Blocco stipendi PA: si applica a contratti privati?

Un lavoratore, dipendente di un Comune ma con contratto del settore privato edile, ha richiesto gli aumenti retributivi negati a causa del blocco stipendi PA. La Corte d’Appello ha respinto la sua richiesta, privilegiando la natura pubblica del datore di lavoro. La Corte di Cassazione, ritenendo la questione inedita e di particolare importanza, ha rinviato la decisione a una pubblica udienza per definire l’applicabilità del blocco a questi rapporti di lavoro ibridi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Blocco Stipendi PA: La Cassazione si Interroga sull’Applicabilità ai Contratti Privati

Il blocco stipendi PA, una misura adottata in passato per contenere la spesa pubblica, si applica anche ai dipendenti di un ente pubblico il cui rapporto di lavoro è regolato da un contratto collettivo di diritto privato? Questa è la complessa domanda su cui la Corte di Cassazione è stata chiamata a pronunciarsi. Con una recente ordinanza interlocutoria, i giudici supremi hanno deciso di non risolvere immediatamente il caso, ma di rinviarlo a una pubblica udienza, sottolineando la novità e la rilevanza della questione giuridica.

I Fatti di Causa: Il Lavoratore contro il Comune

La vicenda ha origine dal ricorso di un lavoratore, dipendente di un importante Comune italiano. Sebbene il suo datore di lavoro fosse un ente pubblico, il suo rapporto era disciplinato dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) del settore edile, un contratto di diritto privato. Il lavoratore aveva chiesto il riconoscimento degli incrementi retributivi previsti da tale CCNL per il periodo successivo al 1° agosto 2015.

Il Tribunale di primo grado gli aveva dato ragione, condannando il Comune al pagamento. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione. Secondo i giudici di secondo grado, il fattore determinante era la natura pubblica del datore di lavoro. L’inserimento del lavoratore nel comparto della Pubblica Amministrazione rendeva applicabile il cosiddetto “congelamento” economico e contrattuale, anche se il suo contratto era di tipo privato. La Corte d’Appello ha basato la sua decisione su un principio di omogeneità di trattamento per tutti i dipendenti dello stesso ente pubblico e sulla funzione solidaristica delle misure di contenimento della spesa, come evidenziato dalla Corte Costituzionale.

La Questione Giuridica sul Blocco Stipendi PA

Il lavoratore ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sollevando diversi punti. Il fulcro della questione è l’interpretazione dell’art. 9 del D.L. n. 78/2010, la norma che ha introdotto il blocco stipendi PA. Il ricorrente ha sostenuto che tale blocco riguardasse esclusivamente la contrattazione collettiva del pubblico impiego e non potesse estendersi a un CCNL di diritto privato come quello edile. A suo avviso, la Corte Costituzionale stessa, nella sentenza n. 178/2015, aveva distinto tra lavoro pubblico e privato.

Inoltre, il lavoratore ha argomentato che il Comune, dopo la sentenza di primo grado, avesse mostrato acquiescenza, manifestando l’intenzione di adeguare i livelli retributivi e stanziando fondi a bilancio. Tale comportamento, secondo la difesa, sarebbe stato incompatibile con la successiva contestazione in appello.

le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 19998/2024, non ha fornito una risposta definitiva, ma ha spiegato perché una decisione immediata non fosse opportuna. I giudici hanno osservato che la normativa sul blocco (in particolare il comma 17 dell’art. 9 del D.L. 78/2010) si riferisce esplicitamente alle “procedure contrattuali dell’impiego pubblico”, senza menzionare i contratti collettivi di diritto privato applicati a dipendenti di pubbliche amministrazioni.

La Corte ha riconosciuto che la questione relativa agli effetti del blocco su questi rapporti di lavoro “ibridi” non è mai stata affrontata in modo specifico, né dalle proprie sezioni né dalla Corte Costituzionale. Proprio per questa ragione, ha ravvisato l’opportunità di un esame più approfondito. Il rinvio a pubblica udienza è una procedura riservata ai casi di particolare importanza, dove è necessaria un’ampia e diretta discussione tra le parti e il Pubblico Ministero. Questo percorso permetterà di giungere a una decisione ponderata, in forma di sentenza, che possa fare chiarezza su un punto di diritto con notevoli implicazioni.

le conclusioni

L’ordinanza della Cassazione lascia la questione in sospeso, ma segnala l’elevata importanza del tema. La decisione finale, che verrà presa all’esito della pubblica udienza, è attesa con grande interesse. Stabilirà infatti un principio fondamentale sui confini del blocco stipendi PA e chiarirà se la natura pubblica del datore di lavoro prevalga sulla natura privata del contratto applicato. Il verdetto avrà conseguenze significative per tutti i lavoratori in situazioni analoghe, definendo in modo più netto il perimetro delle normative di contenimento della spesa pubblica nel contesto di rapporti di lavoro sempre più diversificati.

Il blocco degli stipendi per i dipendenti pubblici si applica anche a chi è assunto da un ente pubblico con un contratto collettivo di diritto privato?
La Corte di Cassazione non ha ancora fornito una risposta definitiva. Ha riconosciuto che la legge non disciplina esplicitamente questo caso e, data l’importanza della questione, ha deciso di esaminarla in una pubblica udienza prima di emettere una sentenza.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha ritenuto che la questione fosse nuova e di particolare rilevanza giuridica. Poiché né la Cassazione né la Corte Costituzionale si sono mai pronunciate specificamente su questo punto, i giudici hanno optato per un rinvio a pubblica udienza per consentire un dibattito più approfondito e una decisione più ponderata.

Cosa significa che il caso è stato rinviato a “pubblica udienza”?
Significa che la decisione non sarà presa in camera di consiglio (una procedura più rapida), ma dopo una discussione formale e pubblica davanti al collegio giudicante, con la partecipazione delle parti e del Pubblico Ministero. Questa procedura è riservata ai casi che presentano questioni di diritto di particolare importanza.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 19998 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 19998 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 19/07/2024

la Corte d’appello di Palermo ha riformato la sentenza del Tribunale della stessa sede che, in accoglimento del ricorso proposto da NOME COGNOME, aveva condannato il Comune di Palermo a riconoscergli, con effetto dal 1° agosto 2015, gli incrementi retributivi previsti dal CCNL Edili del 2014 e dal Contratto Integrativo Provinciale;

la Corte territoriale ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, rilevando che la notifica della sentenza di primo grado era stata effettuata impersonalmente all’Avvocatura comunale, senza indicazione alcuna del procuratore che aveva assunto la difesa nel giudizio di primo grado, ed ha, pertanto, ritenuto che non fosse idonea a far decorrere il termine breve ai fini dell’impugnazione;

quanto all’applicazione dell’art. 9 d.l. n. 78/2010 e dell’art. 16 d.l. n. 98/2011, il giudice di appello ha ravvisato nella natura pubblica del datore di lavoro l’unico criterio idoneo ad assicurare omogeneità di trattamento a tutti i lavoratori facenti capo al mede simo ed ha considerato dirimente l’inserimento del lavoratore all’interno del comparto della P.A.;

ha, quindi, ritenuto applicabile il congelamento economico e contrattuale anche ai lavoratori ex COIME, ancorché assoggettati al CCNL di diritto privato;

ha inoltre evidenziato che con la sentenza n. 178/2015, la Corte costituzionale ha valorizzato una funzione solidaristica delle misure adottate, strettamente collegata all’eccezionalità della situazione economica generale, in piena armonia con il dettato dell’art. 2 Cost.;

non ha, dunque, condiviso le statuizioni del primo giudice che, pur avendo escluso ogni possibilità di recupero del maturato economico dovuto agli incrementi contrattuali prodottisi durante il periodo di vigenza del blocco, aveva

ricavato una sorta di ultrattività delle dinamiche retributive pregresse (in quanto non incise dal blocco della contrattazione pubblica), a partire dalla data di pubblicazione della sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale;

ha evidenziato che secondo la suddetta pronuncia va riconosciuta la ragionevolezza di un sistema di misure dotate di una proiezione strutturale, che esclude in radice ogni possibilità di recupero delle procedure negoziali per il periodo di riferimento;

avverso tale sentenza NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione affidato a quattro motivi;

il Comune di Palermo ha resistito con controricorso.

RILEVATO CHE

con il primo motivo il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 325 e 326 cod. proc. civ, in relazione all’art. 360, comma primo, n.3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente rigettato l’eccezione di inammissibilità dell’appello;

s ostiene che l’appello era tardivo, in quanto la sentenza di primo grado con spedizione esecutiva è stata notificata in data 15.2.2018 al Comune di Palermo sia presso la sede legale che presso l’Avvocatura comunale nel domicilio eletto, ed era pertanto idonea a far decorrere il termine breve sia nei confronti del destinatario della notifica, che nei confronti del notificante;

con il secondo motivo il ricorso denuncia violazione o falsa applicazione degli artt. 39 e 97 Cost., in relazione alla disciplina di cui agli accordi per il rinnovo del CCNL per i dipendenti delle RAGIONE_SOCIALE edili e affini del 19.4.20101.7.2014, nonché del contratto integrativo per la Provincia di Palermo del 18.6.2012 in relazione all’art. 9 d.l. n. 78/2010 convertito dalla legge n. 122/2010 ed all’art. 16, comma 1, lett. b) del d.l. n. 98/201, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, dall a legge n. 111/2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), primo periodo, del d.p.r. n. 122/2013, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto l’applicabilità dell’art. 9 del d.l. n. 78/2010 anche ai pubblici dipendenti assunti con contratto di diritto privato;
addebita alla sentenza impugnata di avere travisato i principi espressi dalla Corte costituzionale, che ha escluso l’assimilazione del lavoro pubblico al lavoro privato;

sostiene che il CCNL Edilizia applicabile al rapporto non aveva subito gli effetti del blocco della contrattazione, in quanto non è un CCNL di diritto pubblico;

aggiunge che il Comune di Palermo nel bilancio di previsione del 2018, a decorrere dal 1° gennaio 2018 aveva previsto adeguate risorse per procedere al riallineamento dei livelli retributivi con il contratto RAGIONE_SOCIALE di riferimento, avendo manifestato l’Amministrazione l’intendimento di reperire le risorse per il pagamento degli arretrati a decorrere dalla data di efficacia della sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale;

3. con il terzo motivo il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 329 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale omesso di considerare la condotta dell’Amministrazione in epoca immediatamente successiva alla pubbl icazione della sentenza di primo grado;

deduce che il COGNOME con memoria di costituzione del 26.10.2018 aveva rappresentato che a seguito del giudizio di primo grado e in occasione di un incontro tra le OO.SS. ed il Sindaco di Palermo (e dunque in epoca anteriore al deposito del ricorso in appello), in data 15.3.2018 il Comune di Palermo aveva espresso la volontà di procedere al riallineamento dei livelli retributivi con il contratto RAGIONE_SOCIALE di riferimento;

aggiunge che tale intendimento era stato formalmente ratificato con nota del 30.3.2018, mai contestata dall’Amministrazione resistente, e che ai fini del suddetto riallineamento la delibera della Giunta Comunale n. 141 del 4.10.2018 aveva espressamente indicato un’apposita voce di spesa nel documento unico di programmazione;

sostiene che la condotta posta in essere dal Comune in epoca successiva alla sentenza di primo grado costituisce acquiescenza alla suddetta sentenza ed è pertanto incompatibile con il disconoscimento delle pretese avanzate dai dipendenti ex COIME;

4. con il quarto motivo, il ricorso denuncia nullità della sentenza, per violazione degli artt. 91, 92 e 93 cod. proc. civ, ai sensi dell’art. 360 comma primo, n. 4 cod. proc. civ., per manifesta illogicità della motivazione in relazione a fatto discusso e decisivo;

lamenta che la motivazione della sentenza impugnata è solo apparente, in quanto la compensazione delle spese di lite è stata giustificata con il mero richiamo a clausole di stile quali la peculiarità della controversia e la novità delle questioni trattate, senza che sia stata svolta alcuna argomentazione in ordine a tali profili; evidenzia in particolare che analoghe questioni erano state già affrontate e risolte dal Tribunale di Palermo in relazione ad altri dipendenti ex COIME;
5. osserva la Corte che rilevano le disposizioni contenute nell’art. 9, comm a 1 del d.l. n. 98/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010, secondo cui: «Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all’estero, effettiva presenza in servizio, e dall’articolo 8, comma 14, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo»;
rileva inoltre il successivo comma 17, il quale stabilisce: «Non si dà luogo, senza possibilità di recupero, alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 e articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni. Si dà luogo alle procedure contrattuali e negoziali ricadenti negli anni 2013, 2014 e 2015 del

personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, per la sola parte normativa e senza possibilità di recupero per la parte economica. E’ fatta salva l’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale nelle misure previste a decorrere dall’anno 2010 in applicazione dell’articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203»;

rileva la Corte che il comma 17 dell’art. 9 d.l. n. 98/2010, che è direttamente applicabile alla contrattazione collettiva ed esclude il successivo recupero, riguarda le procedure contrattuali dell’impiego pubblico (contrattualizzato e non), mentre non menziona i contratti collettivi di diritto privato applicabili a rapporti di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni;

osserva il Collegio che nel caso di specie la contrattazione applicabile al rapporto di lavoro è quella di diritto privato che nel 2010 e nel 2014 è stata oggetto di rinnovo, in quanto non soggetta al blocco;

rileva, inoltre, che la questione relativa agli effetti del blocco della contrattazione pubblica ai rapporti di lavoro alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni disciplinati da contratti collettivi di diritto privato non è stata affrontata nemmeno dalle pronunce della Corte costituzionale;

si ravvisa, dunque , l’opportunità che l’esame della questione inerente all’applicabilità delle disposizioni contenute nell’art. 9, comma 17, del d.l. n. 98/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010, a pubblici dipendenti cui si applica un CCNL di diritto privato avvenga all’esito di udienza pubblica, quale momento privilegiato del giudizio di cassazione nel quale devono essere assunte, in forma di sentenza e mediante più ampia e diretta interlocuzione tra le parti e tra queste e il P.M., le decisioni con peculiare rilievo di diritto (v. Cass. n. 6274/2023).

PQM

La Corte dispone il rinvio a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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