Circolazione NCC ZTL: multe nulle senza regolamento

Un titolare di licenza NCC ha impugnato una serie di multe per accesso in ZTL a Roma. La Cassazione ha accolto il suo ricorso, annullando le sanzioni. Il motivo chiave è che, nonostante i Comuni possano limitare la circolazione NCC ZTL, l’amministrazione deve produrre in giudizio il regolamento specifico che impone tali limiti. In assenza di tale prova, le multe sono illegittime. La Corte ha invece respinto l’eccezione di giudicato esterno basata su una precedente sentenza favorevole.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Circolazione NCC in ZTL: Multe Annullate se il Comune non Prova il Divieto

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per gli operatori del settore Noleggio Con Conducente (NCC): la circolazione NCC ZTL. La Corte ha stabilito un principio fondamentale: le sanzioni per accesso non autorizzato in zone a traffico limitato o corsie preferenziali sono illegittime se l’amministrazione pubblica non deposita in giudizio il regolamento comunale che stabilisce tali divieti. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Le Sanzioni per Accesso in ZTL

Un operatore NCC, titolare di una licenza rilasciata da un comune diverso da Roma, si è visto recapitare una serie di verbali per violazioni del Codice della Strada. Le contestazioni riguardavano l’accesso non autorizzato a Zone a Traffico Limitato (ZTL) e la circolazione in corsie riservate ai mezzi pubblici nel Comune di Roma.

L’opposizione presentata dal conducente era stata respinta sia dal Giudice di Pace che dal Tribunale. I giudici di merito avevano ritenuto valide le sanzioni. L’operatore ha quindi deciso di ricorrere in Cassazione, basando la sua difesa su tre motivi principali, tra cui la violazione delle norme sulla circolazione degli NCC e la presunta esistenza di un giudicato favorevole in un caso precedente.

La Decisione della Corte sulla Circolazione NCC ZTL

La Corte di Cassazione ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la sentenza impugnata e, di conseguenza, le sanzioni. La decisione si fonda su un’attenta analisi delle norme e dei principi procedurali.

Il Rigetto dell’Eccezione di Giudicato Esterno

Il ricorrente sosteneva che una precedente sentenza del Tribunale di Roma, a lui favorevole sulla stessa questione giuridica, dovesse valere anche in questo nuovo giudizio (cosiddetto giudicato esterno). La Cassazione ha respinto questo motivo. Sebbene le parti e la questione giuridica fossero le stesse, l’oggetto del contendere (il petitum) era diverso: nel primo caso si discuteva di specifiche ordinanze-ingiunzioni, in questo di altre. Pertanto, la precedente sentenza non poteva automaticamente determinare l’esito del nuovo processo.

Il Principio “Iura Novit Curia” non si Applica ai Regolamenti Comunali

Il punto centrale della vittoria del ricorrente riguarda il secondo motivo. La legge quadro sul trasporto pubblico non di linea (L. 21/1992) consente ai Comuni di regolare l’accesso dei veicoli NCC alle corsie preferenziali e alle ZTL. Tuttavia, per poter sanzionare, l’amministrazione deve dimostrare l’esistenza di un divieto specifico.

La Corte ha ribadito un principio consolidato: il principio iura novit curia (il giudice conosce la legge) non si applica ai regolamenti comunali. Questi ultimi, essendo fonti normative secondarie, non si presumono conosciuti dal giudice e devono essere prodotti in giudizio dalla parte che intende avvalersene. Nel caso di specie, l’amministrazione non aveva depositato il regolamento comunale che avrebbe imposto le limitazioni alla circolazione NCC ZTL.

Le Motivazioni della Decisione

La motivazione della Corte è chiara e lineare. L’art. 11 della legge n. 21/1992 attribuisce ai Comuni il potere di regolamentare la materia, anche imponendo restrizioni all’accesso dei veicoli NCC. Tuttavia, questo potere deve essere esercitato attraverso l’adozione di un apposito regolamento.

Se l’amministrazione emette una sanzione basata su tale regolamento, ha l’onere di provarne l’esistenza e il contenuto nel corso del giudizio di opposizione. Non può pretendere che il giudice ne sia a conoscenza d’ufficio.

Nel caso esaminato, in assenza della produzione in giudizio del regolamento comunale, le violazioni contestate risultavano insussistenti. Le sanzioni, quindi, erano state irrogate illegittimamente perché non era stata fornita la prova della norma locale che le giustificava. Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza del Tribunale e ha rinviato la causa per un nuovo esame, basato sul principio affermato.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre importanti implicazioni pratiche. Per gli operatori NCC, rappresenta un fondamentale strumento di difesa: in caso di multe per accesso in ZTL o corsie preferenziali, è essenziale verificare che l’amministrazione dimostri in giudizio la base normativa locale del divieto. Per le amministrazioni comunali, invece, funge da monito: per rendere efficaci i propri regolamenti e le relative sanzioni, è indispensabile essere pronti a produrli come prova documentale in ogni eventuale contenzioso. La decisione rafforza il principio di legalità e l’onere della prova, garantendo una maggiore tutela per i cittadini e gli operatori economici.

Una mia precedente vittoria in tribunale per una multa simile mi garantisce di vincere anche le successive?
No. La Corte ha chiarito che ogni sanzione dà origine a un procedimento a sé. Una sentenza favorevole precedente non crea un “giudicato esterno” automatico su nuove multe, perché l’oggetto del contendere (il petitum, cioè la specifica multa impugnata) è diverso.

I veicoli NCC di altri comuni possono sempre circolare liberamente nelle ZTL e nelle corsie preferenziali?
Non necessariamente. I Comuni hanno il potere di limitare l’accesso tramite regolamenti specifici. Tuttavia, per essere valide, queste restrizioni devono essere previste in un atto che l’amministrazione ha l’onere di produrre in giudizio in caso di contestazione.

Perché in questo caso specifico le multe sono state annullate?
Le sanzioni sono state annullate perché l’amministrazione comunale non ha depositato in tribunale il regolamento che stabiliva i divieti di accesso alla ZTL e alle corsie preferenziali. In assenza di tale prova, la violazione è stata considerata insussistente e la multa illegittima.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31322 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31322 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22097/2022 R.G. proposto da : COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, PREFETTURA DI ROMA, elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che li rappresenta e difende;

-resistenti- avverso la SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 4663/2022, pubblicata il 24/03/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME, quale titolare di licenza NCC di un Comune diverso da quello di Roma, si vide contestare nel 2017 una serie di

violazioni al codice della strada per accesso senza autorizzazione alle zone a traffico limitato (ztl) o per circolazione in corsie riservate ai mezzi pubblici nelle ztl nel Comune di Roma.

La sua opposizione alle correlative ordinanze-ingiunzioni fu rigettata dall’adito Giudice di pace di Roma con sentenza n. 2408/2020, la quale venne confermata dal Tribunale di Roma con la sentenza n. 4663/2022.

L’appellante soccombente ha proposto r icorso per cassazione sulla base di tre motivi, illustrati da memoria.

Ha resistito la Prefettura di Roma con un mero atto di costituzione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il primo motivo denuncia la violazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 324 c.p.c., lamentando l’omesso riconoscimento dell’opponibilità del giudicato esterno formatosi con la sentenza n. 18224/19 del Tribunale di Roma. Questa sentenza aveva statuito in modo definitivo sulla stessa questione giuridica, relativa alla sospensione dell’applicabilità dell’art. 5 bis della legge quadro 21/ 1992, disciplinata dall’art. 9 co . 3 d.l. 244/2016, convertito in l. 19/12017 . Nell’attuale giudizio di merito, il Tribun ale di Roma ha respinto l’eccezione di giudicato sollevata dal ricorrente, sostenendo che, pur trattandosi delle stesse parti, non vi era identità di petitum , poiché si discuteva di ordinanze-ingiuntive diverse.
Il ricorrente evidenzia che in entrambi i casi, l’attuale e quello oggetto del giudicato, si tratta di ordinanze-ingiunzioni del 29/3/2018 per le medesime violazioni al codice della strada e relative allo stesso veicolo di sua proprietà.

Il motivo non è fondato e va rigettato.

Questa Corte ha più volte confermato i principi in tema di giudicato in casi analoghi a quello attuale. Così, tra le altre, Cass. 31971/2023: « A norma dell’art. 2909 cod. civ., il giudicato sostanziale, che, in quanto riflesso di quello formale (art. 324 cod. proc. civ.), fa stato ad ogni effetto tra le parti, i loro eredi ed aventi causa, per

l’accertamento di merito, positivo o negativo, del diritto controverso, opera nei limiti oggettivi costituiti dai suoi elementi costitutivi, ovvero il titolo della stessa azione (causa petendi), e il bene della vita che ne forma oggetto (petitum mediato), a prescindere dal tipo di sentenza adottato, coprendo, entro tali limiti, il dedotto e il deducibile, cioè non soltanto le questioni di fatto e di diritto fatte valere in via di azione o di eccezione e, comunque, esplicitamente investite dalla decisione, ma anche le questioni che, non dedotte in giudizio, costituiscano, tuttavia, presupposto logico e indefettibile della decisione stessa, restando salva ed impregiudicata soltanto l’eventuale sopravvenienza di fatti e situazioni nuove » (con rinvio ad altri procedenti omologhi).
Nel caso in questione non sussistono, quindi, i presupposti affinché la sentenza riportata nell’esposizione del motivo, emessa dal Tribunale civile di Roma in accoglimento degli stessi motivi e passata in giudicato, faccia stato anche con riferimento a infrazioni che sono del tutto distinte.

– Il secondo motivo denuncia la violazione dell’art. 5 bis l. n. 21/19 92, come sospeso dall’art. 9 , co. 3, d.l. 244/2016 (conv. nella l. 19/2017) e dagli artt. 1, co. 1136, della l. n. 205/2017 e 11 della l. n. 21/1992.

Il Tribunale di Roma, nel rigettare l’appello, ha ritenuto che l’accesso alle ZTL e alle corsie preferenziali da parte dei veicoli NCC fosse regolato dal regolamento comunale di Roma Capitale.

Il ricorrente obietta che l’art. 11 , co. 1, della legge quadro n. 21/1992 è riferito solo ai taxi e non agli NCC, per i quali è richiesto un diverso titolo (autorizzazione e non licenza). Pertanto, la sospensione dell’art. 5 -bis fino al 31/12/ 2018, insieme all’assenza di regolamenti comunali da parte di Roma Capitale, non permetterebbe restrizioni sul transito NCC. Infatti, questa Corte ha stabilito che il principio iura novit curia non si applica ai regolamenti comunali, onerando le parti di produrre tali atti nel processo. Roma Capitale,
tuttavia, non ha depositato il regolamento comunale n. 68/2011 che avrebbe imposto le limitazioni.

Alla data delle violazioni (maggio 2017), l’art. 11 , co. 3, l. 21/1992 consentiva agli NCC l’accesso a corsie preferenziali e ZTL in assenza di regolamenti comunali specifici, così conseguendone l’illegittimità delle violazioni contestate.

Il secondo motivo è fondato nei termini che seguono.

In base alla norma di interpretazione autentica ex art. 9, co. 3, d.l. 244/16 conv. in l. 17/2019, il legislatore ha sospeso l’efficacia (sospensione poi prorogata fino 31/12/2018) delle disposizioni (concernenti tra l’altro l’accesso di NCC da altri comuni), introdotte dall’art. 29 co. 1-quater (inserito nel d.l. 207/2008 dalla l. conv. 14/2009). Peraltro, tali disposizioni non hanno abrogato quelle previgenti di cui agli artt. 3 e 11 l. 21/1992, ma le hanno integrate. Pertanto, esse si applica(va)no durante il periodo della sospensione menzionata. In altri termini, l’art. 11 , co. 3, cit., per quanto esso rileva nel caso attuale, si applica(va) anche nel periodo di sospensione. Quindi le sanzioni irrogate con le ordinanze-ingiunzioni oggetto della impugnata sentenza di appello sono illegittime perché riferite a violazioni insussistenti.
Argomentando in questi termini, si dà continuità a Cass. n. 6879/2024, che a sua volta rinvia a Cass. SU n. 17541/2023 (Cfr., da ultimo, anche Cass. n. 20403/2024).

Quanto all’incidenza della regolamentazione adottata dai regolamenti comunali in questa materia, sempre in linea con la citata Cass. SU n. 17541/2023, si osserva che l’art. 11 , co. 3, della l. 21/1992 (ove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi) è da coordinare col primo comma (dello stesso articolo), che rinvia appunto al potere dei Comuni di regolare tale materia. Pertanto, sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio della facoltà di transito ad autorizzazione
preventiva o ad ulteriori adempimenti (per questo orientamento, cfr. Cass. 6879/2024, cit., cui si rinvia per ulteriori precedenti).

Tuttavia, nel caso di cui trattasi, non consta agli atti che sia stata allegato un corrispondente regolamento comunale. L’applicazione di quest’ultimo non può essere recuperata attraverso il principio iura novit curia : quanto ai regolamenti comunali, allo stato attuale della giurisprudenza di questa Corte, sono assoggettati a tale principio soltanto quelli edilizi in materia di distanze dai fabbricati (in considerazione della loro natura integrativa delle norme del codice civile, che attribuisce loro valore di norma giuridica, anche se di natura secondaria): cfr. Cass. 7715/2022, 2661/2020.
-In definitiva, previo rigetto del primo, deve essere accolto il secondo motivo di ricorso, cui consegue l’assorbimento del terzo motivo, che lamenta la violazione dell’art. 204 del codice della strada e dell’art. 14 del d.lgs. 139/2000 .

Da ciò deriva la cassazione della sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, con il rinvio della causa al Tribunale di Roma, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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