Canone concessorio: quando è dovuto per l’uso di acque?

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 14995 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 14995 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 2133-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

Oggetto

RAGIONE_SOCIALE

CONTENZIOSO

R.G.N. 2133/2023

COGNOME.

Rep.

Ud. 30/01/2024

CC

avverso la sentenza n. 210/2022 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 11/11/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

30/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. – RAGIONE_SOCIALE ricorre per due mezzi, nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con Bernate, contro la sentenza dell’11 novembre 2022 con cui il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha respinto il suo appello avverso sentenza del Tribunale regionale di rigetto della sua domanda volta a sentir accertare che la Roggia di Sotto, per il cui utilizzo il RAGIONE_SOCIALE aveva ad essa richiesto il pagamento di un canone concessorio, non rientrava nell’ambito del reticolo idrico minore del RAGIONE_SOCIALE, e per sentir condannare il medesimo RAGIONE_SOCIALE alla restituzione della somma di € 10.414,17 già versata, ovvero, in subordine, per sentir rideterminare il canone in € 1.230,94, con condanna dell’amministrazione alla restituzione di quanto versato in eccedenza.
2. – Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con Bernate resiste con controricorso e deposita memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. – Il ricorso contiene i seguenti due motivi.

Primo motivo. Ex art. 200 t.u. n. 1775/1933, eccesso di potere per sviamento della causa tipica del provvedimento illegittimo, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà del medesimo ex art. 5 legge n. 2248/1865 su cui si poggia il percorso motivazionale della sentenza del RAGIONE_SOCIALE.

Secondo motivo. Violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ex art. 200 t.u. n. 1775/ 1933 ed ex art. 360 c.p.c comma 1 n. 3, in relazione alla seguente normativa: art. 1322 cc., art. 1372 c.c., art. 1374 c.c., art. 1375 c.c., art. 2033 c.c. e/o art. 2041 e 2042 c.c., art. 2 novies legge 7 agosto 1990, n. 104, oltre alla violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex

art. 97 Cost, art. 16 d.P.R. 380/2001, l. 241/1990 e successive modifiche.

– Il primo mezzo è inammissibile.

4.1. – L’impostazione ed il contenuto di esso, che si protrae da pagina 20 a pagina 33 del ricorso, emergono dai brani che di seguito si trascrivono: « 2. La causa riguarda un bene non demaniale, bensì un’opera privata (collettore di scolo), realizzata nel 1983, quindi 40 anni orsono, come tale, non sussumibile nel concetto di opera pubblica e/o idraulica di supporto al reticolo minore. Al riguardo va parimenti ricordato che in base al DGR Lombardia n. 4229 del 23.10.2015 … vi è l’esclusione in radice dal novero del Reticolo Minore dei canali costruiti per lo smaltimento di acque reflue industriali ed i collettori artificiali di acque meteoriche, proprio come nel caso di specie. In capo alla Ricorrente vi è quindi la consolidazione da lunghi anni (almeno 24 anni, ossia dal 1983 al 2007) di un’innegabile posizione soggettiva che va tutelata. … Nel caso di specie, può parlarsi certamente di legittimo affidamento incolpevole della Ricorrente, in quanto la SITUAZIONE GIURIDICA DI VANTAGGIO CONSOLIDATA NEL TEMPO non è stata, senza alcun dubbio, il risultato di comportamenti fraudolenti e/o artificiosi, contrari a buona fede. 4. Il principio dell’affidamento sussiste in un rapporto di tipo amministrativo perché intercorrente tra la PRAGIONE_SOCIALE, che esercita un potere, ed il privato che si avvantaggia di quell’esercizio, ottenendo dei benefici, seppur per un margine di tempo compreso tra l’adozione del relativo provvedimento e il suo annullamento, giurisdizionale o d’ufficio. Il principio di diritto consolidato enunciato è stato nei pregressi gradi di giudizio completamente disatteso. … 5. Il rispetto dei principi di correttezza e buona fede deve ispirare l’attività amministrativa e quindi l’esercizio del potere stesso. Per questo, nel caso in cui si accerti l’esistenza di un comportamento contrario a correttezza e buona fede che abbia inciso, ledendolo, sull’affidamento legittimo della
odierna Ricorrente, questa avrà diritto al risarcimento del danno che, nel caso di specie, consiste nell’illegittima attribuzione impositiva del canone su opera privata. Opera tra l’altro eseguita a proprie spese, anziché dalla PA medesima. 6. Nel caso di specie, è pertanto innegabile l’eccesso di potere, quale vizio di legittimità dell’atto amministrativo … ci si riferisce alla relazione tecnica COGNOME che ha inserito il tratto della fognatura nel reticolo minore come punto motivazionale del RAGIONE_SOCIALE, citata nella Sentenza impugnata, ed a cui lo stesso RAGIONE_SOCIALE fonda le proprie considerazioni giuridiche oppositive all’accoglimento del gravame. In sostanza l’atto impositivo del RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto discendere da un provvedimento di demanializzazione del tratto di scolo creato dal privato, secondo la procedura dell’art. 16 DPR 380/2001 E NON DALLA RELAZIONE TECNICA …; ii) esiste infatti anche nella legge 241/90 all’art. 2 nonies il divieto di autotutela della PA di incidere su posizioni soggettive consolidate trascorso dodici mesi dal provvedimento autorizzatorio: norma nata secondo i principi dell’art. 97 Cost., 1375 c.c. a tutela, appunto, dell’affidamento consolidato nel tempo dal privato; ii) la RICORRENTE SIA IN PRIMO CHE IN SECONDO GRADO HA SEMPRE evidenziato l’illegittimità della procedura impositiva … Nel caso di specie, sia il TRAP che il RAGIONE_SOCIALE non hanno, in via del tutto illegittima, considerato che la PA avrebbe dovuto procedere con provvedimento di demanializzazione del collettore, mai emesso » . Dopodiché il motivo prosegue sulla determinazione della misura del canone che l’amministrazione avrebbe applicato « nella misura massima disapplicando il dettato normativo regionale ».
4.2. – Orbene, l’articolo 200 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, recante il testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici, stabilisce che: « Contro le decisioni pronunciate in grado di appello dal Tribunale superiore delle acque pubbliche è ammesso il ricorso alle sezioni unite della Corte di

cassazione: a. per incompetenza o eccesso di potere ai termini dell’art. 3 della L. 31 marzo 1877, n. 3761; b. per violazione o falsa applicazione di legge ai sensi del n. 3 dell’art. 517 del Codice di procedura civile, o se si verifichi la contraddittorietà prevista nel n. 8 dell’art. 517 medesimo ». Secondo l’art. 3 della l. 31 marzo 1877, numero 3761: « Appartiene esclusivamente alle sezioni di Cassazione istituite in Roma: 1° Giudicare sulla competenza dell’autorità giudiziaria ogniqualvolta la pubblica Amministrazione usi del mezzo straordinario indicato negli articoli precedenti; 2° Regolare la competenza tra l’autorità giudiziaria e l’autorità amministrativa quando l’una o l’altra siansi dichiarate incompetenti; 3° Giudicare dei conflitti di giurisdizione positivi o negativi fra i tribunali ordinari ed altre giurisdizioni speciali, non che della nullità delle sentenze di queste giurisdizioni per incompetenza od eccesso di potere … ».
Il complesso normativo esaminato sta a significare che contro le decisioni pronunciate in grado di appello dal Tribunale superiore delle acque pubbliche:

-) è ammesso ricorso alle Sezioni Unite « per incompetenza o eccesso di potere a termini dell’art. 3 della legge 31 marzo 1877, n. 3761 », i.e. per l’ipotesi, rapportata all’attualità, di cui all’articolo 360, nn. 1 e 2 c.p.c., nel testo vigente;

-) è ammesso ricorso per violazione di legge, nel quale rientra ex articolo 111 Cost. anche il vizio motivazionale, nei termini di cui subito si dirà, nonché per contraddittorietà a precedente giudicato, sempreché vi sia stata pronuncia sull’eccezione di giudicato.

Quanto al vizio motivazionale, i termini della questione si sono evoluti nel corso del tempo, come rammenta tra le altre Cass., Sez. Un., 7 gennaio 2016, n. 67, nel senso che segue:

-) secondo la disciplina antecedente all’introduzione nell’articolo 360 c.p.c. dell’ultimo comma, ad opera del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, le sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche

erano impugnabili con ricorso per cassazione, ai sensi degli articoli 111 Cost., 200 e 201 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, solo per violazione di legge, sostanziale o processuale, e, dunque, con riguardo alla motivazione, non per denunciare vizi riconducibili nel paradigma dell’allora vigente articolo 360 c.p.c., n. 5, ma esclusivamente per far valere la nullità derivante da radicale assenza o da mera apparenza della motivazione medesima (tra le tante v. Cass., Sez. Un., 5 aprile 2007, n. 8520; Cass., Sez. Un., 24 ottobre 2005, n. 20472; Cass., Sez. Un., 23 gennaio 2004, n. 1242);
-) avverso le sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche alle quali fosse applicabile ratione temporis il d.lgs. n. 40 del 2006, viceversa, il ricorso per cassazione era ammesso anche per denunziare il vizio di motivazione di cui all’articolo 360, primo comma n. 5 c.p.c., nel testo, si ripete, al tempo vigente, che consentiva di sindacare la motivazione omessa, insufficiente o contraddittoria (Cass., Sez. Un., 2 dicembre 2008, n. 28547).

Dopodiché, successivamente alla novella dell’articolo 360, n. 5, operata nel 2012, con decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito in legge 11 agosto 2012, n. 143, è esperibile contro le sentenze del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche il ricorso per cassazione anche ai sensi di detta disposizione, e cioè nei limiti in cui attualmente lo consente l’articolo 360, n. 5, c.p.c. (da ult. Cass., Sez. Un., 22 gennaio 2024, n. 2159), ferma restando l’ammissibilità della denuncia del vizio motivazionale, rilevante sotto specie di violazione di legge, rifluito nel n. 4 dell’articolo 360 c.p.c., secondo la ricostruzione operata da Cass., Sez. Un., 7 aprile 2014, n. 8053.
E cioè il ricorso per cassazione, ammesso ai sensi dell’articolo 111 Cost. per violazione di legge, può essere esperito soltanto per vizi della motivazione che si traducano nella sua inesistenza, contraddittorietà o mera apparenza, mentre non è consentito al

giudice di legittimità la verifica della sufficienza o della razionalità della motivazione in ordine alle quaestiones facti , la quale comporterebbe un raffronto tra le ragioni del decidere espresse nella sentenza impugnata e le risultanze istruttorie sottoposte al vaglio del giudice del merito (Cass., Sez. Un., 6 novembre 2018, n. 28220, tra le tante).

Tanto premesso non resta se non constatare che il motivo come formulato, ed in significativa parte precedentemente trascritto, tra l’altro a fronte di una decisione ampiamente motivata, come emergerà di qui a poco dalla trascrizione dei suoi passaggi essenziali, non rientra nei canoni del ricorso per cassazione previsto avverso le decisioni rese dal Tribunale superiore delle acque pubbliche in grado d’appello, e tantomeno con quello spendibile ai sensi dei numeri 1 e 2 del vigente articolo 360 c.p.c., richiamati nel motivo, né configura il vizio motivazionale nell’assetto attuale: vi si ravvisa infatti un tentativo di riversare dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione la cognizione dell’intero merito della vicenda, ivi compresi, per vero, aspetti e considerazioni che nella fase di merito, dalle sentenze di primo e secondo grado, non risultano neppure trattate quale, in particolare, la violazione del « divieto di autotutela della PA di incidere su posizioni soggettive consolidate » previsto « nella legge 241/90 all’art. 2 nonies» ( rectius : 21 nonies ).
Esso è perciò inammissibile.

6. – Il secondo mezzo va disatteso.

6.1. – Il Tribunale regionale ha osservato che « a prescindere dai motivi che avrebbero convinto la RAGIONE_SOCIALE ad intubare nel 1983 parte della cd. Roggia di Sotto ed a presentare il 24.1.2009 domanda di sanatoria per detta opera, è pacifico che la stessa sia l’autrice dell’opera in questione, che fruisca della sua copertura e che utilizzi il corso d’acqua quale scarico delle acque provenienti dal suo insediamento industriale, tanto che il motivo per il quale ritiene

di non essere tenuta al pagamento di alcun canone è l’estraneità della Roggia di Sotto al reticolo idrico minore del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con Bernate. Detto assunto, tuttavia, è smentito … dalle Norme Tecniche di Attuazione richiamate dalla delibera comunale n. 9 del 2.3.2006 … con la quale … ha provveduto all’approvazione del reticolo idrico minore di sua competenza (provvedimento che, pubblicizzato a norma di legge, non è mai stato impugnato): ed infatti, nell’Elenco dei più importanti corsi d’acqua appartenenti al reticolo minore di RAGIONE_SOCIALE con Bernate … è espressamente contemplata la Roggia di Sotto … con ciò escludendosi qualsiasi dubbio sulla coincidenza tra il corso d’acqua appartenente al reticolo minore e quello intubato dalla RAGIONE_SOCIALE ».
6.2. – Il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha confermato la decisione osservando « che, alla stregua della delibera della Giunta Regionale della Lombardia n. 7/7868 … i corsi d’acqua non ricompresi nel reticolo principale appartengono al reticolo idrico minore … 6.3. Nella specie, l’appartenenza della Roggia di Sotto al reticolo idrico minore … risulta dalla relazione geologica dello Studio RAGIONE_SOCIALE (pag.9), sulla cui base il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con Bernate ha emesso la delibera 2 Marzo 2006 n. 9 con la quale sono stati individuati i corsi d’acqua -tra i quali, appunto, anche la Roggia di Sotto -costituenti il reticolo minore … Ciò posto, il Collegio osserva che l’appellante non ha mosso alcuna specifica critica alla suddetta relazione geologica (ed alla legittimità della delibera municipale che l’ha recepita …), ma si è limitato a sostenere … che la roggia … sarebbe esclusa dal reticolo idrico minore in quanto inquadrabile tra i «canali costruiti per lo smaltimento di acque reflue industriali». Quest’ultimo argomento va giudicato infondato, in quanto … l’assunto che il corso d’acqua de quo sia un ‘collettore artificiale’ risulta smentito da quanto lo stesso appellante afferma … là dove si legge ‘in realtà, la roggia era già esistente lungo la linea sotterranea del terreno’. … Quanto
al profilo concernente l’indebito arricchimento, le doglianze alla cui stregua il RAGIONE_SOCIALE non avrebbe ‘effettuato determinate procedure previste dalla norma in essere’ … e non avrebbe effettuato il ‘processo di demanializzazione dell’area in questione’ … vanno giudicate inammissibili per loro evidente genericità. Va peraltro condiviso il rilievo del TRAP che ‘la somma di 10.414,57 euro, di cui la ricorrente chiede la ripetizione, è stata pagata dalla stessa in esecuzione di un’ingiunzione di pagamento emessa dal RAGIONE_SOCIALE con Bernate’, pertanto, ‘fintantoché detta ingiunzione non sia stata annullata o revocata, essa costituisce il titolo che giustifica l’avvenuto pagamento, il quale non può pertanto essere considerato indebito’. 7.2. Quanto alle censure relative alla qualificazione del canone … è sufficiente considerare che il canone concessorio costituisce il corrispettivo dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici … cosicché lo stato soggettivo dell’utilizzatore è del tutto irrilevante … 7.3. In punto di quantificazione del canone, infine, il Collegio osserva che il RAGIONE_SOCIALE si è attenuto ai parametri dettati dalle delibere di Giunta Regionale succedutesi nel tempo e, precisamente: … Dall’esame delle suddette delibere emerge che il RAGIONE_SOCIALE, nel quantificare in 10.106,68 euro l’importo dovuto dalla società RAGIONE_SOCIALE, ha applicato la precisa metodologia di calcolo stabilita dalla Regione, senza operare alcun apprezzamento di carattere discrezionale … 7.3.2. Infondato è poi l’assunto dell’appellante secondo cui la misura del canone sarebbe discrezionalmente individuabile, da parte del comune, all’interno di una forbice compresa tra un minimo ed un massimo. Le delibere della Giunta Regionale della Lombardia citate nel precedente paragrafo 7.3. non prevedono la possibilità di graduare l’entità del canone da un minimo ad un massimo, ma, quando fanno riferimento ad un ‘minimo’, lo fanno solo per indicare la somma in ogni caso dovuta a titolo di canone, pur quando l’applicazione dei
criteri matematici nelle stesse indicati condurrebbe ad un importo inferiore a tale somma ».

6.3. – Ora, il secondo mezzo sostiene che il RAGIONE_SOCIALE avrebbe ottenuto un ingiusto arricchimento attraverso l’incameramento del canone, non avendo mai contestato l’occupazione di suolo demaniale avvenuta attraverso l’intubazione, intubazione che, al contrario, avrebbe apportato benefici al RAGIONE_SOCIALE, non essendo stato inoltre rispettato l’ordinario procedimento per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Ma tali censure non sono idonee a contrastare la ratio decidendi posta a sostegno della decisione impugnata, la quale si riassume in ciò, che: i) la Roggia di Sotto appartiene al reticolo idrico minore perché ciò risulta da delibera 2 Marzo 2006, n. 9, del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con Bernate, non impugnata; ii) RAGIONE_SOCIALE fa uso della Roggia di Sotto quale scarico delle acque provenienti dal suo insediamento industriale, ed è perciò tenuta al pagamento del canone; iii) il canone è stato correttamente quantificato sulla base della pertinente disciplina, la quale non assegna al RAGIONE_SOCIALE alcuna discrezionalità nella determinazione del quantum .
– Le spese seguono la soccombenza. Sussistono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

PER QUESTI MOTIVI

rigetta il ricorso e condanna la società ricorrente al rimborso, in favore del RAGIONE_SOCIALE controricorrente, delle spese sostenute per questo giudizio di legittimità, liquidate in complessivi € 3.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge, dando atto, ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater , che sussistono i presupposti per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis . Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2024.