Canone Occupazione Suolo: quando è dovuto dal gestore

Una società che gestisce parcheggi pubblici si oppone al pagamento del canone occupazione suolo pubblico (COSAP) richiesto da un Comune. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che il canone è dovuto quando la società non si limita a gestire il servizio per conto dell’ente, ma riceve l’area in affidamento per gestirla in autonomia e a proprio profitto. In tal caso, la società stessa è considerata l’occupante del suolo e tenuta al pagamento, anche se il canone non è esplicitamente indicato nell’atto di affidamento ma è desumibile dalla volontà delle parti e dai regolamenti comunali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Canone Occupazione Suolo: quando paga il gestore del parcheggio?

La gestione di servizi pubblici, come i parcheggi a pagamento, spesso genera complessi interrogativi legali. Una questione cruciale riguarda il pagamento del canone occupazione suolo pubblico (COSAP): il gestore privato è tenuto a corrisponderlo al Comune? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fornisce chiarimenti fondamentali, distinguendo tra la semplice gestione del servizio e l’affidamento autonomo dell’area. Analizziamo questa importante decisione.

Il caso: la gestione di parcheggi pubblici e la richiesta del canone

Una società, già concessionaria per la costruzione e gestione di un parcheggio interrato, aveva ricevuto in affidamento da un Comune anche la gestione di alcuni parcheggi a raso su due piazze pubbliche. Successivamente, il Comune emetteva un’ordinanza-ingiunzione, richiedendo alla società il pagamento di oltre 60.000 euro a titolo di COSAP per l’anno 2011, relativo proprio a queste aree.

La società si opponeva alla richiesta, sostenendo di non essere tenuta al pagamento. La sua tesi si basava su tre punti principali:
1. L’affidamento del servizio di parcheggio non equivale a una concessione del suolo, che è il presupposto per l’applicazione del canone.
2. L’occupante effettivo del suolo è l’automobilista che parcheggia, non la società che gestisce il servizio.
3. L’atto di affidamento non menzionava alcun canone da versare, indicando la volontà del Comune di non richiederlo.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello respingevano le ragioni della società, la quale decideva quindi di presentare ricorso in Cassazione.

L’interpretazione della Cassazione sul canone occupazione suolo

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando la decisione dei giudici di merito e fornendo un’analisi dettagliata dei presupposti per l’applicazione del canone occupazione suolo al gestore di parcheggi.

Distinzione tra gestione del servizio e concessione dell’area

Il punto centrale della decisione è la distinzione tra due diverse modalità di affidamento:
* Mera gestione del servizio: In questo caso, la società agisce come un mero sostituto del Comune, gestendo il parcheggio e riscuotendo le tariffe per conto dell’ente. L’occupazione del suolo è temporanea e riconducibile al singolo utente. In tale scenario, il gestore non è tenuto al pagamento del COSAP.
* Affidamento dell’area: In questo caso, il Comune non si limita a delegare un servizio, ma affida l’area stessa al privato. La società la gestisce in piena autonomia e ne trae un profitto diretto, trattenendo i ricavi. In questa ipotesi, è la società a sottrarre l’area all’uso pubblico generale per destinarla a un’utilizzazione particolare a proprio vantaggio. Di conseguenza, è la società a essere considerata l’occupante e, quindi, il soggetto tenuto al pagamento del canone.

L’importanza dell’interpretazione contrattuale

Nel caso specifico, la Cassazione ha ritenuto che la Corte d’Appello avesse correttamente interpretato la volontà delle parti. Gli accordi stipulati, pur non menzionando esplicitamente il COSAP, facevano riferimento a una precedente convenzione che prevedeva l’applicazione delle “condizioni applicate dal Comune per aree similari”. I giudici hanno ritenuto plausibile che tale clausola rimandasse al Regolamento comunale per l’occupazione di spazi pubblici, che disciplinava appunto il pagamento del canone. L’interpretazione degli atti amministrativi e dei contratti è un’attività riservata al giudice di merito e può essere contestata in Cassazione solo per vizi logici evidenti, che in questo caso non sono stati riscontrati.

le motivazioni

La Corte ha motivato il rigetto del ricorso sottolineando che non è sufficiente, per l’appellante, proporre una diversa interpretazione degli accordi. È necessario invece dimostrare specifiche lacune o incongruenze nel ragionamento del giudice di merito. La società ricorrente, secondo la Corte, non ha censurato la sentenza impugnata indicando i canoni interpretativi violati, ma si è limitata a prospettare un risultato interpretativo alternativo, senza evidenziare vizi logici nel percorso argomentativo della Corte d’Appello.

Inoltre, la Corte ha respinto la tesi della mancata indicazione del canone nell’atto di affidamento, affermando che la società concessionaria conosceva o avrebbe dovuto conoscere il Regolamento comunale, essendo un atto pubblico previsto dalla legge e richiamato, seppur indirettamente, negli accordi. L’affidamento della società era quindi mal riposto, poiché non poteva ignorare la normativa locale applicabile.

le conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: per determinare chi deve pagare il canone occupazione suolo nella gestione di parcheggi pubblici, è essenziale analizzare la natura del rapporto tra ente pubblico e gestore privato. Se il privato ha la disponibilità dell’area e la gestisce in autonomia per trarne profitto, diventa il soggetto passivo del canone, poiché la sua attività sottrae il suolo all’uso collettivo. La decisione sottolinea anche l’importanza della chiarezza negli accordi di concessione e la necessità per gli operatori privati di conoscere a fondo i regolamenti comunali che disciplinano l’uso del suolo pubblico.

Quando un’azienda che gestisce un parcheggio pubblico deve pagare il canone per l’occupazione del suolo pubblico (COSAP)?
Secondo la sentenza, il canone è dovuto quando alla società non viene affidata la mera gestione del servizio, ma le vengono affidate le aree stesse da gestire in autonomia e con proprio profitto. In questo caso, la società sottrae il suolo all’uso pubblico generale e ne diventa l’occupante.

La mancata indicazione esplicita del canone nell’atto di affidamento esonera l’azienda dal pagamento?
No. La Corte ha stabilito che l’obbligo di pagamento può sussistere anche se il canone non è esplicitamente indicato, qualora la volontà delle parti, interpretata alla luce di altri documenti e dei regolamenti comunali vigenti, implichi l’applicazione del canone.

Chi è considerato l’effettivo ‘occupante’ del suolo in un parcheggio a pagamento gestito da un privato?
Dipende dalla natura dell’accordo. Se il gestore agisce solo come un ‘sostituto’ del Comune, l’occupante è il singolo utente che parcheggia. Se, invece, il gestore ha la piena disponibilità dell’area per il proprio profitto, l’occupante è il gestore stesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23169 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23169 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° 12070 del ruolo generale dell’anno 2019 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE (P.IVA P_IVA in persona dell’Amministratore unico, con sede in Mondovì (CN), INDIRIZZO rappresentato e difeso dall’avv. prof. NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE e dall’avv. NOME COGNOME i quali dichiarano di voler ricevere tutte le comunicazioni di cancelleria presso gli indirizzi di posta elettronica certificata EMAILordineavvocatitorinoEMAIL e EMAILpec.ordineavvocatitorino.it al numero fax NUMERO_TELEFONO -ed elettivamente domiciliata presso lo studio del dott. NOME COGNOME c/ o RAGIONE_SOCIALE (C.F. P_IVA – pec EMAIL – fax NUMERO_TELEFONO) in Roma, INDIRIZZO per delega ed elezione di domicilio in allegata in via telematica a norma dell’art. 83 cod. proc. civ.
Ricorrente

contro

Comune di Alassio , P. IVA P_IVA con sede in INDIRIZZO Alassio, rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME (CNT SMN CODICE_FISCALE, patrocinante in cassazione, p.e.c.: EMAIL, fax NUMERO_TELEFONO, con domicilio eletto

presso la p.e.c. e comunque presso la cancelleria della Suprema Corte di Cassazione.

Controricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello di Genova n° 67 depositata il 21 gennaio 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15 maggio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1 .- Con Convenzione del 20 gennaio 2003 il Comune di Alassio e la RAGIONE_SOCIALE, cui successivamente subentrò la RAGIONE_SOCIALE, si accordarono per la costruzione di un parcheggio pubblico interrato in INDIRIZZO: la società avrebbe costruito e gestito il parcheggio e avrebbe pagato al comune un canone complessivo di euro 516.456,90 in rate annuali di pari importo, oltre ad un canone aggiuntivo dal sessantunesimo anno di gestione.

Nel 2011 la RAGIONE_SOCIALE ricevette in affidamento dal Comune, con verbale di consegna del 31 maggio 2011 e successivo atto del 28 settembre 2011, anche i parcheggi a raso siti in INDIRIZZO e INDIRIZZO

2 .- Con ordinanza -ingiunzione emessa ai sensi del r.d. n° 639/ 1910, il Comune di Alassio intimava alla Fincos il pagamento di euro 60.482,33, oltre alle sanzioni, a titolo di pagamento del Canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche relativo all’anno 2011 ed ai parcheggi a raso di INDIRIZZO e INDIRIZZO.

L’opposizione proposta dall’ingiunta veniva rigettata dal Tribunale di Savona e la decisione del primo Giudice veniva confermata dalla Corte d’appello di Genova con la sentenza indicata in intestazione.

Osservava la Corte -per quanto ancora strettamente rileva nella presente fase processuale -che dagli accordi tra le parti emergeva che le aree destinate a parcheggio a raso non erano rimaste nella

disponibilità del Comune e che il concessionario non agiva come mero sostituto nello sfruttamento del bene.

La Fincos, infatti, tratteneva i ricavi del parcheggio e, in assenza di pagamento del canone, avrebbe usufruito dell’area gratuitamente. L’affidamento delle aree a parcheggio era avvenuto col verbale di consegna del 31 maggio 2011 e col successivo atto del 28 novembre 2011, nel quale erano contenute le condizioni di esercizio della gestione.

Tali documenti richiamavano l’art. 29 della Convenzione del 2003, nella quale RAGIONE_SOCIALE e Comune avevano previsto che la prima avrebbe potuto ottenere la gestione di parcheggi a raso alle stesse condizioni applicate dal Comune per aree simili.

Tale espressione doveva intendersi come un riferimento al Regolamento comunale per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, il quale all’ art. 20, voce n° 12, disciplinava il caso delle ‘ aree di parcheggio a pagamento ‘.

3 .- Avverso tale sentenza ha interposto ricorso per cassazione la Fincos, affidando il gravame a tre motivi.

Resiste il Comune di Alassio, che conclude per l’inammissibilità dei mezzi e, comunque, per la loro infondatezza.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380bis cod. proc. civ.

Le parti hanno depositato le rispettive memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .- Col primo motivo di ricorso la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione degli artt. 63 d.lgs. n° 446/1997, 9, 20 e 27 del Regolamento comunale per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche e dei principi di affidamento e certezza del diritto.

Premesso che l’atto col quale il Comune le aveva affidato la gestione delle aree a parcheggio non aveva natura contrattuale, ma consisteva in un affidamento di un servizio pubblico locale, la ricorren-

te deduce, secondo un primo profilo, che la concessione del servizio pubblico di parcheggio non implica l’attribuzione al concessionario della disponibilità dei suoli interessati, dovendosi distinguere -secondo l’orientamento di questa stessa Corte -il caso in cui sia stato affidato il mero servizio di parcheggio, da quello in cui l’area sia stata data nella disponibilità del privato, sussistendo solo in quest’ultimo caso il presupposto per il pagamento del Cosap.

Con un secondo profilo, fa rilevare che l’art. 63 del d.lgs. n° 446/ 1997 prescrive che nel provvedimento di concessione di spazi pubblici sia indicato il Canone da versare.

Nella fattispecie tale indicazione sarebbe mancante, con la conseguenza che il Comune non avrebbe inteso chiedere alcun canone.

In ogni modo, la richiesta di pagamento di un canone, nonostante la sua mancata indicazione nel provvedimento concessorio, confermerebbe che il Comune non intendeva esigere alcun importo a titolo di occupazione.

La Corte, invece, avrebbe erroneamente ritenuto integrato il provvedimento amministrativo, privo dell’indicazione del canone, dal Regolamento Comunale, ledendo così l’affidamento del privato.

Col secondo motivo NOME COGNOME si duole della violazione e della falsa applicazione degli artt. 2, 20 e 27 del Regolamento Comunale per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche.

Tali disposizioni chiarirebbero che, affinché si configuri un’occupazione di suolo pubblico, occorre non solo che l’area sia concessa ad un privato per un uso speciale o particolare, ma anche che tale area sia sottratta all’uso generale.

Nel caso di gestore di parcheggio pubblico, dunque, l’occupante non è il gestore, ma il soggetto che usufruisce del servizio, che paga il Canone versando la tariffa prevista per il parcheggio, come del resto stabilito, anche se ai fini della Tari, dalla Commissione tributaria regionale della Liguria con la sentenza n° 1402 del 26 ottobre 2018, in una controversia tra il Comune e la stessa Fincos Alassio.

Nell’atto di affidamento (art. 3) era previsto che RAGIONE_SOCIALE potesse locare le aree a terzi per brevi periodi, ma solo in questo caso sarebbe stato dovuto il Canone, come previsto dall’art. 3 dell’atto predetto, nel quale era previsto l’obbligo della Fincos di presentare apposita domanda di autorizzazione all’occupazione.

Col terzo mezzo la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 63 del d.lgs. n° 446/1997 e dei principi sull’interpretazione dei provvedimenti amministrativi.

L’omessa indicazione, sia nel verbale di consegna, sia nell’atto di affidamento del servizio, ancorché quest’ultimo sia stato anticipato da una nota comunale con la richiesta di pagamento del Canone, di ogni riferimento al Cosap sarebbe un dato testuale inequivoco che non lascerebbe dubbi sull’interpretazione dell’atto amministrativo, non integrabile aliunde , e, dunque, sulla volontà del Comune di non percepire alcun Canone, tant’è che la remunerazione del servizio deriverebbe dall’incasso della tariffa posta a carico dei soggetti che di tale parcheggio usufruiscono.
Infine, la facoltà riconosciuta alla Fincos di concedere in locazione a terzi l’ area, in ‘ deroga ‘ all ‘oggetto dell’affidamento (art. 3 del relativo atto), con l’obbligo, in questo solo caso, di presentare istanza di autorizzazione, proverebbe a contrario che RAGIONE_SOCIALE, al di fuori della deroga prevista, non occupa le aree a parcheggio scoperto.

5 .- I motivi, scrutinabili congiuntamente in ragione della loro stretta connessione, sono infondati.

È, infatti, fin troppo noto che questa Corte -dopo un primo orientamento, secondo il quale il tributo per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n° 507 del 1993, è dovuto non soltanto in relazione alla limitazione o sottrazione all’uso normale e collettivo di parte del suolo pubblico, ma anche in relazione all’utilizzazione particolare ed eccezionale di cui esso rappresenta il corrispettivo, sicché la tassa o il canone graverebbe anche sul soggetto gestore di un parcheggio pubblico (Cass.,
sez. trib., 25 novembre 2009, n° 28003) -è pervenuta ad un diverso approdo interpretativo, col quale si è eliminato tale automatismo.

Questa Corte ha, infatti, deciso che, nel caso di area del demanio comunale, appartenente alla rete viaria della città adibita a parcheggio di autoveicoli in concessione a società privata, rileva in concreto se quest’ultima occupi l’area, sottraendola all’uso pubblico, integrando, così, il presupposto della Tosap, ovvero se ad essa società sia soltanto attribuito -quale sostituto dell’ente nello sfruttamento dei beni -il mero servizio di gestione del parcheggio, con il potere di esazione delle somme dovute dai singoli per l’uso, quale parcheggio dei loro veicoli, dell’area pubblica a ciò destinata dal comune, dovendosi ravvisare, in tal caso, un’occupazione temporanea ad opera del singolo e non della concessionaria, con esenzione di quest’ultima dalla tassazione in forza dell’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, salvo che dall’atto di concessione non emerga una diversa volontà pattizia (Cass., sez. trib., 3 luglio 2023, n° 18670, con menzione di altri precedenti).
Ora, la Corte d’appello, con apprezzamento compiutamente e coerentemente motivato, ha ritenuto che gli accordi delle parti non fossero nel senso di attribuire alla RAGIONE_SOCIALE la sola gestione del servizio di parcheggio, ma di affidarle le aree dei parcheggi stessi, da gestire in autonomia e con proprio profitto.

La Corte è addivenuta a tale interpretazione esaminando l’atto di consegna del 31 maggio 2011 e l’atto di affidamento del 28 novembre successivo, ritenendo -con un percorso logico che ha condotto ad una interpretazione della volontà delle parti del tutto plausibile -che il richiamo di tali documenti all’art. 29 della Convenzione del 2003 e, in particolare, alla previsione della possibilità di affidare alla RAGIONE_SOCIALE altre aree ‘ alle condizioni applicate dal Comune per aree similari ‘, implicasse l ‘applicazione del Canone poi riscosso con ingiunzione.
Sul punto giova solo rammentare che l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della P.A., è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti, sia pure con qualche adattamento, soprattutto in considerazione del carattere unilaterale dello stesso (Cass., sez. I, 3 giugno 2024, n° 15367).

Pertanto, è altresì qui invocabile quell’orientamento giurisprudenziale di questa Corte, secondo il quale l’interpretazione del contratto e degli atti di autonomia privata, traducendosi nella ricerca della comune intenzione dei contraenti, costituisce un’indagine riservata al giudice di merito, il cui risultato è censurabile in sede di legittimità soltanto per violazione dei criteri legali di ermeneutica contrattuale ovvero per vizio di motivazione, configurabile quando la stessa risulti contraria a logica o incongrua, cioè tale da non consentire il controllo del procedimento logico seguito per giungere alla decisione ( ex multis : Cass. sez. I, 12 ottobre 2018, n° 25554).
Nella presente sede la ricorrente, pur dolendosi della erronea interpretazione degli atti amministrativi e della ricostruzione della volontà delle parti (PA e Fincos), non censura la sentenza impugnata mediante l’indicazione dei canoni rimasti in concreto inosservati, con la precisazione del modo e delle considerazioni attraverso i quali il giudice di merito se ne è discostato, ma si duole del risultato ermeneutico cui è giunto il giudice del merito, prospettando un possibile altro risultato interpretativo (che, peraltro, non appare nemmeno condivisibile).
Mancando, dunque, la precisa indicazione delle lacune argomentative del ragionamento seguito dal giudice di secondo grado, ovvero delle incongruenze dello stesso, consistenti nell’attribuzione agli elementi di giudizio di un significato estraneo al senso comune, o ancora dei punti inficiati da mancanza di coerenza, cioè connotati da un’assoluta incompatibilità razionale degli argomenti, sempre

che questi vizi emergano appunto dalla sentenza, è evidente che i tre motivi di ricorso debbano essere respinti.

In ogni caso, le censure avverso l’interpretazione data dal giudice del merito dovrebbero anche essere accompagnate dalla trascrizione del testo integrale della regolamentazione pattizia del rapporto o della parte in contestazione, in modo da consentire a questa Corte di verificare la pertinenza delle critiche sollevate e d’individuare la diversa portata che il ricorrente pretende di attribuire alla clausola in questione, ancor prima di valutare la sussistenza dei vizi lamentati: adempimento, anche questo, del tutto mancante nella presente vicenda processuale.
6 .- Le ragioni di rigetto sopra esposte sono assorbenti rispetto agli ulteriori profili di censura esposti nei motivi e, in particolare, rispetto al profilo della mancata indicazione del Canone nell’atto di concessione, della erronea eterointegrazione dell’atto amministrativo e dell’affidamento della Fincos.

In ogni modo, il tema della omessa indicazione del Canone, e delle conseguenze che deriverebbero da tale carenza, non risulta trattato nella sentenza impugnata, con la conseguenza che la mancata indicazione del luogo processuale dove tale questione sia stata posta nei gradi di merito rende il rilievo inammissibile (Cass., sez. VI-T, 13 dicembre 2019, n° 32804).

L’eterointegrazione, che la ricorrente pretende essere illegittima, rientra in realtà appieno nel tema della interpretazione del contratto ed è rimessa completamente al giudice del merito, come già sopra detto.

Quanto all’affidamento, la Corte ha ben chiarito che RAGIONE_SOCIALE conosceva -o, comunque, doveva conoscere -il Regolamento comunale sull’occupazione di spazi ed aree pubbliche, trattandosi di atto previsto dalla legge, al quale, peraltro, il Comune aveva fatto riferimento nella missiva 17 giugno 2011 inviata alla concessionaria,

nella quale l’Ente locale aveva fatto riferimento all’applicazione delle condizioni previste nel Regolamento predetto.

Da ultimo, la sentenza della Commissione tributaria regionale della Liguria n° 1402 del 26 ottobre 2018, indicata nel secondo motivo di ricorso, oltre a non avere alcun rilievo decisorio nella presente lite, è stata cassata da questa Corte con ordinanza della sezione tributaria n° 32215 del 21 novembre 2023 (ordinanza gemella a quella della medesima sezione, n° 32216 del 21 novembre 2023).

7 .- Alla reiezione del ricorso segue la condanna della ricorrente alla rifusione delle spese processuali in favore del resistente, per la cui liquidazione -fatta in base al d.m. n° 55 del 2014, come modificato dal d.m. n° 147 del 2022, ed al valore della lite (euro 60,4 mila) -si rimanda al dispositivo che segue.

Va, inoltre, dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all’art. 13, comma 1quater , del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente, ove dovuto.

p.q.m.

la Corte respinge il ricorso e condanna la ricorrente a rifondere al Comune resistente le spese del presente giudizio, che liquida in euro 6.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’iva, se dovuta. Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all’art. 13, comma 1quater , del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente, ove dovuto.
Così deciso in Roma il 15 maggio 2025, nella camera di con-

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