Blocco contratti PA: valido per dipendenti privati?

Un gruppo di dipendenti comunali, il cui rapporto di lavoro è regolato da un contratto collettivo di diritto privato (CCNL Edili), ha richiesto il riconoscimento di aumenti retributivi. La Corte d’Appello ha respinto la richiesta, applicando il blocco contratti PA in vigore per il pubblico impiego, sostenendo la prevalenza della natura pubblica del datore di lavoro. I lavoratori hanno fatto ricorso in Cassazione. La Suprema Corte, ritenendo la questione di particolare importanza e non ancora risolta in giurisprudenza, ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui rinvia il caso a una pubblica udienza per una decisione approfondita, senza quindi pronunciarsi sul merito della controversia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Blocco Contratti PA: La Cassazione Chiarirà l’Applicabilità ai Dipendenti con CCNL Privato

L’annosa questione relativa al blocco contratti PA e alla sua estensione ai dipendenti di enti pubblici il cui rapporto di lavoro è regolato da un contratto collettivo di diritto privato (CCNL) è al centro di una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione. Con la decisione in esame, la Suprema Corte ha ritenuto la questione talmente rilevante da meritare un approfondimento in pubblica udienza, sospendendo di fatto un giudizio che vede contrapposti un gruppo di lavoratori e un importante ente comunale. Analizziamo i contorni di questa vicenda.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Aumenti Retributivi

La controversia nasce dal ricorso di alcuni dipendenti di un Comune, provenienti da un precedente bacino di lavoratori, il cui rapporto è disciplinato dal CCNL del settore edile, un contratto di natura privatistica. Questi lavoratori avevano chiesto il riconoscimento degli incrementi retributivi previsti dal rinnovo del loro CCNL nel 2014 e dal successivo Contratto Integrativo Provinciale, con decorrenza dal 1° agosto 2015.

In primo grado, il Tribunale aveva accolto le loro richieste, condannando l’ente a corrispondere gli aumenti. La situazione si è però ribaltata in secondo grado.

La Decisione della Corte d’Appello e il blocco contratti PA

La Corte d’Appello ha riformato la sentenza di primo grado, negando il diritto dei lavoratori agli incrementi. La motivazione principale si è fondata sull’applicabilità del cosiddetto blocco contratti PA, introdotto da normative come il d.l. n. 78/2010 e il d.l. n. 98/2011.

Secondo i giudici di secondo grado, la natura pubblica del datore di lavoro (il Comune) era l’elemento decisivo per garantire un’omogeneità di trattamento a tutti i suoi dipendenti. Pertanto, il congelamento economico e contrattuale previsto per il pubblico impiego doveva estendersi anche a quei lavoratori assoggettati a un CCNL di diritto privato, in quanto inseriti nel comparto della Pubblica Amministrazione. La Corte ha inoltre richiamato la sentenza n. 178/2015 della Corte Costituzionale, che aveva giustificato tali misure restrittive con una funzione solidaristica legata alla eccezionale situazione economica generale.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

I lavoratori hanno impugnato la decisione d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, basando il loro ricorso su tre motivi principali:

1. Errata applicazione delle norme sul blocco contratti PA: I ricorrenti hanno sostenuto che la normativa sul congelamento retributivo riguardasse esclusivamente la contrattazione pubblica e non potesse essere estesa ai CCNL di diritto privato.
2. Acquiescenza del Comune: È stata evidenziata una presunta acquiescenza da parte dell’ente locale, che, dopo la sentenza di primo grado, avrebbe manifestato l’intenzione di procedere al riallineamento retributivo, comportamento ritenuto incompatibile con la volontà di appellare.
3. Nullità della sentenza per motivazione apparente: Si è lamentata l’illogicità della motivazione con cui la Corte d’Appello aveva compensato le spese legali.

L’Ordinanza della Cassazione e il Rinvio a Pubblica Udienza

La Corte di Cassazione, esaminando il caso, non è entrata nel merito dei singoli motivi ma si è concentrata sulla questione di fondo: l’applicabilità delle disposizioni sul blocco contratti PA a dipendenti pubblici il cui rapporto è regolato da un CCNL privato.

Le motivazioni

La Corte ha osservato che la normativa sul blocco menziona esplicitamente le procedure contrattuali dell’impiego pubblico, ma non fa riferimento ai contratti collettivi di diritto privato applicabili a rapporti di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni. Inoltre, ha rilevato che né la giurisprudenza precedente della stessa Cassazione né le pronunce della Corte Costituzionale hanno mai affrontato direttamente e in modo risolutivo questo specifico quesito. Riconoscendo l’opportunità di un esame approfondito, data la rilevanza del principio di diritto da stabilire, la Suprema Corte ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo per la fissazione di una pubblica udienza. Questa scelta procedurale è riservata ai casi che richiedono un’ampia e diretta interlocuzione tra le parti e il Pubblico Ministero per giungere a una decisione ponderata.

Le conclusioni

Con questa ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione non fornisce una risposta, ma prepara il terreno per una sentenza che avrà un impatto significativo. La futura decisione chiarirà se il perimetro del blocco contratti PA debba essere limitato ai soli rapporti di lavoro pubblico “puri” o se, in nome di un principio di omogeneità e solidarietà, possa attrarre anche i rapporti di natura privatistica inseriti nel contesto della Pubblica Amministrazione. L’esito finale influenzerà non solo la posizione dei lavoratori coinvolti, ma stabilirà un precedente cruciale per tutti i dipendenti di enti pubblici che operano sotto un regime contrattuale privato.

Qual è la questione legale principale che la Corte di Cassazione ha deciso di approfondire?
La questione principale è se il blocco della contrattazione e degli aumenti retributivi, previsto per il personale delle pubbliche amministrazioni (blocco contratti PA), si applichi anche ai dipendenti pubblici il cui rapporto di lavoro è disciplinato da un contratto collettivo di diritto privato (come il CCNL Edilizia).

Perché la Corte d’Appello aveva negato gli aumenti salariali ai lavoratori?
La Corte d’Appello ha negato gli aumenti ritenendo che la natura pubblica del datore di lavoro (il Comune) fosse il criterio decisivo per assicurare un trattamento omogeneo a tutti i dipendenti. Di conseguenza, ha considerato applicabile il congelamento economico previsto per il settore pubblico anche a questi lavoratori, nonostante il loro CCNL fosse di diritto privato.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha deciso nel merito la controversia. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza. Ha preso questa decisione perché ha ritenuto la questione di diritto di particolare importanza e non ancora risolta dalla giurisprudenza, necessitando quindi di un esame più approfondito.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 20587 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 20587 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 24/07/2024

l a Corte d’appello di Palermo ha riformato la sentenza del Tribunale della stessa sede che, in accoglimento del ricorso proposto dai lavoratori indicati in epigrafe (dipendenti del Comune di Palermo provenienti dal bacino ex COIME), aveva condannato il Comune a riconoscere ai medesimi, con effetto dal 1.8.2015, gli incrementi retributivi previsti dal CCNL Edili del 2014 e dal Contratto Integrativo Provinciale;

a i fini dell’applicazione dell’art. 9 d.l. n. 78/2010 e dell’art. 16 d.l. n. 98/2011, la Corte territoriale ha ravvisato nella natura pubblica del datore di lavoro l’unico criterio idoneo ad assicurare omogeneità di trattamento a tutti i lavoratori facenti capo al medesimo ed ha considerato dirimente l’inserimento del lavoratore all’interno del comparto della P.A.;

ha, pertanto, ritenuto applicabile il congelamento economico e contrattuale anche ai lavoratori ex COIME, ancorché assoggettati al CCNL di diritto privato;

ha evidenziato, inoltre, che con la sentenza n. 178/2015 la Corte costituzionale ha valorizzato una funzione solidaristica delle misure adottate, strettamente collegata all’eccezionalità della situazione economica generale, in piena armonia con il dettato dell’art. 2 Cost. ;

non ha, dunque, condiviso le statuizioni del primo giudice che, pur avendo escluso ogni possibilità di recupero del maturato economico dovuto agli incrementi contrattuali prodottisi durante il periodo di vigenza del blocco, aveva ricavato una sorta di ultrattività delle dinamiche retributive pregresse (in quanto non incise dal blocco della contrattazione pubblica) a partire dalla data di pubblicazione della sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale;

ha in particolare evidenziato che secondo la suddetta pronuncia, va riconosciuta la ragionevolezza di un sistema di misure dotate di una proiezione

strutturale, che esclude in radice ogni possibilità di recupero delle procedure negoziali per il periodo di riferimento;

avverso tale sentenza i lavoratori hanno proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi;

il Comune di Palermo ha resistito con controricorso.

RILEVATO CHE

con il primo motivo il ricorso denuncia violazione o falsa applicazione degli artt. 39 e 97 Cost., in relazione alla disciplina di cui agli accordi per il rinnovo del CCNL per i dipendenti delle RAGIONE_SOCIALE edili e affini del 19.4.2010-1.7.2014, nonché del contratto integrativo per la Provincia di Palermo del 18.6.2012 in relazione all’art. 9 d.l. n. 78/2010 convertito dalla legge n. 122/2010 e dall’art. 16, comma 1, lett. b) del d.l. n. 98/201, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, dalla legge n. 111/2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), primo periodo, del d.p.r. n. 122/2013, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto l’applicabilità dell’art. 9 del d.l. n. 78/2010 anche ai pubblici dipendenti assunti con contratto di diritto privato;
addebita alla sentenza impugnata di avere travisato i principi espressi dalla Corte costituzionale, che con la sentenza n. 178/2015 ha escluso l’assimilazione del lavoro pubblico al lavoro privato;

sostiene che il CCNL Edilizia applicabile al rapporto non aveva subito gli effetti del blocco della contrattazione, in quanto non è un CCNL di diritto pubblico;

aggiunge che il Comune di Palermo nel bilancio di previsione del 2018, a decorrere dal 1° gennaio 2018 aveva previsto adeguate risorse per procedere al riallineamento dei livelli retributivi con il contratto RAGIONE_SOCIALE di riferimento, avendo manifestato l’Amministrazione l’intendimento di reperire le risorse per il pagamento degli arretrati a decorrere dalla data di efficacia della sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale;

con il secondo motivo il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 329 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod.

proc. civ., per avere la Corte territoriale omesso di considerare la condotta dell’Amministrazione in epoca immediatamente successiva alla pubblicazione della sentenza di primo grado;

deduce che i lavoratori con memoria di costituzione del 26.10.2018 avevano rappresentato che in data 15.3.2018, a seguito del giudizio di primo grado e in occasione di un incontro tra le OO.SS. ed il Sindaco di Palermo (e dunque in epoca anteriore al deposito del ricorso in appello) il Comune di Palermo aveva espresso la volontà di procedere al riallineamento dei livelli retributivi con il contratto RAGIONE_SOCIALE di riferimento;

aggiunge che tale intendimento era stato formalmente ratificato con nota del 30.3.2018, mai contestata dall’Amministrazione resistente, e che ai fini del suddetto riallineamento la delibera della Giunta Comunale n. 141 del 4.10.2018 aveva espressamente indi cato un’apposita voce di spesa nel documento unico di programmazione;

sostiene che la condotta posta in essere dal Comune in epoca successiva alla sentenza di primo grado costituisce acquiescenza alla suddetta sentenza ed è pertanto incompatibile con il disconoscimento delle pretese avanzate dai dipendenti ex COIME;

con il terzo motivo, il ricorso denuncia nullità della sentenza, per violazione degli artt. 91, 92 e 93 cod. proc. civ, ai sensi dell’art. 360 comma primo, n. 4 cod. proc. civ., per manifesta illogicità della motivazione in relazione a fatto discusso e decisivo;

lamenta che la motivazione della sentenza impugnata è solo apparente, in quanto la compensazione delle spese di lite è stata giustificata con il mero richiamo a clausole di stile quali la peculiarità della controversia e la novità delle questioni trattate, senza che sia stata svolta alcuna argomentazione in ordine a tali profili; evidenzia in particolare che analoghe questioni erano state già affrontate e risolte dal Tribunale di Palermo in relazione ad altri dipendenti ex COIME;

osserva la Corte che rileva l’art. 9, comma 1, d.l. n. 98/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010, secondo cui: «Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di

qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’RAGIONE_SOCIALE) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all’estero, effettiva presenza in servizio, e dall’articolo 8, comma 14, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo»;
rileva, altresì, il successivo comma 17, secondo cui: «Non si dà luogo, senza possibilità di recupero, alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 e articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni. Si dà luogo alle procedure contrattuali e negoziali ricadenti negli anni 2013, 2014 e 2015 del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, per la sola parte normativa e senza possibilità di recupero per la parte economica. E’ fatta salva l’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale nelle misure previste a decorrere dall’anno 2010 in applicazione dell’articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203»;
rileva la Corte che il comma 17 dell’art. 9 d.l. n. 98/2010, che è direttamente applicabile alla contrattazione collettiva ed esclude il successivo recupero, riguarda le procedure contrattuali dell’impiego pubblico, (contrattualizzato e non), mentre non menziona i contratti collettivi di diritto privato applicabili a rapporti di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni;

osserva il Collegio che nel caso di specie la contrattazione applicabile al rapporto di lavoro è quella di diritto privato che nel 2010 e nel 2014 è stata oggetto di rinnovo, in quanto non soggetta al blocco;

rileva, inoltre, che la questione relativa agli effetti del blocco della contrattazione pubblica ai rapporti di lavoro alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni disciplinati da contratti collettivi di diritto privato non è stata affrontata nemmeno dalle pronunce della Corte costituzionale;

si ravvisa dunque l’opportunità che l’esame della questione inerente all’applicabilità delle disposizioni contenute nell’art. 9, comma 17, del d.l. n. 98/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010, a pubblici dipendenti cui si applica un CCNL di diritto privato avvenga all’esito di udienza pubblica, quale momento privilegiato del giudizio di cassazione nel quale devono essere assunte, in forma di sentenza e mediante più ampia e diretta interlocuzione tra le parti e tra queste e il P.M., le decisioni con peculiare rilievo di diritto (v. Cass. n. 6274/2023).

PQM

La Corte dispone il rinvio a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione, il 19 giugno 2024.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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