudici si fonda su un principio fondamentale: la distinzione tra appalti pubblici e privati.

La Corte ha chiarito che, quando un ente pubblico statale stipula un contratto d’appalto, è tenuto ex lege ad applicare il capitolato generale delle opere pubbliche. In questo contesto, il richiamo a tale capitolato e alle norme in esso contenute (come quelle sull’arbitrato) non è una libera scelta negoziale delle parti, ma un obbligo imposto dalla legge. Pertanto, il rinvio ha valore normativo e non può essere interpretato come una volontà delle parti di derogare a future modifiche legislative.

Di conseguenza, la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma ha un effetto ex tunc (retroattivo), che ripristina la situazione giuridica precedente. Nel caso di specie, la sentenza della Consulta ha fatto ‘rivivere’ la vecchia norma che consentiva all’amministrazione di rifiutare l’arbitrato. Poiché il rinvio nel contratto era di tipo normativo, tale modifica si è applicata direttamente al rapporto contrattuale in essere. La scelta dell’ente pubblico di declinare la competenza arbitrale era quindi legittima, e il collegio arbitrale non aveva il potere di decidere la controversia.

Le Conclusioni

L’ordinanza stabilisce un principio di grande rilevanza pratica. Nei contratti di appalto in cui la stazione appaltante è un ente pubblico tenuto per legge ad applicare la normativa statale, la clausola compromissoria e i rinvii alla legge devono intendersi come dinamici. Le parti non possono ‘congelare’ la normativa al momento della firma. Questo significa che qualsiasi successiva modifica legislativa o pronuncia di incostituzionalità con efficacia retroattiva si applica direttamente al contratto, potendo alterare gli strumenti di tutela e le modalità di risoluzione delle controversie originariamente previste.

Quando una clausola arbitrale in un contratto di appalto pubblico fa riferimento alla legge, questo riferimento è fisso al momento della firma del contratto?
No. Secondo la Corte di Cassazione, se l’ente appaltante è un ente pubblico statale tenuto per legge ad applicare determinate normative (come il capitolato generale), il rinvio a tali norme è ‘dinamico’ e non ‘negoziale’. Ciò significa che il contratto si adegua automaticamente alle modifiche della legge nel tempo.

Una sentenza della Corte Costituzionale che modifica le regole sull’arbitrato può avere effetto su un contratto firmato molti anni prima?
Sì. Poiché le sentenze di illegittimità costituzionale hanno efficacia retroattiva (ex tunc), esse modificano l’ordinamento giuridico fin dall’origine. Se il rinvio nel contratto è di tipo ‘normativo’, come nel caso analizzato, la sentenza si applica anche ai contratti già in essere, ripristinando la facoltà per l’ente pubblico di rifiutare l’arbitrato.

Qual è la differenza tra un rinvio normativo e un rinvio negoziale alla legge in un contratto?
Il rinvio ‘normativo’ (o ‘dinamico’) si verifica quando il contratto si riferisce a una legge in quanto fonte del diritto, accettandone l’evoluzione futura. È tipico dei contratti in cui una parte (come un ente pubblico) è obbligata per legge ad applicare quella normativa. Il rinvio ‘negoziale’ (o ‘recettizio’) si ha quando le parti decidono volontariamente di incorporare il testo di una legge nel loro accordo come se fosse una qualsiasi clausola contrattuale, ‘cristallizzandola’ al momento della firma e rendendola insensibile a modifiche future.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6967 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6967 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/03/2024

Oggetto: arbitrato – lodo contratto di appalto pubblico

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7910/2022 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale capogruppo mandataria dell’RAGIONE_SOCIALE costituita con la RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO e. AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, sita in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte di appello di Roma n. 6035/2021,

depositata il 17 settembre 2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23 febbraio 2024

dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

–RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale capogruppo mandataria dell’RAGIONE_SOCIALE costituita con la RAGIONE_SOCIALE, propone ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, depositata il 17 settembre 2021, dichiarativa della nullità del lodo arbitrale, sottoscritto il 3 giugno 2016, che aveva condannato l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento in suo favore della somma di euro 4.929.509,46, oltre i.v.a. se dovuta, in relazione all’esecuzione di un contratto di appalto avente ad oggetto l’esecuzione di RAGIONE_SOCIALE di ammodernamento di un tratto della S.S. 101 «Salentina di Gallipoli»; – il giudice di appello ha dato atto che con la domanda di arbitrato l’odierna ricorrente aveva allegato che, pur avendo ultimato tali RAGIONE_SOCIALE, interessati da quattro perizie di varianti, sin dal 14 ottobre 1994, l’RAGIONE_SOCIALE non aveva provveduto al relativo collaudo e al pagamento della rata del saldo dei RAGIONE_SOCIALE, per cui vantava una pretesa creditoria sia a tale titolo, sia per gli oneri sostenuti per la manutenzione dell’opera realizzata, sia per interessi e maggior danno da svalutazione monetaria;
ha riferito che il collegio arbitrale aveva disatteso l’eccezione di incompetenza formulata dall’RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art . 47 d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, e, nel merito, aveva condannato quest’ultima al pagamento dell’ultima rata del saldo dei RAGIONE_SOCIALE , al rimborso degli oneri generali causati dal ritardato, nonché al versamento di una somma per maggior danno della svalutazione monetaria e interessi, previa decurtazione di una quota pari al 20% in ragione del ravvisato concorso del fatto del creditore, respingendo l’eccezione di prescrizione decadenza sollevata da ll’ente committente, mentre aveva disatteso la domanda risarcitoria fondata sul danno rappresentato dagli oneri
sostenuti per il mantenimento dell’opera realizzata in quanto ritenuta carente di prova adeguata;

ha, quindi, accolto l’impugnazione dell’RAGIONE_SOCIALE ritenendo che il collegio arbitrale difettasse di potestas judicandi a seguito dell’atto di declinatoria della relativa competenza espresso dalla parte ai sensi dell’art. 47 d.P.R. n. 1063 del 1962, applicabile al caso in esame in virtù dell’art. 40 del capitolato speciale di appalto richiamato nel contratto concluso dalle parti;

il ricorso è affidato a due motivi;

resiste con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE;

-quest’ultima deposita memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 43 e 47 d.P.R. n. 1063 del 1962, 1372 e 1421 cod. civ., 5 l. 20 marzo 1865, n. 2248, 30 l. 11 marzo 1953, n. 87, 21 d.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, 3, quinto comma, l. 10 dicembre 1934, n. 839, 1 e 32, l. 7 febbraio 1961, n. 59, 806 e ss. e 829 cod. proc. civ. e 349 l.n. 2248 del 1865, all. F, per aver la sentenza impugnata ritenuto che per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 152 del 1996, con cui era stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art . 16 l. 10 dicembre 1981, n. 741, che aveva sostituito l’art . 47 d.P.R. n. 1062 del 1963, tale ultima disposizione riprendesse piena operatività anche nel caso, ricorrente nella specie, in cui la sua applicazione aveva quale fonte esclusiva la volontà delle parti, in relazione al richiamo contenuto negli atti contrattuali;
-evidenzia, altresì, l’erroneità della decisione nella parte in cui aveva qualificato l’ente committente quale amministrazione statale e conseguentemente ritenuto il contratto in oggetto fosse riconducibile a un contratto pubblico e non già a un negozio posto in essere da un soggetto distinto dallo Stato;

con il secondo motivo si duole della violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362 e ss. cod. civ. e 829 cod. proc. civ., per aver la Corte di appello interpretato l’art. 21 del capitolato speciale di appalto allegato al contratto in modo diverso da quello fatto palese dal senso letterale delle parole e delle espressioni utilizzate, rivelatrici della chiara e univoca volontà dei contraenti;

il primo motivo è infondato;

la Corte di appello, premessa la qualificazione della stazione appaltante quale amministrazione pubblica, ha rilevato che la volontà delle parti fosse stata quella di richiamare nel documento contrattuale sottoscritto l’intero complesso delle disposizioni dettate dal d.P.R. n. 1063 del 1962 in materia di arbitrato e che tale rinvio avesse un valore meramente ricognitivo della normativa richiamata, la quale, pertanto, trovava applicazione al rapporto in virtù e nei limiti dell’espresso disposto della legge;
ha, infatti, escluso che le parti avessero inteso recepire il contenuto della normativa generale relativa agli appalti dello Stato conferendo alla stessa un valore negoziale tale da renderla insensibile alle modifiche normative intervenute successivamente alla stipulazione del contratto;

ha, conseguentemente, ritenuto che dalla natura normativa e non negoziale del rinvio contenuto nel capitolato speciale di appalto al d.P.R. 1063 del 1962 conseguiva che le disposizioni di tale decreto dovevano applicarsi per come efficaci nell’ordinamento giuridico, dovendosi tenere conto della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 16 l.n. 741 del 1986, che aveva sostituito l’art. 47 d.P.R. n. 1063 del 1962, in ragione della retroattività degli effetti delle pronunce della Corte costituzionale;
orbene, deve osservarsi che, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, la stazione appaltante costitu iva, all’epoca di conclusione del contratto (1986), un ente pubblico statale tenuto all’applicazione

del capitolato generale di appalto per le opere pubbliche di competenza del RAGIONE_SOCIALE, come risulta dall’art. 32 l. 7 febbraio 1961, secondo cui «si applicano per la gestione dei RAGIONE_SOCIALE di competenza dell’Azienda le norme in vigore per l’Amministrazione dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE», ivi comprese quelle succedutesi nel tempo precedenti e successive alla citata legge (cfr. Cass. 13 marzo 2023, n. 7245; Cass. 7 maggio 2003, n. 6921);

il capitolato generale delle opere pubbliche ha valore normativo e vincolate e si applica al contratto di appalto in oggetto direttamente e indipendentemente dal richiamo che ne abbiano fatto le parti, in quanto stipulato da un ente pubblico tenut o, all’epoca, ex lege ad adottarlo; – solo per gli altri appalti RAGIONE_SOCIALE il richiamo operato dalle parti alle norme del capitolato assume la stessa natura e portata negoziale dell’atto giuridico in cui è contenuto, perdendo qualsiasi collegamento con la fonte normativa richiamata e conferendo al capitolato generale un valore negoziale tale da renderla insensibile alle modifiche normative intervenute successivamente alla stipulazione (cfr., altresì, Cass. 22 dicembre 2020, n. 29332; Cass. 17 ottobre 2018, n. 26007; Cass. 10 ottobre 2018, n. 25061);
da ciò deriva a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 16 l.n. 741 del 1981, il quale aveva modificato il testo dell’art. 47 del capitolato, è stata ripristinata, con effetto ex tunc , la facoltà delle parti di chiedere la deroga a tale competenza arbitrale (cfr. Cass., Sez. Un., 20 aprile 2008, n. 10873; Cass. 26 maggio 2005, n. 11216); – la Corte di appello ha, dunque, correttamente applicato i richiamati

principi e per tale ragione si sottrae alla censura prospettata;

il secondo motivo è inammissibile;

infatti, attesa la natura normativa e non negoziale del rinvio contenuto nel capitolato speciale di appalto al d.P.R. n. 1063 del 1962, non giova interrogarsi sulla reale volontà dei contraenti, la quale è solo ricognitiva della volontà della legge, senza possibilità di derogarvi;

pertanto, per le indicate considerazioni, il ricorso non può essere accolto;

le spese processuali seguono il criterio della soccombenza e si liquidano come in dispositivo

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio di legittimità, che si liquidano, in favore di ciascuna parte, in complessivi euro 6.000,00, oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, euro 200,00 per esborsi e accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , t.u. spese giust., dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Rom a, nell’adunanza camerale del 23 febbraio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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