Cartolarizzazione crediti PA: limiti al rifiuto

La Corte di Cassazione affronta il conflitto tra la disciplina della cartolarizzazione crediti PA e il potere di rifiuto della cessione previsto dal Codice dei contratti pubblici. Il caso nasce dal rifiuto di un ente sanitario di accettare la cessione di crediti operata da una società verso un veicolo di cartolarizzazione. Mentre la Corte d’Appello ha ritenuto prevalente la normativa speciale sulla cartolarizzazione, la Cassazione ha disposto il rinvio alla pubblica udienza per la rilevanza nomofilattica della questione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Cartolarizzazione crediti PA: il nodo del potere di rifiuto

La gestione della cartolarizzazione crediti PA rappresenta una delle sfide legali più complesse nel rapporto tra finanza strutturata e contabilità pubblica. Il recente intervento della Corte di Cassazione pone l’accento sulla tensione tra la necessità di fluidità del mercato dei capitali e le prerogative di controllo della Pubblica Amministrazione sui propri creditori.

Il contesto del conflitto normativo

Il caso trae origine da un’operazione in cui una società fornitrice ha ceduto i propri crediti commerciali nei confronti di un ente sanitario a una società veicolo, nell’ambito di un programma di cartolarizzazione ai sensi della Legge 130/1999. L’ente pubblico ha esercitato formalmente il proprio potere di rifiuto, basandosi sulle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, che consente all’amministrazione aggiudicatrice di opporsi alla cessione del credito per ragioni di tutela del buon andamento amministrativo.

La questione centrale riguarda la prevalenza tra due sistemi normativi: da un lato, la legge speciale sulla cartolarizzazione, volta a semplificare le cessioni in blocco; dall’altro, la normativa sui contratti pubblici che mira a mantenere un rapporto diretto tra ente e fornitore originario.

La posizione dei giudici di merito

In una fase iniziale, il tribunale aveva dato ragione all’ente pubblico, ritenendo legittimo il rifiuto e dichiarando quindi inefficace la cessione nei confronti della PA. Successivamente, la Corte d’Appello ha ribaltato tale decisione, sostenendo che la disciplina sulla cartolarizzazione costituisca una normativa speciale prevalente anche sul Codice dei contratti pubblici. Secondo questa interpretazione, una volta assolti gli obblighi informativi specifici, il rifiuto dell’amministrazione risulterebbe privo di efficacia giuridica, lasciando intatta la titolarità del credito in capo alla società cessionaria.

L’intervento della Cassazione

L’amministrazione ha impugnato la sentenza di secondo grado davanti alla Suprema Corte, denunciando la violazione delle norme che garantiscono alla PA il potere di rifiutare i nuovi creditori. La ricorrente sostiene che il legislatore non abbia mai inteso creare una deroga totale per le operazioni di cartolarizzazione, le quali dovrebbero quindi sottostare alle regole generali di opponibilità previste per i contratti pubblici.

Vista la particolare rilevanza della questione di diritto e la necessità di fornire un’interpretazione uniforme su un tema che impatta significativamente sulla finanza pubblica e sul settore bancario, il Collegio ha deciso di non decidere immediatamente in camera di consiglio, ma di rinviare la causa alla pubblica udienza.

le motivazioni

La scelta di rinviare la discussione in pubblica udienza risiede nella necessità di approfondire se l’articolo 106 del Codice dei contratti pubblici trovi applicazione anche quando la cessione è parte di una cartolarizzazione. La Corte deve valutare se il potere di rifiuto della PA sia un principio generale inderogabile, finalizzato a prevenire complicazioni contabili e possibili pagamenti duplicati, o se invece la natura speciale della Legge 130/1999, che disciplina mercati finanziari complessi, debba operare come un’eccezione assoluta.

Un altro punto cardine delle motivazioni riguarda la natura dell’atto di rifiuto della PA: se questo sia un provvedimento amministrativo che il cessionario ha l’onere di impugnare davanti al giudice amministrativo, oppure se sia un semplice atto negoziale la cui legittimità può essere discussa direttamente davanti al giudice civile durante il recupero del credito.

le conclusioni

Il provvedimento interlocutorio evidenzia che non esiste ancora una soluzione univoca sul rapporto tra cartolarizzazione e pubblica amministrazione. Le implicazioni pratiche sono notevoli: se dovesse prevalere la tesi dell’ente pubblico, molte operazioni di finanziamento basate sui crediti sanitari potrebbero incontrare ostacoli insormontabili nel recupero giudiziale. Al contrario, se venisse confermata la decisione d’appello, le PA perderebbero una leva di controllo sui flussi di cassa verso terzi soggetti. La futura sentenza definitiva della Cassazione dovrà tracciare un confine netto tra le esigenze di certezza del diritto finanziario e la tutela della contabilità pubblica.

La PA può impedire la cessione di un credito se avviene tramite cartolarizzazione?
La questione è oggetto di dibattito legale poiché si scontrano il potere di rifiuto previsto dal Codice dei contratti pubblici e la normativa speciale sulla cartolarizzazione che ne favorisce la circolazione.

Quale normativa prevale tra la Legge 130 del 1999 e il Codice dei contratti pubblici?
Alcuni giudici ritengono che la Legge 130 prevalga in quanto normativa speciale per i mercati finanziari, ma la Cassazione deve ancora confermare se tale deroga sia assoluta anche verso la PA.

Cosa accade se l’amministrazione rifiuta la cessione del credito in modo illegittimo?
Se il rifiuto viene giudicato inefficace, l’ente pubblico è comunque obbligato a pagare il nuovo creditore e non può opporre al cessionario l’avvenuto pagamento al fornitore originario.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 5163 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 3 Num. 5163 Anno 2026

Presidente: CONDELLO NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/03/2026

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 20380/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE Trevigiana, in persona del legale rappresentante pro tempore , con domicilio telematico all’indirizzo PEC del proprio difensore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , con domicilio telematico all’indirizzo PEC del proprio difensore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Venezia n. 776/2023 depositata il 05/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/12/2025 dalla Consigliera NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1. RAGIONE_SOCIALE cedeva ad RAGIONE_SOCIALE i crediti maturati nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Trevigiana; RAGIONE_SOCIALE, a sua volta, trasferiva i medesimi crediti ad RAGIONE_SOCIALE nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione ai sensi della L. n. 130/1999.

NOME richiedeva e otteneva dal Tribunale di Treviso il decreto ingiuntivo n. 787/2021 per il pagamento della somma di euro 40.475,57, oltre interessi, nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, quale debitrice ceduta. L’RAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione deducendo, da un lato, il tempestivo rifiuto delle cessioni ex art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 e, dall’altro, il mancato rispetto delle formalità previste dall’art. 4, comma 4-bis, della L. n. 130/1999.

Costituitasi in giudizio, NOME RAGIONE_SOCIALE contestava l’opposizione, sostenendo che la disciplina della cartolarizzazione, quale normativa speciale, esclude l’operatività delle formalità previste per le cessioni di crediti verso la pubblica amministrazione e preclude, altresì, la possibilità per l’ente pubblico debitore di rifiutare la cessione ai sensi del Codice dei contratti pubblici.

Il Tribunale di Treviso, con sentenza n. 2018/2021, accoglieva l’opposizione, revocando il decreto ingiuntivo. Riteneva provato il pagamento, da parte dell’RAGIONE_SOCIALE, dei debiti verso lo RAGIONE_SOCIALE e reputava legittimi i rifiuti delle cessioni opposti dall’RAGIONE_SOCIALE, in quanto riconducibili alla disciplina speciale di cui all’art. 106, comma 13, del d.lgs. n. 50/2016, prevalente secondo il primo giudice -sulla normativa in tema di cartolarizzazione. Osservava
inoltre che tali rifiuti, qualificabili come atti amministrativi, non erano stati tempestivamente impugnati innanzi al giudice amministrativo, ingenerando così il legittimo affidamento dell’ente sulla persistenza dell’efficacia degli stessi, ai sensi dell’art. 1189 c.c.

Proposto appello da NOME COGNOME, la Corte d’Appello di Venezia, con sentenza n. 776/2023 del 5 aprile 2023, accoglieva il gravame. Premesso che la cessione si inseriva pacificamente in un’operazione di cartolarizzazione, la Corte riteneva che la L. n. 130/1999 costituisse normativa speciale non solo rispetto al codice civile, ma anche rispetto al Codice dei contratti pubblici, il quale disciplina le cessioni di crediti della P.A. fuori dall’ambito delle operazioni di cartolarizzazione. Concludeva pertanto che il rifiuto opposto dall’ARAGIONE_SOCIALE fosse illegittimo e comunque inefficace, stante il corretto adempimento da parte dell’appellante degli obblighi informativi imposti dall’art. 4, comma 4 -bis , L. n. 130/1999. Dal carattere inefficace del rifiuto derivava, secondo la Corte, che alla cessionaria non incombeva alcun onere di impugnare l’atto innanzi al giudice amministrativo.
In riforma della decisione di primo grado, la Corte veneziana condannava l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento della somma ingiunta e delle spese di lite di entrambi i gradi. Nelle more del giudizio di appello, NOME COGNOME comunicava all’RAGIONE_SOCIALE la cessione dei crediti a favore della società RAGIONE_SOCIALE, cessione parimenti rifiutata dall’ente ai sensi dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016; la Corte riteneva tuttavia irrilevante tale sopravvenienza ai sensi dell’art. 111 c.p.c., reputando intatte la legittimazione e la necessaria partecipazione delle parti originarie.
Avverso la suindicata pronunzia della Corte di merito l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Trevigiana propone ora ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

3.1. Resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE.

Le parti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

4.1. Con il primo motivo di ricorso, deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 4, comma 4bis, della L. n. 130/1999, la ricorrente censura l’affermazione della Corte d’Appello secondo cui le cessioni operate nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione resterebbero escluse dall’ambito applicativo del citato art. 106, comma 13.

Secondo l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, tale conclusione sarebbe erronea, poiché la disposizione del Codice dei contratti pubblici -introdotta successivamente alla novella del 2014 che ha modificato l’art. 4 della L. n. 130/1999 non contempla alcuna deroga per le cessioni effettuate ai sensi della legge sulla cartolarizzazione, né esclude che l’amministrazione aggiudicatrice possa esercitare il potere di rifiuto anche rispetto a tali trasferimenti.

La ricorrente evidenzia che i successivi interventi normativi in materia di contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016 e, da ultimo, d.lgs. n. 36/2023) non hanno inteso sopprimere il potere della pubblica amministrazione di rifiutare la cessione del credito, potere riconosciuto in via generale dal Codice dei contratti pubblici. La mancanza di una previsione espressa in tal senso sarebbe indice, secondo la ricorrente, della volontà legislativa di non introdurre un’eccezione alla disciplina generale, con la conseguenza che anche le cessioni effettuate ai sensi della L. n. 130/1999 rimarrebbero soggette al regime di opponibilità e al potere di rifiuto previsto dall’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016.
4.2. Con il secondo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., la ricorrente denuncia l’omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti, censurando la sentenza nella parte in cui la Corte d’Appello ha affermato l’illegittimità e l’inefficacia del rifiuto

opposto dall’RAGIONE_SOCIALE alla cessione dei crediti, nonché l’insussistenza dell’obbligo, in capo alla cessionaria, di impugnare tali rifiuti innanzi al giudice amministrativo.

Secondo la ricorrente, la Corte territoriale avrebbe omesso di considerare che, qualora i rifiuti alle cessioni fossero stati realmente illegittimi, essi avrebbero conservato comunque la loro efficacia sino al loro eventuale annullamento in sede giurisdizionale, con la conseguenza che RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto attivare il rimedio dell’impugnazione amministrativa per rimuovere l’atto lesivo. L’assenza di tale impugnazione, unitamente alla natura provvedimentale dei rifiuti, costituirebbe un fatto decisivo, trascurato dalla Corte d’Appello, tale da incidere sulla stessa titolarità del credito azionato in INDIRIZZO.
Osserva il Collegio che le questioni di diritto sollevate dalla ricorrente attraverso la proposizione dei motivi di doglianza appaiono dotate di particolare rilevanza ai sensi dell’art. 375 c.p.c. , sicché appare opportuno disporre il rinvio della causa a nuovo ruolo affinché sia fissata la discussione in pubblica udienza.

P. Q. M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte Suprema di Cassazione in data 12 dicembre 2025.

Il Presidente NOME NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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