Canone aggiuntivo: stop al ricorso immediato

Una società energetica ha impugnato la delibera di una Regione che imponeva un canone aggiuntivo per la gestione temporanea di un impianto idroelettrico dopo la scadenza della concessione. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ha emesso una sentenza parziale confermando la legittimità del canone ma rinviando la quantificazione. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che le sentenze non definitive del TSAP non possono essere impugnate immediatamente, ma solo insieme alla decisione finale, preservando l’unitarietà del giudizio sul canone aggiuntivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 1 aprile 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Canone aggiuntivo e concessioni idroelettriche: la Cassazione fissa i limiti

La questione del canone aggiuntivo nelle grandi derivazioni idroelettriche rappresenta un tema centrale per l’equilibrio economico tra gestori e amministrazione pubblica. Recentemente, le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito i confini processuali per contestare tali oneri, focalizzandosi sull’impugnabilità delle sentenze emesse dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

Il contesto della controversia

Una primaria società del settore energetico ha contestato la decisione di un ente regionale di imporre un onere economico supplementare per la prosecuzione dell’esercizio di un impianto idroelettrico a seguito della scadenza del titolo concessorio. La società sosteneva che l’introduzione di un canone aggiuntivo violasse il principio del legittimo affidamento e alterasse l’equilibrio contrattuale originario, configurandosi come una prestazione imposta priva di adeguata base normativa.

La decisione del Tribunale Superiore

Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) aveva inizialmente emesso una sentenza parziale. Con tale provvedimento, i giudici avevano rigettato le contestazioni sulla legittimità costituzionale e normativa del prelievo, confermando che la Regione ha il potere di richiedere un corrispettivo per l’uso di impianti ormai ammortizzati. Tuttavia, il TSAP non aveva chiuso il processo, disponendo ulteriori accertamenti tecnici per verificare la correttezza del calcolo monetario dell’onere.

L’intervento delle Sezioni Unite

La Corte di Cassazione, investita del ricorso, non è entrata nel merito della validità del canone aggiuntivo, ma si è soffermata su un aspetto procedurale insuperabile. Secondo gli Ermellini, il ricorso è inammissibile poiché diretto contro una sentenza non definitiva. Il sistema processuale speciale che regola le acque pubbliche impedisce infatti di frazionare il giudizio di legittimità, imponendo alle parti di attendere la fine del processo di merito prima di ricorrere in Cassazione.

Le motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte poggiano sull’interpretazione dell’art. 202 del R.D. n. 1775/1933. Tale norma stabilisce che le decisioni interlocutorie del TSAP sono impugnabili solo unitamente alla sentenza definitiva. La Corte ha chiarito che questa regola costituisce un rinvio recettizio alle vecchie norme del codice di procedura civile, finalizzato a garantire l’unitarietà del controllo di legittimità. Poiché la sentenza impugnata non definiva l’intero giudizio, ma lasciava aperta la questione della quantificazione economica, la società non avrebbe potuto presentare ricorso immediato. La ratio è evitare una proliferazione di ricorsi che rallenterebbero la definizione delle controversie su beni pubblici essenziali.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dalle Sezioni Unite confermano un rigore procedurale estremo in materia di acque pubbliche. Per le imprese del settore, ciò significa che ogni contestazione relativa al canone aggiuntivo deve essere portata avanti fino all’ultimo grado del giudizio di merito prima di poter approdare in Cassazione. Una strategia legale errata, che tenti l’impugnazione immediata di sentenze parziali, espone il ricorrente non solo alla perdita di tempo processuale, ma anche a pesanti condanne alle spese e a sanzioni pecuniarie come il raddoppio del contributo unificato. La pronuncia ribadisce dunque la necessità di una visione d’insieme nella gestione dei contenziosi amministrativi e civili complessi.

Si può impugnare subito una sentenza parziale del TSAP?
No, le sentenze non definitive del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche possono essere impugnate solo insieme alla sentenza definitiva che chiude l’intero processo.

Cos’è il canone aggiuntivo nelle concessioni idroelettriche?
Si tratta di un onere economico imposto dalla Regione al gestore uscente per compensare il vantaggio derivante dall’uso di impianti pubblici dopo la scadenza della concessione.

Cosa succede se si presenta un ricorso prematuro in Cassazione?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile e la parte ricorrente viene condannata al pagamento delle spese legali e di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 271 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 271 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 20890/2021 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t. NOME AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO. AVV_NOTAIO COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, INDIRIZZO;

– ricorrente –

contro

REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO ed NOME COGNOME, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO;

-controricorrente – avverso la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n. 90/21, depositata il 15 maggio 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio dell’8 novembre 2022 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME COGNOME, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, operante nel settore dell’energia elettrica e già titolare dell’impianto di produzione di energia da fonte idraulica di Venina-ArmisaPublino, in forza di concessione di grande derivazione rilasciata dalla Regione Lombardia, propose ricorso al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, chiedendo l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale n. X/7692 del 12 gennaio 2018, avente ad oggetto la prosecuzione temporanea dell’esercizio dell’impianto a seguito della scadenza della concessione, ai sensi dello art. 53bis della legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26, con la conferma delle condizioni stabilite dalla deliberazione n. X/5130 del 9 maggio 2016, ed in particolare dell’obbligo della concessionaria di corrispondere un canone aggiuntivo provvisoriamente determinato in Euro 20,00 per kw. di potenza nominale media annua.
A sostegno della domanda, la ricorrente dedusse a) la violazione dell’art. 12, comma 8bis , del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 e del principio del legittimo affidamento, in relazione alla prevista prosecuzione della gestione alle medesime condizioni stabilite dalle normative e dal disciplinare di concessione, nonché b) l’irragionevolezza, l’arbitrarietà e l’eccesso di potere per carenza d’istruttoria, in relazione all’erroneità del documento istruttorio posto a fondamento della quantificazione del canone aggiuntivo.
Si costituì la Regione, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.

1.1. Con sentenza parziale del 15 maggio 2021, il TSAP ha rigettato il primo motivo d’impugnazione, rinviando la trattazione del secondo motivo all’esito di una verificazione tecnico-economica disposta in un altro giudizio

vertente tra le medesime parti ed avente analogo oggetto, e volta ad accertare l’attendibilità dei criteri e della metodologia di calcolo applicati ai fini della determinazione del canone aggiuntivo.

A fondamento della decisione, il TSAP ha richiamato le considerazioni svolte in altre sentenze pronunciate su analoghe controversie, confermando innanzitutto l’intervenuta scadenza della concessione, della quale ha escluso il prolungamento o la proroga di pieno diritto. Ha dichiarato inoltre irrilevante la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11quater , comma primo, lett. a) , del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con modificazioni dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, nella parte in cui prevede l’obbligo del versamento del canone aggiuntivo, trattandosi di una disposizione non avente efficacia retroattiva, e quindi inapplicabile alla fattispecie in esame, soggetta ratione temporis alla disciplina dettata dall’art. 12, comma 8bis , del d.lgs. n. 79 del 1999. Ha ritenuto invece manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 53bis della legge regionale n. 26 del 2003, per contrasto con l’art. 117 Cost., sollevata in riferimento all’art. 12, comma 8bis , del d.lgs. n. 79 del 1999: premesso infatti che la normativa regionale in questione esula dalla materia della «tutela della concorrenza», spettante alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, e rientra in quella della «produzione, trasporto e distribuzione dell’energia», assegnata alla competenza legislativa concorrente, ha osservato che, in quanto collegata alla prosecuzione temporanea della gestione dell’impianto, in via di fatto e per conto della Regione, la previsione del canone aggiuntivo costituisce esercizio non irragionevole della predetta competenza, non contrastante con l’art. 12, comma 8bis cit., il cui principio fondamentale va individuato nella previsione diretta ad assicurare la continuità nell’erogazione del servizio idrico. Precisato inoltre che principio fondamentale della legislazione statale in materia è quello dell’onerosità della concessione e della proporzionalità del canone rispetto all’entità dello sfruttamento della risorsa pubblica ed all’utilità economica che il concessionario ne ricava, il TSAP ha aggiunto che il canone svolge la funzione di corrispettivo, volto a contenere la rendita non prevista ed aggiuntiva derivante dalla prosecuzione dell’esercizio della derivazione nel periodo eccedente la scadenza della concessione, e correlato all’uso di impianti che, in
quanto opere «bagnate», devono ritenersi acquisiti alla mano pubblica al termine della concessione. Ha chiarito che si tratta di una misura indennitaria e di riequilibrio, volta a compensare la posizione d’indebito vantaggio derivante dall’utilizzazione di risorse naturali ed impianti di derivazione ormai ammortizzati, non coperta dal solo canone demaniale per l’uso dell’acqua, ritenendo insussistente anche la denunciata violazione del legittimo affidamento in ordine alla prosecuzione della gestione alle medesime condizioni, in considerazione sia dell’evoluzione normativa verificatasi in tale materia, che del fondamentale criterio interpretativo che esclude l’immodificabilità dei criteri di calcolo dei canoni dovuti dai concessionari di beni pubblici, sempre che la relativa disciplina non trasmodi in un regolamento irrazionale. Per le medesime ragioni, ha escluso la riconducibilità del canone all’ambito applicativo degli artt. 23, 53 e 119 Cost., riguardanti rispettivamente le prestazioni imposte in base alla legge e quelle tributarie, affermando invece, in ordine alla denunciata violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., che la previsione di una normativa regionale autonoma e differenziata trova giustificazione nella spettanza della materia in esame alla competenza legislativa concorrente, la quale consente di escludere la configurabilità di un’illegittima discriminazione a danno degli operatori presenti sul territorio lombardo. Quanto, infine, all’asserita retroattività del canone aggiuntivo ed all’esclusione dell’esenzione parziale prevista dall’art. 73 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, il TSAP ha rilevato che l’obbligo in questione risultava già delineato nei suoi elementi essenziali dall’art. 14 della legge regionale 23 dicembre 2010, n. 19, mentre l’esenzione può essere concessa soltanto finché rimane in vita la concessione, nella specie, invece, ormai scaduta.
Avverso la predetta sentenza l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in tre motivi, illustrati anche con memoria. La Regione ha resistito con controricorso, anch’esso illustrato con memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 12, comma 8bis , del d.lgs. n. 79 del 1999, dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli artt. 3, 23, 41, 53,

117, primo, secondo, lett. c) e terzo comma e 119 Cost. e dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 53bis della legge regionale n. 26 del 2003, per contrasto con i medesimi articoli della Costituzione, e la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., sostenendo che l’invarianza delle condizioni stabilite dal disciplinare di concessione, prevista dall’art. 12, comma 8bis , cit. nelle more dell’espletamento delle procedure ad evidenza pubblica, trova indiretta conferma nell’intervenuta abrogazione di tale disposizione ad opera dell’art. 11quater del d.l. n. 14 dicembre 2018, 135, il quale, nell’innovare la normativa in tema di assegnazione delle concessioni di grande derivazione idroelettrica, ha previsto, con decorrenza dall’entrata in vigore della legge 11 febbraio 2019, n. 12, l’obbligo del concessionario uscente di versare un canone aggiuntivo, fino all’assegnazione della nuova concessione. Premesso che la disciplina transitoria dettata dalla predetta disposizione ha ingenerato nei concessionari uscenti un legittimo affidamento in ordine al mantenimento dell’equilibrio contrattuale risultante dai titoli concessori, afferma che l’introduzione di nuovi oneri comporta una significativa alterazione di tale equilibrio, non consentita alla competenza legislativa concorrente della Regione, in quanto implicante una modificazione in senso peggiorativo delle condizioni di esercizio degli impianti ed una discriminazione in danno dei concessionari lombardi in regime di prosecuzione temporanea rispetto a quelli titolari di concessioni scadute in altre Regioni. Precisato inoltre che la prosecuzione temporanea trova fondamento nell’interesse pubblico alla continuità nella produzione di energia elettrica ed all’individuazione competitiva del nuovo concessionario, osserva che l’introduzione del canone aggiuntivo risulta arbitraria ed irragionevole, nonché contraria alla libertà di iniziativa economica privata, comportando un’alterazione della logica sinallagmatica della concessione, a rapporto ormai scaduto, che non trova giustificazione in circostanze modificative della redditività degli impianti o in un aumento del potenziale di produzione elettrica delle opere di derivazione. Aggiunge che, in quanto non previsto a carico dei titolari di concessioni non scadute ed indipendente dal beneficio derivante dall’esercizio dell’impianto, tale onere comporta una rilevante alterazione del regime della concorrenza ed effetti distorsivi del mercato, configurandosi come una sorta di
imposta sul beneficio derivante dalla proroga della concessione, che non trova riscontro nella legislazione statale vigente e non presenta alcun collegamento con la capacità contributiva dei gestori. Sostiene poi che la previsione del canone aggiuntivo si pone in contrasto con i principi d’imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, rappresentando un incentivo a procrastinare l’indizione delle gare per l’affidamento delle nuove concessioni. Rileva infine che la sentenza impugnata ha omesso di esaminare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 53bis della legge regionale n. 26 del 2003, per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., sollevata da essa ricorrente in riferimento all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, sotto il profilo del pregiudizio alla libertà dell’iniziativa economica privata derivante dalla previsione di una decurtazione patrimoniale non giustificata dall’interesse pubblico perseguito.
Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 3, par. 1, della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 e dell’art. 3, par. 4, della direttiva 2019/944/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 giugno 2019, nonché degli artt. 3, 41 e 117, primo comma, Cost., osservando che l’introduzione di oneri aggiuntivi a carico di pochi destinatari preventivamente identificabili comporta un’illegittima discriminazione tra le imprese, e quindi un’alterazione delle dinamiche concorrenziali sul mercato dell’energia, la cui rilevanza europea impone la disapplicazione della relativa previsione, per contrasto con l’ordinamento comunitario. In subordine, chiede sollevarsi questione di legittimità costituzionale dell’art. 53bis della legge regionale n. 26 del 2003, in riferimento alle medesime disposizioni.
Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la violazione delle direttive 2001/77/CE, 2009/28/CE e 2018/2001/UE e delle norme interne che le hanno recepite, nonché del principio di legittimo affidamento e dell’art. 117, primo comma, Cost., sostenendo che la previsione del canone aggiuntivo si pone in contrasto con i principi in materia di promozione delle fonti energetiche rinnovabili e stabilità dei regimi di sostegno, configurandosi come una forma di parziale intercettazione degli incentivi a tal fine riconosciuti, idonea a pregiu-
dicare la stabilità del sistema e la fiducia degli investitori, e quindi a disincentivare l’investimento in tale settore. Chiede pertanto disapplicarsi l’art. 53bis della legge regionale n. 26 del 2003, per contrasto con le predette direttive, ed in subordine sollevarsi questione di legittimità costituzionale, in riferimento alle medesime disposizioni.

4. Il ricorso è inammissibile, avendo ad oggetto una sentenza espressamente definita «parziale» dal TSAP, con cui quest’ultimo non ha definito il giudizio, ma si è limitato ad esaminare alcune delle questioni sollevate dalla ricorrente, riguardanti l’intervenuta scadenza della concessione e la legittimità costituzionale delle norme statali e regionali che, nel prevedere la prosecuzione temporanea del rapporto, hanno introdotto l’obbligo di versare un canone aggiuntivo, rinviando l’esame delle ulteriori questioni all’esito di una verificazione disposta in altri analoghi giudizi.
In tema d’impugnazione delle sentenze del TSAP, questa Corte ha affermato che l’art. 202, secondo comma, del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, il quale dispone che «le decisioni interlocutorie del Tribunale superiore e quelle che pronunziano su questioni pregiudiziali sono impugnabili soltanto insieme con la sentenza definitiva», opera un rinvio recettizio al codice di rito del 1865; per effetto di tale rinvio, l’espressione «decisioni interlocutorie», contenuta nella norma in esame, dev’essere interpretata in conformità della nozione di sentenza interlocutoria elaborata sotto la vigenza del predetto codice, la quale corrisponde a quella di sentenza non definitiva attualmente contemplata dall’art. 279, secondo comma, n. 4 cod. proc. civ., e comprende quindi anche le sentenze che, come quella in esame, pur decidendo il merito, non definiscono il giudizio e impartiscono distinti provvedimenti per l’ulteriore istruzione della causa (cfr. Cass., Sez. Un., 2/02/2022, n. 3102; 1/02/2016, n. 1835; 23/12/2004, n. 23838).
Tale principio, più volte ribadito, trova peraltro riscontro, attualmente, anche nella disciplina generale dettata dal terzo comma dell’art. 360, terzo comma, del codice di rito vigente, come riformulato dall’art. 2 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, il quale, escludendo l’immediata impugnabilità delle sentenze che «decidono di questioni insorte senza definire, neppure parzial-

mente il giudizio», comporta l’inammissibilità del ricorso per cassazione proposto contro sentenze non definitive che, decidendo questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito, non definiscano, neppure in parte, il processo dinanzi al giudice che le ha pronunciate, consentendone l’impugnazione, senza necessità di riserva, unitamente alla sentenza che definisce, anche parzialmente, il giudizio (cfr. Cass., Sez. I, 12/05/2017, n. 11916; Cass., Sez. VI, 4/02/2016, n. 2263).

5. Le spese processuali seguono la soccombenza, e si liquidano come dal dispositivo.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 7.200,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 , comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 , della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma l’8/11/2022

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.