Circolazione NCC: via libera in ZTL senza permessi?

Una società di noleggio con conducente (NCC) ha contestato delle multe per l’accesso a una Zona a Traffico Limitato (ZTL). La Corte di Cassazione ha stabilito che, per la normativa vigente nel 2018, non era richiesta una comunicazione preventiva a livello nazionale per la circolazione NCC in altri comuni. Tuttavia, ha chiarito che i comuni mantengono il potere di regolamentare l’accesso. La sentenza precedente è stata annullata perché il giudice non ha verificato l’esistenza e il contenuto del regolamento comunale, un passaggio fondamentale per decidere sulla legittimità delle sanzioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Circolazione NCC in ZTL: la Cassazione fa chiarezza sulla normativa del 2018

La regolamentazione della circolazione NCC (Noleggio Con Conducente) all’interno delle Zone a Traffico Limitato (ZTL) e delle corsie preferenziali è da sempre un tema complesso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 32139/2023, ha fornito un’importante interpretazione sulla normativa applicabile nel corso del 2018, distinguendo tra obblighi derivanti dalla legge nazionale e il potere regolamentare dei singoli Comuni.

I Fatti del Caso: Multe in ZTL per un Operatore NCC

Una cooperativa che offre servizi di noleggio con conducente si è vista notificare diverse sanzioni amministrative da parte di un grande comune italiano. Le multe contestavano la circolazione dei suoi veicoli all’interno della ZTL e su corsie preferenziali senza la prescritta autorizzazione. Le infrazioni risalivano all’aprile del 2018. La società ha impugnato i verbali, dando il via a un contenzioso che, dopo due gradi di giudizio sfavorevoli, è approdato in Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: Un Complesso Intreccio di Norme Sospese

Il cuore della controversia legale risiedeva nell’individuazione della disciplina applicabile agli operatori NCC nel 2018. La difesa della cooperativa sosteneva che, a causa di una serie di proroghe e sospensioni legislative, le norme più restrittive introdotte nel 2008 non fossero in vigore. Di conseguenza, doveva trovare applicazione la normativa originaria (Legge n. 21/1992), più permissiva, che equiparava di fatto gli NCC ai taxi per l’uso delle corsie preferenziali e l’accesso alle ZTL, senza imporre un obbligo di comunicazione preventiva al comune “ospitante”. I giudici di merito, invece, avevano ritenuto applicabili le disposizioni generali del Codice della Strada e le delibere amministrative locali che imponevano un’autorizzazione specifica.

Le Motivazioni della Cassazione: la Circolazione NCC nel 2018

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi principali del ricorso, ribaltando la prospettiva dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno ricostruito il complesso quadro normativo, confermando che per tutto il 2018 l’efficacia delle disposizioni più stringenti per gli NCC era stata sospesa dal legislatore.

Il Principio della Reviviscenza delle Norme

La Corte ha chiarito che la sospensione di una norma modificativa fa “rivivere” la disciplina precedente. Pertanto, nel periodo in esame, tornava applicabile la versione originaria della Legge n. 21 del 1992. Questa legge, all’articolo 11, consentiva ai veicoli NCC l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi, senza menzionare un obbligo di comunicazione preventiva per operare in un comune diverso da quello di rilascio della licenza. Di conseguenza, a livello di legislazione nazionale, la pretesa del Comune di una comunicazione preventiva era infondata.

Il Ruolo dei Regolamenti Comunali nella Circolazione NCC

Tuttavia, la Cassazione ha introdotto un elemento cruciale. La stessa Legge n. 21/1992, pur garantendo libertà di circolazione, riconosce ai Comuni il potere di stabilire, tramite propri regolamenti, le modalità di svolgimento del servizio. Il Tribunale, nel decidere il caso, aveva omesso un passaggio fondamentale: verificare se, al di là dei provvedimenti dirigenziali citati, esistesse un vero e proprio regolamento comunale che disciplinasse l’accesso degli NCC alla ZTL e se la condotta della cooperativa violasse tale regolamento. Il giudice di merito si era limitato a richiamare provvedimenti amministrativi generici, senza analizzare la fonte normativa locale primaria, ovvero il regolamento comunale.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha stabilito che, alla data delle infrazioni (2018), non esisteva un obbligo normativo nazionale per gli NCC di comunicare preventivamente l’ingresso nelle ZTL di altri comuni. Ha però sottolineato che ciò non esclude il potere del Comune di regolamentare tale accesso. Poiché il giudice di merito non ha effettuato la necessaria verifica sul regolamento comunale, la sentenza è stata annullata con rinvio. Il caso dovrà essere riesaminato da un’altra sezione del Tribunale, che avrà il compito di accertare l’esistenza e il contenuto del regolamento comunale e, solo sulla base di quello, decidere se le sanzioni erano legittime. Questa decisione ribadisce l’importanza di distinguere tra la disciplina nazionale e quella locale nella regolamentazione della circolazione NCC.

Nel 2018, un veicolo NCC aveva bisogno di una comunicazione preventiva per entrare in una ZTL di un comune diverso da quello di rilascio dell’autorizzazione?
No, secondo la Cassazione, a livello di normativa nazionale, nel 2018 non era richiesto alcun obbligo di comunicazione preventiva, poiché le norme più restrittive erano state sospese e vigeva la disciplina originaria più permissiva della Legge 21/1992.

L’assenza di un obbligo nazionale significa che la circolazione NCC in ZTL era completamente libera nel 2018?
Non necessariamente. La Corte chiarisce che, sebbene non vi fosse un obbligo nazionale di comunicazione, i Comuni avevano comunque il potere di regolamentare la materia. Pertanto, la legittimità della circolazione dipendeva anche dall’esistenza e dal contenuto di specifici regolamenti comunali, che il giudice di merito avrebbe dovuto verificare.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza precedente invece di decidere direttamente nel merito?
La Corte ha annullato la sentenza e rinviato il caso perché il giudice precedente ha commesso un errore di diritto: ha omesso di verificare l’esistenza e il contenuto del regolamento comunale applicabile. Questa verifica sui fatti e sulle norme locali è un’attività che spetta al giudice di merito, non alla Corte di Cassazione, che si occupa solo della corretta applicazione del diritto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 32139 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 32139 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7782/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

avverso SENTENZA di TRIBUNALE RAGIONE_SOCIALE n. 2548/2020 depositata il 19/11/2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/10/2023

dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE propose opposizione davanti al Giudice di pace di Firenze avverso i verbali di accertamento nn. 5055218 del 2 aprile 2018 e 5065281 e 5065925 dell’11 aprile 2018, con i quali le fu contestata la violazione dell’art. 7, 1a), e 14 del C.d.S., per avere i veicoli di sua proprietà circolato nella z.t.l. o nella corsia preferenziale senza la prescritta autorizzazione.

Il giudizio, nel quale si costituì il Comune RAGIONE_SOCIALE Firenze, si concluse con la sentenza di rigetto n. 3235/2019 del 8 novembre 2019, che, impugnata dalla medesima RAGIONE_SOCIALE, fu confermata dal Tribunale di Firenze con sentenza n. 2548 del 19 novembre 2020.

Contro la predetta sentenza, la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione sulla base di tre motivi, illustrati anche con memoria. Il Comune di Firenze si è difeso con controricorso.

Considerato che :

Con il primo motivo di ricorso, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 -bis , legge-quadro 15 gennaio 1992, n. 21, art. 9, comma 3, d.l. 30 dicembre 2016, n. 244, convertito dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19, e art. 1, comma 1136, legge 27 dicembre 2017, n. 205, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere il Tribunale affermato che

la fattispecie sottoposta al suo esame fosse regolata dagli artt. 17, comma 133bis , legge n. 127 del 1997, dal d.P.R. n. 250 del 1999, dal provvedimento dirigenziale 2015NUMERO_DOCUMENTO del 27 agosto 2015 e dall’ordinanza 2011/M/04192, e non dall’art. 5 -bis , legge quadro n. 21 del 1992, senza considerare che quest’ultima, applicabile al servizio pubblico non di linea dei taxi e NCC, costituiva lex specialis rispetto alla lex generalis data dall’art. 7 del Codice della Strada, applicabile, invece, indifferentemente a tutti gli utenti della strada. La ricorrente, in particolare, dopo avere premesso che, nella specie i mezzi oggetto di NCC avevano circolato, anche nelle z.t.l. e nelle corsie preferenziali, in comune diverso da quello che aveva rilasciato la relativa autorizzazione, senza procedere alla preventiva comunicazione nei confronti del comune ospitante richiesta dall’art. 5 -bis , legge quadro n. 21 del 1992, ha osservato come questa disposizione, nella versione antecedente al d.l. n. 207 del 2008, non avrebbe potuto trovare applicazione nella contestazione in esame, avvenuta nell’aprile del 2018, in quanto l’efficacia delle modifiche apportare dall’art. 29, comma 1 -quater , di tale d.l. era stata retroattivamente sospesa dall’art. 9, comma 3, d.l. n. 244 del 2016, convertito con modificazioni dalla l. n. 19 del 2017, fino a tutto il 2018, sicché, dovendo trovare applicazione il solo art. 11 della l. n. 21 del 1992, che, per converso, non prevedeva alcuna limitazione all’accesso nelle z.t.l. o nelle corsie preferenziali di comuni diversi, il Comune di Firenze non avrebbe potuto utilizzare lo strumento elettronico per il controllo dell’accesso imposto dalla determina dirigenziale 2015/M/09059 del 27/8/2015, dall’art. 17, comma 133 -bis, l. n. 127 del 1997 e d.P.R. n. 250 del 1999, non essendo tali norme secondarie sostenute da un’efficace norma primaria.
Con il secondo motivo di ricorso, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 11 e 5bis , legge 15 gennaio 1992,

n. 21, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere il giudice d’appello fornito una motivazione contraddittoria e non conforme alla predetta disposizione, allorché, pur avendo ritenuto il servizio NCC equiparabile ai taxi e ai servizi pubblici ai fini dell’uso di corsie preferenziali e dell’accesso alle z.t.l., aveva respinto l’appello, mentre avrebbe dovuto accoglierlo. Premessa la distinzione tra servizio taxi e servizio NCC, la ricorrente ha evidenziato come l’art. 11 consentisse la libera circolazione e sosta secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali, all’uopo delegati dalle R egioni, e come l’obbligo, da parte del servizio NCC, di una preventiva comunicazione al comune diverso da quello che aveva rilasciato l’autorizzazione, sancito dall’art. 5 -bis , inserito dal d.l. n. 207 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 14 del 2009, non fosse applicabile all’epoca della contestazione delle infrazioni, sicché non esisteva alcun obbligo da parte degli autoveicoli NCC di dare preventiva comunicazione al comune di ingresso e transito, se non a partire dal gennaio 2019.
3. Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 e ss. D.M. 2014, n. 55 (parametri forensi), in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere il giudice di merito omesso di specificare quali fossero le singole fasi e voci in base alle quali aveva provveduto a liquidare le spese nella misura di euro 630,00, benché la liquidazione secondo parametri diversi da quelli medi gli avrebbe imposto di motivare. Infatti, in assenza di attività istruttoria, avrebbe dovuto trovare applicazione la tabella 2, in virtù della quale, considerate le fasi di studio, introduttiva e di decisione, avrebbe potuto essere liquidata una somma compresa tra gli euro 315,00 e gli euro 440,00 e non quella liquidata di euro 630,00.
4. I primi due motivi, da trattare congiuntamente in ragione della stretta connessione, sono fondati.

Si premette, innanzitutto, come la sentenza impugnata abbia escluso la pertinenza della dedotta sospensione dell’efficacia dell’art. 5 -bis , in quanto all’appellante non era stata contestata tale norma e in quanto non era in dubbio che il titolare di NCC fosse soggetto autorizzato all’esercizio delle attività sue proprie, e abbia, contestualmente, ritenuto applicabile il provvedimento dirigenziale del 25 maggio 2011, che imponeva ai titolari di licenza taxi e di noleggio con conducente (NCC) l’ottenimento di un’autorizzazione continuativa mediante telepass abilitato oppure occasionale mediante permessi giornalieri.
Orbene, questa Corte ha già avuto modo di affermare che, per effetto della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, il legislatore ha sospeso l’efficacia -posticipata al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017 e poi il 31 dicembre 2018) delle fattispecie introdotte dall’art. 29, comma 1quater , d.l. n. 207 del 2008 (inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009), le quali non hanno abrogato le previgenti disposizioni di cui agli artt. 3 e 11 della legge quadro n. 21 del 1992, ma le hanno soltanto integrate, con la conseguenza che queste ultime devono ritenersi vigenti e applicabili durante il periodo della indicata sospensione (Cass., Sez. U, 20/6/2023, n. 17541).
La disciplina amministrativa del noleggio con conducente trova, infatti, la propria fonte nella legge n. 21 del 1992 (Legge quadro per il trasposto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea), la quale, nella sua originaria formulazione, prevedeva, all’art. 3 (Servizio di noleggio con conducente) , che « 1. Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo
stazionamento dei mezzi avviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco », e, all’ art. 11 (Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente) , che « 1. I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali. 2. Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4. 3. Nel servizio di noleggio con conducente, esercitato a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercitato il servizio di taxi. È tuttavia consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e altri servizi pubblici. 4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive rimesse. 5. I comuni in cui non è esercitato il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. 6. I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le RAGIONE_SOCIALE dei comparti del trasporto di persone, possono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio di taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa. 7. Il servizio di taxi, ove esercitato, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri ».
Il d.l. n. 207 del 2008 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 14 del 2009, ha modificato con il comma 1quater dell’art. 29, la disciplina del servizio di noleggio con conducente (NCC) prevista dalla legge n. 21 del 1992, attraverso la previsione di vincoli territoriali più stringenti, l’aumento di controlli sul loro rispetto e le sanzioni in caso di violazione, ma la sua applicazione è avvenuta per un brevissimo lasso di tempo (dal 1 marzo 2009, data di entrata in vigore della legge n. 14 del 2009, al 14 aprile 2009, data di entrata in vigore dell’art. 7 -bis d.l. 10 febbraio 2009 n. 5, inserito dalla legge di conversione del 9 aprile 2009 n. 33), essendo stata prevista una prima sospensione fino alla data del 30 giugno 2009 (art. 7bis cit., nel testo originario), successivamente prorogata al 31 dicembre 2009 dall’art. 23, comma 2, d.l. 1° luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009 e, successivamente, al 31 marzo 2010, dall’art. 5, comma 3, d.l. 30 dicembre 2009 n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 25 del 2010.
Il successivo art. 2, comma 3, d.l. 25 marzo 2010 n. 40, è stato poi modificato dall’art. 9, comma 3 , del d.l. n. 244 del 2016, come modificato dalla legge di conversione n. 19 del 2017, il quale ha sostituito le parole « 31 dicembre 2016 » con le seguenti « 31 dicembre 2017 », precisando che « Conseguentemente, la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7 -bis , comma 1 del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009 n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicembre 2017 », mentre l’art. 1, comma 1136, lett. b), della legge n. 205 del 2017, ha confermato la sospensione dell’efficacia delle disposizioni di cui al d.l. n. 207 del 2008 per l’anno 2018 .
Il successivo art. 10bis del d.l. n. 135 del 2018 ha, infine, abrogato, a decorrere dal 10 gennaio 2019, tanto il comma 3 dell’art. 2, d.l. n. 40 del 2010, quanto l’art. 7 -bis del d.l. n. 5 del 2009, che avevano sospeso l’efficacia della disciplina dettata dall’art. 29, comma 1 -quater , del d.l. n. 207 del 2008, sicché le disposizioni modificative della legge n. 21 del 1992, contenute nell’art. 29 -quater , di quest’ultimo d.l., come ulteriormente modificato dall’art. 10bis , d.l. n. 135 de 2018, hanno acquistato efficacia dal 1 gennaio 2019, mentre è venuta meno la previsione di « urgenti disposizioni attuative » dirette a contrastare il fenomeno dell’abusivismo, da adottare con decreto ministeriale.
Le citate Sezioni unite, dopo avere affermato che le modifiche alla disciplina della legge quadro n. 21 del 1992 sono state sospese fino a tutto il 2018, si sono chieste se, durante il periodo di sospensione dell’efficacia delle disposizioni recate dall’art. 29, comma 1quater , del d.l. n. 207 del 2008, debbano ritenersi reviviscenti le disposizioni dettate dalla legge n. 21 del 1992 (artt. 3 e 11) nel testo precedente alle modifiche recate dal menzionato articolo 29 del decreto-legge n. 207/2008 o se, al contrario, tali disposizioni non possano ritenersi tornate in vigore durante la sospensione dell’efficacia dell’art. 29, comma 1quater , d.l. n. 207/2008, in quanto abrogate e non reviviscenti, con conseguente deregolazione della materia dalle stesse disciplinata, pervenendo alla conclusione che « l’intento dichiarato con il d.l. n. 207 del 2008 di predisporre una riforma unitaria per assicurare omogeneità di applicazione della disciplina dei trasporti non di linea in ambito nazionale, differendo per ben dodici volte il termine per l’emanazione del decreto interministeriale, non abbia voluto abrogare la disciplina previgente » (Cass., Sez. U, 20/6/2023, n. 17541).
Stando così le cose, appare evidente come alla data di elevazione della contravvenzione (2018), pur non essendo richiesta al NCC alcuna comunicazione al comune ospitante, non era precluso al comune di regolamentare la materia, imponendo alcuni adempimenti, come attestato dal primo comma dell’art. 11 della legge quadro, che, pur affermando il principio della libera circolazione dei taxi, richiamava comunque quanto stabilito dai regolamenti comunali.

E’ , dunque, dal coordinamento di tale disposizione con il successivo terzo comma, che è stato formulato da questa Corte il principio di diritto, secondo cui non è riconosciuto agli esercenti il servizio di autonoleggio con conducente il transito nelle zone a traffico limitato senza condizioni o limiti, giacché la legge rinvia per la disciplina concreta di tale esercizio alla potestà regolamentare del comune, senza che ciò contrasti con i principi espressi dagli articoli 1, 3 e 4 della Costituzione, in virtù dell’interesse pubblico sotteso alla previsione, in quanto rivolta a regolare l’esercizio della circolazione e ad effettuare un efficace controllo delle violazioni al divieto di transito non potendo neanche essere ritenuto, l’adempimento richiesto, economicamente gravoso o comunque tale da comprimere l’esercizio del diritto d’impresa (Cass., Sez. 2, 8/10/2008, n. 24827).
Ebbene, n onostante l’individuazione, nella legge in esame, di competenze anche comunali per la normazione della materia, in virtù delle quali è concesso a tali amministrazioni di definire, con regolamento, “le modalità per lo svolgimento del servizio” (art 5, lett. b), stabilendo, con la medesima fonte, la circolazione e la libera sosta dei veicoli o natanti adibiti al servizio taxi (art. 11), il giudice di merito ha omesso di verificare se la condotta posta in essere dal ricorrente costituisca comunque illecito ai sensi del regolamento comunale, che, in sentenza, non risulta essere stato
analizzato né nella sua esistenza, né nei suoi contenuti, essendo stato richiamati i soli provvedimenti dirigenziali del 2015 e del 2011.

Ne consegue la fondatezza delle censure.

Il terzo motivo, riguardante le spese, resta assorbito dalla pronuncia sui precedenti due motivi.

In conclusione, dichiarata la fondatezza dei primi due motivi e l’assorbimento del terzo, il ricorso va accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio al Tribunale di Firenze che, in diversa composizione, dovrà statuire anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie i primi due motivi del ricorso e dichiara assorbito il terzo, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Roma, 26/10/2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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