Cessione gratuita prefabbricati: la Cassazione dubita

Un gruppo di cittadini, assegnatari di alloggi prefabbricati a seguito di un sisma, ha richiesto la cessione gratuita dei prefabbricati al proprio Comune. La Corte d’Appello ha respinto la domanda, interpretando restrittivamente la legge. La Corte di Cassazione, investita del caso, ha sollevato un dubbio di legittimità costituzionale sulla norma, ravvisando una potenziale e ingiustificata disparità di trattamento tra cittadini che si trovano in situazioni identiche. Di conseguenza, ha sospeso il giudizio e ha rimesso gli atti alla Corte Costituzionale per una decisione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Cessione Gratuita Prefabbricati: La Cassazione Sospetta l’Incostituzionalità della Norma

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione riaccende i riflettori su una questione che affonda le sue radici nell’emergenza post-terremoto del 1980: la cessione gratuita prefabbricati agli assegnatari. Il caso esaminato mette in luce una potenziale disparità di trattamento, basata su criteri puramente formali, che ha spinto i giudici a interrogare la Corte Costituzionale sulla legittimità della normativa vigente.

I Fatti: Una Lunga Attesa Dopo l’Emergenza

La vicenda ha origine dalla richiesta di un gruppo di cittadini, assegnatari di alloggi prefabbricati realizzati per far fronte all’emergenza abitativa seguita al sisma dell’Irpinia. Questi alloggi erano stati acquistati dal Comune con fondi statali e assegnati alle famiglie sfollate. A distanza di anni, gli assegnatari hanno agito in giudizio per ottenere il trasferimento gratuito della proprietà degli immobili, basando la loro richiesta sull’articolo 21-bis del decreto-legge n. 244/1995.

La Decisione della Corte d’Appello

In secondo grado, la Corte d’Appello aveva respinto la domanda dei cittadini. La decisione si fondava su un’interpretazione letterale della norma, la quale prevede la cessione gratuita per i prefabbricati “costruiti dallo Stato”. Secondo i giudici di merito, poiché nel caso specifico gli alloggi erano stati “acquistati dal Comune” (seppur con fondi statali) e non “costruiti” direttamente dallo Stato, la disposizione non poteva trovare applicazione.

La Questione sulla Cessione Gratuita Prefabbricati: L’Intervento della Cassazione

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha adottato un approccio diverso. Pur riconoscendo la correttezza di un’interpretazione letterale, ha evidenziato come questa porti a conseguenze palesemente irragionevoli e discriminatorie. La Corte ha quindi deciso di non decidere nel merito, ma di sospendere il giudizio e sollevare una questione di legittimità costituzionale.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

L’ordinanza interlocutoria della Suprema Corte si basa su argomentazioni giuridiche profonde, volte a tutelare il principio fondamentale di uguaglianza.

La Disparità di Trattamento

Il nucleo del ragionamento della Cassazione risiede nella violazione dell’articolo 3 della Costituzione. I giudici hanno osservato che la distinzione tra alloggi “costruiti dallo Stato” e alloggi “acquistati dai Comuni con fondi statali” è meramente formale. Entrambe le tipologie di intervento sono state finanziate interamente dallo Stato e avevano il medesimo scopo: fornire un’abitazione a chi l’aveva persa a causa del sisma. Discriminare gli assegnatari sulla base di chi ha materialmente gestito l’appalto (Stato o Comune) appare una differenziazione priva di qualsiasi giustificazione ragionevole, che tratta in modo diverso situazioni sostanzialmente identiche.

L’Impossibilità di un’Interpretazione Estensiva

La Corte ha specificato di non poter superare il tenore letterale della norma attraverso un’interpretazione estensiva o analogica. Un’operazione del genere avrebbe significato sostituirsi al legislatore, violando il principio della divisione dei poteri. Di fronte a un testo normativo così chiaro nella sua limitazione, l’unica via percorribile per sanare l’ingiustizia era verificare la sua compatibilità con i principi costituzionali.

La Rimessione alla Corte Costituzionale

Sulla base di queste considerazioni, la Cassazione ha ritenuto la questione “rilevante e non manifestamente infondata”. Rilevante, perché dalla sua risoluzione dipende l’esito del giudizio. Non manifestamente infondata, perché il dubbio di contrasto con il principio di ragionevolezza e uguaglianza è serio e concreto. Il procedimento è stato quindi sospeso in attesa che la Corte Costituzionale si pronunci sulla norma.

Le Conclusioni: Quali Scenari per gli Assegnatari?

L’ordinanza della Corte di Cassazione rappresenta un momento cruciale per tutti gli assegnatari di alloggi post-sisma che si trovano in una situazione analoga. Se la Corte Costituzionale dovesse accogliere i dubbi della Cassazione e dichiarare l’illegittimità della norma nella parte in cui non include gli alloggi acquistati dai Comuni, si aprirebbe la strada per la cessione gratuita prefabbricati a una platea molto più ampia di beneficiari, sanando un’ingiustizia che dura da decenni. La decisione finale spetta ora alla Consulta, il cui verdetto avrà un impatto diretto sulla vita di molte famiglie.

Perché la Corte d’Appello aveva negato la cessione gratuita degli immobili?
La Corte d’Appello ha negato la cessione gratuita basandosi su un’interpretazione strettamente letterale dell’art. 21 bis del D.L. n. 244/1995. La norma menziona specificamente gli alloggi “costruiti dallo Stato”, mentre nel caso in esame gli immobili erano stati “acquistati dal Comune”, sebbene con fondi statali. Per i giudici d’appello, questa differenza era sufficiente per escludere l’applicabilità della legge.

Qual è il principale dubbio di costituzionalità sollevato dalla Corte di Cassazione?
Il dubbio principale riguarda la violazione del principio di uguaglianza e ragionevolezza sancito dall’art. 3 della Costituzione. La Corte di Cassazione ritiene che discriminare gli assegnatari in base a un criterio puramente formale – ovvero se l’ente pubblico che ha fornito l’alloggio sia stato lo Stato direttamente o un Comune tramite fondi statali – crei una disparità di trattamento ingiustificata tra soggetti che si trovano nella medesima condizione di necessità abitativa derivante dallo stesso evento calamitoso.

Qual è la conseguenza pratica di questa ordinanza della Cassazione?
La conseguenza pratica è la sospensione del processo in corso. Il giudizio non può proseguire finché la Corte Costituzionale non si sarà pronunciata sulla legittimità della norma in questione. La decisione della Corte Costituzionale sarà vincolante: se accoglierà il dubbio, la norma dovrà essere applicata anche ai casi come quello in esame; in caso contrario, la richiesta dei ricorrenti sarà verosimilmente respinta in via definitiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 1203 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 1203 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/01/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 22831/2017 proposto da COGNOME, COGNOME NOME, COGNOME (eredi di COGNOME NOME), COGNOME NOME, COGNOME NOME (erede di COGNOME NOME), COGNOME NOME (erede di NOME COGNOME), elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

– Ricorrenti –

contro

COMUNE DI PESCOPAGANO, in persona per sindaco pro tempore

Intimato –

avverso la sentenza n. 61/2017 RAGIONE_SOCIALE Corte d’Appello di Potenza, depositata il 06.02.2017;

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella pubblica udienza del 09.06.2022 dal AVV_NOTAIO;

Udito il P.M, in persona del AVV_NOTAIO, che chiede il rigetto del ricorso, in conformità alla requisitoria scritta depositata;

RAGIONI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE

Con citazione notificata il 23 marzo 2001 il sig. NOME COGNOME ed altri dodici detentori di prefabbricati allestiti per l’emergenza seguita al terremoto dell’Irpinia del 1980, loro assegnati dal Comune di Pescopagano (che li aveva acquistati con fondi statali), convennero tale comune davanti al Tribunale di Melfi chiedendo tra l’altro, per quanto qui interessa, una pronuncia di trasferimento gratuito RAGIONE_SOCIALE proprietà degli alloggi in favore dei rispettivi occupanti ai sensi dell’art. 21 bis del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341.
La suddetta domanda, accolta dal Tribunale, è stata rigettata dalla Corte di appello di Potenza, che, con la sentenza n. 61/2017, ha accolto l’appello proposto dal Comune di Pescopagano.

2.1. A fondamento RAGIONE_SOCIALE propria decisione la Corte lucana ha posto – oltre ad alcune argomentazioni esplicitamente definite « ad abuntantiam » e, comunque, relative alla posizione di alcuni soltanto degli appellati – due rationes decidendi , distinte ma convergenti.

2.2. Sotto un primo profilo, la Corte distrettuale ha affermato che la disposizione di cui al comma 1 del menzionato

articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 – che prevede la cessione agli assegnatari, a titolo gratuito, RAGIONE_SOCIALE proprietà degli alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato ai sensi del decreto-legge 19 marzo 1981, n. 75, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 1981, n. 219 – non si applicherebbe ai prefabbricati occupati dagli attori perché il relativo acquisto era stato effettuato dal comune, e non dallo Stato, e con fondi statali stanziati con un atto legislativo – il decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874 diverso da quello richiamato dal suddetto articolo 21 bis . Peraltro, si argomenta nella sentenza impugnata, la natura degli interessi pubblicistici coinvolti dalla disposizione di cui all’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 precluderebbe una interpretazione estensiva o, ancor più, analogica del relativo disposto.
2.3. In secondo luogo, nell’impugnata sentenza si argomenta che pur se si ritenesse l’articolo 21 bis del decretolegge n. 244/1995 applicabile anche in relazione a prefabbricati realizzati con fondi statali diversi da quelli stanziati dal decretolegge ivi espressamente richiamato – dovrebbe comunque rilevarsi il difetto di legittimazione passiva del Comune di Pescopagano, giacché i commi 3 e 4 del ripetuto articolo 21 bis indicano nello Stato nella sua articolazione rappresentata dall’Amministra zione finanziaria – il soggetto che deve stipulare gli atti di trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà degli alloggi prefabbricati ai rispettivi occupanti che gliene abbiano fatto richiesta.
NOME COGNOME e alcuni altri appellati (o loro aventi causa), nominati in epigrafe, hanno proposto ricorso, sulla scorta di quattro motivi, per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte d’ appello.

La questione centrale del contenzioso, ossia l’applicabilità alla fattispecie in esame del disposto dell’art. 21 bis del decretolegge n. 244/1995 (introdotto dalla menzionata legge di

conversione n. 341/1995), è affontata nei motivi secondo e terzo del ricorso per cassazione, nei quali i ricorrenti richiamano, facendole proprie, le argomentazioni svolte dall’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato in una nota del 19 aprile 1999, di risposta ad un quesito posto dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Salerno.

4.1. Quanto all’argomento dell’impugnata sentenza sopra esposto nel paragrafo 2.2, i ricorrenti lo censurano nel secondo mezzo di impugnazione, sostenendo che l’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 dovrebbe formare oggetto di una interpretazione estensiva, che ne predichi l’applicabilità non soltanto nella ipotesi di alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato con fondi stanziati dal decreto-legge n. 75/1981, ma anche nella ipotesi che la realizzazione degli alloggi prefabbricati sia stata disposta da enti territoriali minori utilizzando fondi, pur sempre statali, stanziati con atti legislativi diversi dal decreto-legge n. 275/1981, trattandosi, in ogni caso, di interventi tutti accomunati dallo scopo di sovvenire le popolazioni colpite dal terremoto dell’Irpinia del 1980.
4.2. Quanto all’argomento dell’impugnata sentenza sopra esposto nel paragrafo 2.3, i ricorrenti lo censurano nel terzo mezzo di impugnazione, sostenendo, che, quando l’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 vada applicato in relazione ad alloggi prefabbricati di proprietà di enti territoriali diversi dallo Stato, secondo l’interp retrazione estensiva propugnata nel secondo motivo di ricorso e tratteggiata nel paragrafo che precede, l’obbligo di trasferire la proprietà dell’alloggio all’occupante che ne abbia fatto richiesta non può che gravare sull’Ente territoriale proprietario, al quale, quindi, va riconosciuta la legittimazione passiva rispetto alla domanda giudiziale di pronuncia traslativa.
Prima di procedere all’esame delle questioni di diritto sollevate dai ricorrenti è opportuno precisare che questi ultimi non

hanno in alcun modo censurato i seguenti accertamenti di fatto operati dalla Corte territoriale:

5.1. gli alloggi prefabbricati per cui è causa sono stati acquistati dal Comune di Pescopagano, che ne è l’attuale proprietario, quale concessionario del Commissario straordinario del governo per le zone terremotate;

5.2. il contratto di acquisto dei suddetti alloggi é stato stipulato il 28 luglio 1981 «ai sensi RAGIONE_SOCIALE legge 874/1980»;

5.3. la provvista per l’acquisto dei suddetti alloggi prefabbricati è stata fornita al Comune di Pescopagano dal Commissario straordinario del governo per le zone terremotate con imputazione RAGIONE_SOCIALE spesa sul fondo di contabilità speciale aperto in favore di quest’ultimo ai sensi dell’articolo 2 del decreto-legge n. 776/1980, convertito con modificazioni dalla legge n. 874/1980.

Tanto premesso, il nucleo RAGIONE_SOCIALE questione si risolve nello stabilire se gli alloggi prefabbricati acquistati ed installati dai comuni RAGIONE_SOCIALE Campania e RAGIONE_SOCIALE Basilicata, quali concessionari dello Stato, con i fondi di cui al decreto-legge 776/1980 , convertito, con modificazioni, dalla legge n. 874/1980, possano essere compresi nel perimentro applicativo RAGIONE_SOCIALE disposizione che l’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 detta con espresso riferimento agli alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato, nei territori dei suddetti comuni, ai sensi del decreto-legge n. 75/1981, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 219/1981.
In senso favorevole a tale soluzione si è espressa, come già accennato, l’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato, la quale, nella nota del 19 aprile 1999 menzionata nel precedente paragrafo 4, ha sostenuto che l’espressione ‘alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato’ si presterebbe a ricomprendere anche le ipotesi di costruzioni prefabbricate realizzate «in regime di concessione di costruzione ma con finanziamento a totale carico dello Stato e

persino realizzate in regime di mero finanziamento a totale carico dello Stato a favore di enti minori diversi realizzatori».

7.1. Secondo l’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato «l’interpretazione letterale e restrittiva, invero, limiterebbe l’applicazione RAGIONE_SOCIALE disposizione di legge a casi, del tutto rari, di realizzazione cioè di prefabbricati mediante appalto direttamente attribuito e gestito da organi statali; ciò che, con ogni verosimiglianza, finirebbe col vanificare lo scopo prefissosi dal legislatore; oltre a creare un’assai difficilmente giustificabile disparità di trattamento, tra assegnatari gli alloggi, su di un fondamento di natura meramente formale, quale la costruzione diretta da parte dello Stato anziché con totale onere e carico dello Stato stesso».
7.2. Prendendo poi specificamente in esame il disposto dei commi 3 e 4 dell’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995, ai quali si è fatto cenno nel paragrafo 2.3 che precede, l’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato afferma, nella nota in esame, che, allorché i prefabbricati in questione, ancorché costruiti con fondi statali, siano di proprietà di enti pubblici diversi dallo Stato, non vi sarebbe ragione di dare corso alla procedura descritta in detti commi, giacche «gli alloggi potranno e dovranno essere gratuitamente ceduti dagli enti stessi ai soggetti (ovviamente legittimati a termini del citato D.L.) che ne abbiano fatto richiesta e ciò secondo le procedure proprie di ciascun Ente previste per i casi in cui o a seguito di volontaria determinazione o (come nei casi presenti) per legge essi siano tenuti a cedere bene i loro proprietà ad altri soggetti».
In sintonia con le posizioni dell’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato e degli odierni ricorrenti si è espressa anche la stessa Corte d’appello di Potenza, che con la sentenza n. 223/2018 – emessa da altro collegio poco più di un anno dopo la sentenza impugnata in questa sede – ha ritenuto applicabile il disposto dell’articolo 21 bis

del decreto-legge n. 244/1995 in una fattispecie perfettamente sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio.

8.1. La sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte lucana n. 223/2018 ha fatto proprie le argomentazioni dell’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato riportate nei precedenti paragrafi 7.1 e 7.2, arricchendole con due ulteriori considerazioni.

8.2. Sotto un primo profilo, la suddetta sentenza n. 223/2018 sostiene la sostanziale equivalenza tra il riferimento dell’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 ad alloggi prefabbricati ‘costruiti’ dallo Stato ed il riferimento dell’articolo 2 del decreto-legge 27 febbraio 1982 n. 57 ad alloggi prefabbricati ‘acquistati’ con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato (dei quali prevede il trasferimento in proprietà dei comuni nel cui territorio sono installati). In proposito, nella sentenza n. 223/2018 si sostiene che l’espressione ‘costruiti dallo Stato’ v arrebbe in sostanza a significare ‘costruiti con oneri a carico dello Stato’, «a prescindere, quindi, dalla circostanza che l’ acquisto degli alloggi sia operato direttamente dallo Stato ovvero dagli enti pubblici sul cui territorio gli stessi prefabbricati debbano essere installati».
8.3. Sotto un secondo profilo, la ripetuta sentenza n. 223/2018 afferma l’irrilevanza RAGIONE_SOCIALE circostanza che i commi 3 e 4 dell’articolo 21 bis indichino nell’Amministrazione finanziaria dello Stato il destinatario delle domande di trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà dei prefabbricati avanzate dei relativi assegnatari e pongano in capo a tale Amministrazione l’obbligo di procedere alla stipula degli contatti di trasferimento. A riguardo si afferma che la valenza persuasiva di tale circostanza risulterebbe elisa dal rilievo che nel secondo periodo del comma 1 del medesimo articolo 21 bis -che estende la previsione del trasferimento gratuito dei prefabbricati in favore degli assegnatari anche a quei prefabbricati che siano stati realizzati con parziale ricorso a tecniche di edilizia tradizionale – si fa espresso riferimento al ‘comune cedente’, riservando a
quest’ultimo la potestà di determinare un prezzo di cessione commisurato agli eventuali oneri di manutenzione sostenuti.

Prima di affrontare la questione se all’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 possa riconoscersi un ambito operativo tale da comprendere anche la fattispecie dedotta nel presente giudizio è necessario sgombrare il campo dalla questione – posta a fondamento RAGIONE_SOCIALE seconda ratio decidendi RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata e discussa nel terzo motivo del ricorso per cassazione – RAGIONE_SOCIALE legittimazione passiva del Comune di Pescopagano; legittimazione che la Corte distrettuale ha escluso sul rilievo che i commi 3 e 4 dell’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 indicano nell’Amministrazione finanziaria dello Stato il soggetto al quale gli assegnatari dei prefabbricati devono richiedere il trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà dei medesimi e che a tale trasferimento ha l’obbligo di provvedere, stipulando gli atti traslativi (vedi sopra, § 2.3).
La suddetta argomentazione non può essere condivisa, perché la legittimazione a resistere alla domanda di trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà di un bene compete esclusivamente al relativo proprietario. La legittimazione passiva sostanziale in relazione alla domanda giudiziale di trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà di uno dei prefabbricati de quibus non può competere, quindi, che all’ente che di tale fabbricato abbia la proprietà al momento RAGIONE_SOCIALE domanda. Su tale premessa, devono svolgersi le due seguenti considerazioni.
10.1. Sotto un primo profilo, va osservato che non vi è necessaria identità tra il soggetto che ha acquistato (con fondi comunque statali) i prefabbricati destinati a fronteggiare l’emergenza del terremoto dell’Irpinia e il soggetto che ne sia proprietario al momento RAGIONE_SOCIALE domanda di trasferimento avanzata dal relativo assegnatario; ai sensi dell’articolo 2, comma 1, del decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 RAGIONE_SOCIALE legge 29 aprile 1982, n. 187, infatti,
« Gli alloggi prefabbricati, acquistati con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato e quelli pervenuti in dono tramite il commissario per le zone terremotate, o che pervengano in dono, tramite il Ministro per il coordinamento RAGIONE_SOCIALE protezione civile, con destinazione alle zone terremotate sono trasferiti in proprietà ai comuni nel cui territorio sono installati».

10.2. In disparte la questione RAGIONE_SOCIALE sovrapponibilità tra l’espressione ‘alloggi prefabbricati acquistati con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato’, contenuta in questa disposizione, e l’espressione ‘alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato’, contenuta nel primo periodo del comma 1 dell’articolo 21 bis del decretolegge n. 244/1995 (su cui vedi sopra, 8.2), è comunque certo, anche ritenendo che le due espressioni abbiano una portata semantica diversa, che un prefabbricato ‘acquistato’ con fondi stanziati nel bilancio dello Stato, anche se acquistato dallo stesso dallo Stato (e non da un comune) è passato in proprietà del comune in cui esso è stato installato per effetto del decreto-legge n. 57/1982; con la conseguenza che, pur trattandosi di prefabbricato acquistato dallo Stato, è al comune in cui esso è stato installato che compete la legittimazione passiva sulla domanda di trasferimento avanzata dal relativo assegnatario.
10.3. Sotto un secondo profilo, va poi ulteriormente osservato che, quale che sia il perimetro applicativo del disposto del primo periodo del comma 1 dell’articolo 21 bis del decretolegge n. 244/1995, le regole procedimentali fissate nei commi 3 e 4 del medesimo articolo 21 bis non possono che riferirsi esclusivamente all’ipotesi in cui i prefabbricati appartengano allo Stato. Contrariamente a quanto argomentato nella sentenza impugnata, infatti, le disposizioni contenute in tali commi non impediscono di ritenere che – come persuasivamente sostenuto nella nota del 19 aprile 1999 dell’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato in relazione a prefabbricati appartenenti ad enti territoriali diversi
dallo Stato la richiesta di trasferimento RAGIONE_SOCIALE relativa proprietà, da parte di chi ne sia assegnatario, vada rivolta all’ente proprietario e che su tale ente gravi l’obbligo ex lege di provvedere alla cessione gratuita RAGIONE_SOCIALE proprietà dei medesimi, nelle modalità e forme risultanti dalla disciplina propria dell’ente stesso.

10.4. In altri term ini, il fatto che i commi 3 e 4 dell’ articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 regolino il trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà dei prefabbricati indicando nell’Amministrazione finanziaria dello Stato il soggetto al quale tale trasferimento deve essere richiesto (e che tale trasferimento deve disporre) può costituire, ed in effetti costituisce, un argomento per affermare che la previsione RAGIONE_SOCIALE cessione gratuita dei prefabbricati ai rispettivi assegnatari, contenuta nel primo periodo del primo comma del ripetuto articolo 21 bis, si riferisce esclusivamente ai prefabbricati «costruiti dallo Stato».
10.5. Ma, ove al contrario si ritenga, nonostante tale contrario argomento, che la previsione relativa al trasferimento gratuito dei prefabbricato ai rispettivi assegnatari sia riferibile, secondo una interpretazione estensiva RAGIONE_SOCIALE disposizione, anche ai prefabbricati acquistati da enti territoriali diversi dallo Stato (sia pure con fondi statali), l’ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi 3 e 4 non può che restare circoscritto alle ipotesi in cui la richiesta di trasferimento riguardi prefabbricati di proprietà dello Stato; mentre per le ipotesi in cui la richiesta di trasferimento riguardi prefabbricati in proprietà di un comune – perché dal medesimo originariamente acquistati (sia pure con fondi statali) o perché al medesimo trasferiti per effetto del disposto dell’articolo 2, comma 1, del decreto-legge n. 57/1982 – i sudetti commi 3 e 4 risulteranno inapplicabili e la richiesta dell’assegnatario andrà rivolta all’ente proprietario, che provvederà sulla stessa secondo la disciplina che ne regola l’attività.
Evidenziata la marginalità del tema RAGIONE_SOCIALE legittimazione passiva rispetto alla definizione dell’ambito applicativo del disposto del primo periodo del comma 1 dell’articolo 21 bis del decretolegge n. 244/1995, può ora affrontarsi il nucleo RAGIONE_SOCIALE questione posta dai ricorrenti, che consiste, come già evidenziato nel precedente paragrafo 6, nello stabilre se gli alloggi prefabbricati acquistati ed installati dai comuni delle zone colpite dal terremoto dell’Irpinia del 1980 con i fondi di cui al decreto -legge 776/1980 possano essere compresi nel perimentro applicativo RAGIONE_SOCIALE disposizione di cui all’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995.
E’ opportuno trascrivere integralmente l’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995:

« 1. Gli alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato nei territori dei comuni RAGIONE_SOCIALE Campania e RAGIONE_SOCIALE Basilicata, ai sensi del decreto-legge 19 marzo 1981, n. 75 , convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, sono ceduti in proprietà, a titolo gratuito, insieme alle parti comuni, a coloro che ne hanno avuto formale assegnazione, ancorché provvisoria. Le disposizioni di cui al precedente periodo si applicano anche agli alloggi prefabbricati che siano stati realizzati con parziale ricorso a tecniche di edilizia tradizionale, fatta salva la facoltà del comune cedente di determinare un prezzo di cessione commisurato agli eventuali oneri di manutenzione sostenuti.
All’assegnatario è equiparato l’eventuale subentrante per legittimo titolo.

Le domande per ottenere la cessione in proprietà degli alloggi di cui al comma 1 debbono essere presentate dagli interessati all’ufficio del territorio dall’Amministrazione finanziaria RAGIONE_SOCIALE provincia territorialmente competente entro sei mesi dalla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE legge di conversione del presente decreto.

Esaminata la domanda ed acquisita la documentazione dai competenti uffici, il responsabile dell’ufficio del territorio stipula nei successivi tre mesi dalla presentazione RAGIONE_SOCIALE domanda stessa l’atto di cessione in proprietà dell’immobile assegnato a ciascun avente diritto.

Gli alloggi ceduti in proprietà agli aventi diritto devono conservare, a pena di nullità dell’atto di cessione, la loro destinazione abitativa, non sono cedibili in locazione, permuta, usufrutto o comodato e non sono alienabili per venti anni a decorrere dalla data di accatastamento.

Il divieto di cui al comma 5 non si applica qualora il contratto sia volto al successivo acquisto di altro alloggio ubicato nei centri storici dei comuni per quanti vi risiedevano fino al 23 novembre 1980.

Per quanto non disposto dal presente articolo si osservano, in quanto applicabili, le norme dell’articolo 28 RAGIONE_SOCIALE legge 8 agosto 1977, n. 513 , e successive modificazioni».

Il tenore letterale RAGIONE_SOCIALE prima parte del comma 1 di tale articolo limita inequivocabilmente l’ applicabilità RAGIONE_SOCIALE disposizione concernente la cessione agli alloggi prefabbricati che possegano i seguenti tre requisiti:

-essere stati «costruiti dallo Stato»;

-essere situati «nei territori dei comuni RAGIONE_SOCIALE Campania e RAGIONE_SOCIALE Basilicata»;

-essere stati realizzati «ai sensi del decreto-legge 19 marzo 1981, n. 75, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni».

I prefabbricati per cui è causa posseggono solo il secondo di tali requisiti, pacifico essendo che essi non sono stati «costruiti dallo Stato», bensì acquistati dal Comune di Pescopagano, e non sono stati realizzati ai sensi del decreto-legge n. 75/1981, bensì ai sensi

del decreto-legge n. 776/1980. Essi quindi non rientrano nella lettera RAGIONE_SOCIALE previsione normativa in esame.

12.1. La conclusione appena enunciata risulta confortata, come accennato nel precedene paragrafo 10.4, dalle previsioni dei commi 3 e 4 del medesimo articolo 21 bis , che indicano nell’Amministrazione finanziaria dello Stato il soggetto che deve trasferire la proprietà dei prefabbicati ai rispettivi assegnatari. L’espressa regolazione delle modalità di trasferimento RAGIONE_SOCIALE proprietà dei prefabbricati da parte dell’ Amministrazione finanziaria dello Stato, infatti, da un lato corrobora una lettura di tale articolo che ne limiti l’ambito applicativo ai prefabbricati in proprietà statale e, d’altro lato, pone un problema di coordinamento con la disposizione di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto-legge n. 57/1982 (trascritta nel precedente paragrafo 10.1).
12.2. Se, infatti, si ritenesse che – come argomentato nella sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Potenza n. 223/2018 (vedi sopra, § 8.2) i prefabbricati di cui all’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 (‘costruiti’ dallo Stato) si identificano con quelli di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto -legge n. 57/1982 (‘acquistati’ senza precisazioni in ordine all’En te pubblico acquirente – con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato), i prefabbricati di cui all’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 sarebbero in ogni caso di proprietà dei comuni, cosicché nessuno spazio applicativo residuerebbe per le disposizoni di cui ai commi 3 e 4 di tale ultimo articolo. Donde la necessità, per dare un significato a queste ultime disposizioni, di ritenere che i prefabbricati «costruiti dallo Stato» di cui al primo comma dell’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995, ai quali dette disposizioni si applicano, siano rimasti in proprietà dello Sato e, quindi, siano diversi da quelli «acquistati con i fondi stanziati nel
bilancio dello Stato» di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto -legge n. 57/1982.

12.3 . La lettera dell’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 impone quindi di ritenere, in definitiva, che la disposizione relativa al trasferimento gratuito dei prefabbricati in proprietà dei rispettivi assegnatari concerna soltanto quei fabbricati costruiti dallo Stato ai sensi del decreto-legge n. 75/1981 e che siano rimasti in proprietà statale per non essere contemplati nella previsione di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto -legge n. 57/1982.

13. Tale conclusione non può essere sovvertita in forza delle, pur innegabilmente ragionevoli, considerazioni svolte dai ricorrenti sulla scorta dei rilievi sviluppati nella nota del 19 aprile 1999 dell’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato e nella sentenza n. 223/2018 RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Potenza.

14. Ed invero, va in primo luogo esclusa qualunque ipotesi di interpretazione analogica, difettando manifestamente i relativi presupposti; ai fini RAGIONE_SOCIALE soluzione RAGIONE_SOCIALE vicenda dedotta nel presente giudizio non è infatti necessario colmare alcuna lacuna normativa; si veda, in proposito, Cass. SSUU n. 38596/2021, § 5.2.3, ove si pecisa che «l’analogia postula, anzitutto, che sia correttamente individuata una “lacuna”, tanto che al giudice sia impossibile decidere, secondo l’ incipit del precetto («se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione …»); l’art. 12, comma 2, preleggi si spiega storicamente soltanto nel senso di evitare, in ragione del principio di completezza dell’ordinamento giuridico, che il giudice possa pronunciare un non liquet , a causa la mancanza di norme che disciplinino la fattispecie. La regola, secondo cui l’applicazione analogica presuppone la carenza di una norma nella indispensabile disciplina di una materia o di un caso (cfr. art. 14 preleggi), discende dal rilievo per cui,
altrimenti, la scelta di riempire un preteso vuoto normativo sarebbe rimessa all’esclusivo arbitrio giurisdizionale, con conseguente compromissione delle prerogative riservate al potere legislativo e del principio di divisione dei poteri dello Stato. Onde non semplicemente perché una disposizione normativa non preveda una certa disciplina, in altre invece contemplata, costituisce ex se una lacuna normativa, da colmare facendo ricorso all’analogia ai sensi dell’art. 12 preleggi».

15. Né al risultato ermeneutico propugnato dai ricorrenti potrebbe pervenirsi adottando una interpretazione asseritamente estensiva -ma, in effetti, eversiva -del significato RAGIONE_SOCIALE formulazione letterale del primo periodo del comma 1 dell’articolo 21 bis del decretolegge n. 244/1995. Secondo l’insegnamento delle Sezioni Unite di questa Corte, infatti, «l’interpretazione giurisprudenziale non può che limitarsi a portare alla luce un significato precettivo (un comando, un divieto, un permesso) che è già interamente contenuto nel significante (l’insieme delle parole che compongono una disposizione, il carapace linguistico RAGIONE_SOCIALE norma) e che il giudice deve solo scoprire. L’attività interpretativa, quindi, non può superare i limiti di tolleranza ed elasticità dell’enunciato, ossia del significante testuale RAGIONE_SOCIALE disposizione che ha posto, previamente, il legislatore e dai cui plurimi significati possibili (e non oltre) muove necessariamente la dinamica dell’inveramento RAGIONE_SOCIALE norma nella concretezza dell’ordinamento ad opera RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza» (così Cass. SSUU n. 24413/2021, dove si aggiunge: «Proprio detti limiti, in definitiva, segnano la distinzione dei piani sui quali operano, rispettivamente, il legislatore e il giudice, cosicché il “precedente” giurisprudenziale, pur se proveniente dalla Corte RAGIONE_SOCIALE nomofilachia , non ha lo stesso livello di cogenza che esprime, per statuto, la fonte legale , alla quale
il giudice è soggetto . È in tal senso, pertanto, che la funzione assolta dalla giurisprudenza è di natura “dichiarativa”, giacché riferita ad una preesistente disposizione di legge, RAGIONE_SOCIALE quale è volta a riconoscere l’esistenza e l’effettiva portata, con esclusione di qualunque efficacia direttamente creativa»).

16. Esclusa, dunque, la possibilità di pervenire, tramite una interpretazione costituzionalmente orientata, al risultato ermeneutico di estendere ai prefabbricati acquistati dai comuni ai sensi del decreto-legge n. 776/1980 la regola RAGIONE_SOCIALE cessione a titolo gratuito ai relativi assegnatari dettata dall’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 per i prefabbricati costruiti dallo Sato ai sensi del decreto-legge n. 75/1981, il Collegio rileva che la disposizione posta dal primo periodo del comma 1 del suddetto articolo 21 bis suscita un dubbio di legittimità costituzionale, con riferimento al principio di ragionevolezza emergente dall’artcolo 3 . Cost., nella parte in cui esso non prevede, appunto, che la suddetta regola RAGIONE_SOCIALE cessione dei prefabbricati a titolo gratuito ai relativi assegnatari operi anche in relazione ai prefabbricati acquistati dai comuni con fondi statali stanziati per fronte ggiare l’emergenza determinata dal sisma dell’Irpinia del 1980 con il decreto -legge n. 776/1980.
17. La disposizione in esame, infatti, discrimina gli assegnatari degli alloggi prefabbricati realizzati con fondi statali per soddisfare le esigenze abitative primarie delle popolazioni colpite dal sisma del 1980, per un verso, in ragione dell’ente pubblico territoriale – lo Stato e non un comune (pur sempre operante con fondi statali) – che ne ha acquisito la disponibilità per metterli a disposizione dei ter remotati e, per altro verso, in ragione dell’atto legislativo di stanziamento dei fondi statali utilizzati per sostenere il relativo costo.
18. Nei termini definiti dal suo insuperabile tenore letterale, infatti, l’articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 attribuisce il diritto all’acquisizione gratuita RAGIONE_SOCIALE proprietà di detti alloggi prefabbricati a coloro che siano assegnatari di alloggi prefabbricato costruiti dallo Stato (evidentemente tramite contratti di appalto d’opera conclusi con impre se commerciali) e finanziati con i fondi stanziati dal decreto-legge n. 75/1981; mentre non riconosce tale diritto a coloro che siano assegnatari di alloggi prefabbricati costruiti o acquistati (evidentemente tramite contratti di appalto d’opera o di compravendita) dai comuni quali concessionari del Commissario straordinario per il terremoto del 1980 con fondi, pur sempre statali, stanziati con il decreto-legge n. 776/1980.
19. Ad avviso del Collegio, questa disparità di trattamento appare ingiustificata e sembra determinare la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.. Se, infatti, rientra innegabilmente nella sfera dell’autonomia legislativa l’individuazione dei soggetti privati meritevoli di un beneficio economico – quale l’acquisizione gratuita RAGIONE_SOCIALE proprietà di un alloggio prefabbricato – volto a attenuare gli effetti economici ed esistenziali di un evento drammatico come il terremoto, cosicchè deve ritenersi che il legislatore possa legittimamente circoscrivere la platea dei relativi beneficiari, anche in ragione RAGIONE_SOCIALE limitatezza delle risorse destinate al finanziamento di tali provvidenze, deve tuttavia rilevarsi come la selezione dei beneficiari non possa essere svolta senza il rispetto del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.
20. La Corte costituzionale ha infatti affermato che «i criteri adottati dal legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi sociali devono presentare un collegamento con la funzione del servizio Il giudizio sulla sussistenza e sull’adeguatezza di tale collegamento – fra finalità del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali beneficiari – è operato da

questa Corte secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell’art. 3, primo comma, Cost., che muove dall’identificazione RAGIONE_SOCIALE ratio RAGIONE_SOCIALE norma di riferimento e passa poi alla verifica RAGIONE_SOCIALE coerenza con tale ratio del filtro selettivo introdotto» (così, C.cost. n. 44 del 2020; nello stesso senso, anche le sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del 2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011, nonché, da ultimo, la sentenza n. 52 del 2021). Il principio di non discriminazione può, dunque, ritenersi rispettato solo qualora esista una «causa normativa» RAGIONE_SOCIALE differenziazione, che sia «giustificata da una ragionevole correlazione tra la condizione cui è subordinata l’attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio » ( ex plurimis , sentenze n. 166 e n. 107 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 168 del 2014 e, ancora, sentenza n. 52 del 2021).
21. Nel caso in esame, l’esito di tale verifica sembra portare a riconoscere l’irragionevolezza dei criteri normativamente posti quali condizioni per l’accesso al beneficio, giacché si tratta di criteri completamente scollegati tanto dalle condizioni soggettive del beneficiario quanto dalla situazione oggettiva dei territori in cui i prefabbricati sono stati collocati. I criteri individuati dal legislatore l’essere stati gli alloggi p refabbricati realizzati ad opera dello Stato invece che ad opera di un comune operante quale concessionario dello Stato e finanziati con fondi statali stanziati con un atto legislativo invece che con un altro – risultano infatti meramente formali e interni all’organizzazione degli apparati pubblici e, in sostanza, privi di qualunque collegamento con la funzione RAGIONE_SOCIALE provvidenza da erogare, così da contraddire alla stessa ratio RAGIONE_SOCIALE disposizione attributiva del beneficio.
22. Appare dunque non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 21 bis, comma 1, primo periodo, del

decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341, nella parte in cui non prevede la cessione gratuita in proprietà, ai relativi assegnatari, degli alloggi prefabbricati acquistati dai comuni RAGIONE_SOCIALE Campania RAGIONE_SOCIALE Basilicata, quali concessionari del Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874.
23. La questione di legittimità costituzionale indicata nel paragrafo che precede risulta altresì rilevante nel presente giudizio, giacché, ove essa fosse ritenuta fondata, il disposto dell’articolo 21 bis, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341, risulterebbe applicabile anche in relazione agli alloggi prefabbricati, come quelli per cui è causa, acquistati dal Comune di Pescopagano, quale concessionario del Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874.

P.Q.M.

La Corte, visti gli artt. 134 RAGIONE_SOCIALE Costituzione e 23 RAGIONE_SOCIALE legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 21 bis, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341, nella parte in cui non prevede la cessione gratuita in proprietà, ai relativi assegnatari, degli alloggi prefabbricati acquistati dai comuni RAGIONE_SOCIALE Campania e RAGIONE_SOCIALE Basilicata, quali concessionari del Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del
decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874.

Dispone la sospensione del presente giudizio.

Ordina che, a cura RAGIONE_SOCIALE cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte ed al Presidente del Consiglio dei ministri.

Ordina, a ltresì, che l’ordinanza venga comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Dispone l’immediata trasmissione degli atti, comprensivi RAGIONE_SOCIALE documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE II

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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