Azione popolare e tutela dei beni demaniali

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità dell’azione popolare esercitata da alcuni cittadini contro privati che avevano occupato una via comunale con un terrazzino. La decisione ribadisce che l’inerzia iniziale del Comune giustifica l’intervento dei cittadini, anche se l’ente locale si attiva in un momento successivo all’introduzione del giudizio. Il ricorso dei privati è stato dichiarato inammissibile a causa della presenza di una doppia conforme e della produzione tardiva di documenti in appello, non ammissibile secondo le norme procedurali vigenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 aprile 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Azione popolare: quando il cittadino sostituisce il Comune

L’azione popolare rappresenta uno degli strumenti più potenti a disposizione della collettività per la tutela dei beni pubblici. Recentemente, la Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico riguardante l’occupazione abusiva di una strada comunale da parte di privati, chiarendo i confini della legittimazione dei cittadini ad agire in giudizio.

Il caso: occupazione di suolo pubblico e inerzia dell’ente

La vicenda trae origine dalla costruzione di un terrazzino privato che occupava interamente il sedime di una via comunale, impedendo il passaggio ai residenti. Di fronte all’iniziale inattività dell’amministrazione locale, alcuni cittadini hanno deciso di esercitare l’azione popolare prevista dall’art. 9 del D. Lgs. n. 267/2000. L’obiettivo era ottenere l’accertamento della natura demaniale dell’area e la conseguente riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

I privati responsabili dell’opera hanno contestato la legittimazione dei cittadini, sostenendo che il Comune non fosse realmente inerte. Tuttavia, sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno accolto le ragioni dei cittadini, ordinando la demolizione del manufatto abusivo.

La decisione della Cassazione sull’azione popolare

La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dai privati, confermando la validità dell’azione popolare. Un punto centrale della decisione riguarda il momento in cui si valuta l’inerzia dell’ente pubblico. Secondo i giudici, ciò che conta è la situazione esistente al momento dell’introduzione del giudizio. Se il Comune si attiva solo dopo che i cittadini hanno già avviato la causa, tale attività tardiva non fa venir meno il diritto dei cittadini a proseguire l’azione legale.

Questa interpretazione garantisce che la tutela dei beni demaniali non sia lasciata all’arbitrio o alla lentezza burocratica, permettendo alla cittadinanza attiva di intervenire efficacemente per il ripristino della legalità.

Limiti probatori e doppia conforme

Un altro aspetto tecnico di grande rilievo riguarda l’inammissibilità del ricorso per motivi legati alla procedura. La Corte ha rilevato la presenza di una cosiddetta doppia conforme: quando il giudice di primo grado e quello di appello decidono nello stesso modo basandosi sugli stessi fatti, il ricorso in Cassazione per vizio di motivazione è fortemente limitato.

Inoltre, i ricorrenti avevano tentato di produrre nuovi documenti solo in grado di appello. La Cassazione ha ricordato che, ai sensi dell’art. 345 c.p.c., non è possibile presentare nuove prove documentali in secondo grado a meno che non si dimostri l’impossibilità di produrle precedentemente per causa non imputabile alla parte. Nel caso di specie, tale prova non è stata fornita, rendendo i documenti inutilizzabili.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di preservare la funzione dell’azione popolare come presidio di legalità diffusa. L’inerzia dell’ente locale non deve essere intesa come un rifiuto assoluto di agire, ma come una mancanza di tempestività che giustifica l’intervento sostitutivo del cittadino elettore. La stabilità delle decisioni di merito, quando concordi, impedisce inoltre un riesame dei fatti in sede di legittimità, assicurando la celerità del processo.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza ribadisce che la tutela del territorio e dei beni comuni è un diritto-dovere che appartiene anche ai singoli cittadini. L’azione popolare si conferma un rimedio efficace contro gli abusi edilizi su suolo pubblico, specialmente quando le amministrazioni non intervengono con la necessaria prontezza. La decisione sottolinea inoltre l’importanza di una corretta strategia difensiva sin dal primo grado di giudizio, data la difficoltà di ribaltare in Cassazione accertamenti di fatto già confermati in appello.

Quando un cittadino può agire al posto del Comune?
Il cittadino può esercitare l’azione popolare quando l’ente locale rimane inerte di fronte alla lesione di un diritto o di un bene appartenente alla comunità.

L’attivazione tardiva del Comune annulla l’azione del cittadino?
No, se il Comune si attiva solo dopo l’inizio della causa, la legittimazione del cittadino che ha agito per inerzia dell’ente rimane valida.

Si possono presentare nuovi documenti nel processo di appello?
In genere no, la legge vieta nuove prove documentali in appello salvo che la parte dimostri di non averle potute produrre prima per cause esterne.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 6 Num. 1542 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 6 Num. 1542 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso 4987-2022 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentate e difese dall’avvocato NOME COGNOME giusta procura in calce al ricorso;

— ricorrenti —

-contro-

COMUNE RAGIONE_SOCIALE PRAIANO, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio del AVV_NOTAIO NOME COGNOME, rappresento e difeso dall’avvocato COGNOME, giusta procura in calce al controricorso;

— controricorrente —

nonché

MILANO NOME, SIANO NOME;

intimate – avverso la sentenza n. 1789/2021 della CORTE D’APPELLO DI SALERNO, depositata il 21/12/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

16/12/2022 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

Lette le memorie delle parti;

RAGIONI IN FATTO ED IN DIRITTO DELLA DECISIONE

NOME COGNOME e NOME COGNOME convenivano in giudizio dinanzi al Tribunale di Salerno, sezione distaccata di Amalfi, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, nonché il Comune di Praiano, deducendo di essere proprietari di un fondo in Praiano alla località Gradillo, con accesso dalla INDIRIZZO, e che i convenuti avevano modificato la detta via comunale realizzando un terrazzino antistante la loro abitazione che occupava per intero il sedime stradale pubblico, il che aveva impedito agli attori, come ad altri utenti della strada, di potersene servire.
Attesa l’inerzia dell’ente locale, in quanto elettori del Comune di Praiano, esercitavano l’azione popolare di cui all’art. 9 del D. Lgs. n. 267/2000, chiedendo al giudice di accertare la natura demaniale dell’area occupata, con la condann a dei convenuti alla riduzione in pristino.

Si costituiva COGNOME NOME che contestava la legittimazione ad agire degli attori, in quanto non era dato riscontrare l’inerzia del

Comune, contestando comunque nel merito la fondatezza della domanda.

Si costituiva altresì il Comune che del pari eccepiva l’inammissibilità della domanda, aggiungendo che aveva incaricato propri tecnici di accertare l’accaduto aderendo alla domanda attorea, nel caso di accertamento dello sconfinamento da parte dei convenuti.

Si costituivano anche COGNOME NOME e NOME che contestavano la realizzazione del manufatto in quanto non erano titolari di alcun diritto reale.

All’esito dell’istruttoria, il Tribunale adito, con la sentenza n. 3786 del 4 agosto 2016, accoglieva la domanda degli attori, con la condanna dei convenuti alla riduzione in pristino.

Avverso tale sentenza proponevano appello COGNOME NOME e COGNOME NOME, cui resistevano gli appellati.

La Corte d’Appello di Salerno, con la sentenza n. 1789 del 21 dicembre 2021, ha rigettato il gravame.

Disattese alcune eccezioni di carattere processuale, i giudici di secondo grado rigettavano i tre motivi di appello con i quali si intendeva contestare la legittimazione degli attori a promuovere la domanda e la fondatezza della effettiva violazione sanzionata dal giudice di primo grado.

In particolare, rilevavano che la legittimazione degli attori, in quanto cittadini del Comune di Praiano, a promuovere la domanda a titolo di azione popolare scaturiva dal fatto che l’ente l ocale era rimasto inerte, attivandosi solo in data successiva all’introduzione del giudizio.

Né poteva attribuirsi rilievo alla cerimonia di inaugurazione da parte dell’amministrazione comunale del sentiero con la collocazione di nuovi alberi avvenuta nel 2002, atteso che tale iniziativa non sottendeva la volontà del Comune di accettare l’abuso edilizio, con l’occupazione di suolo pubblico e la rinuncia di ogni azione a tutela della proprietà demaniale, posto che lo stesso Comune, pur contestando l’esercizio dell’azione popolare, aveva comunque richiesto la rimozione degli eventuali abusi.
Quanto alla ricorrenza delle violazioni denunciate, la Corte d’Appello riteneva che la reazione al restringimento della sede stradale a seguito delle opere poste in essere dai convenuti giustificasse la proposizione della domanda oggetto di causa, la cui fondatezza emergeva dalle risultanze probatorie, come attestate dalla CTU espletata.

Avverso la suddetta sentenza della Corte d’Appello di Salerno COGNOME NOME e COGNOME NOME ricorrono per cassazione sulla base di un motivo, illustrato da memorie.

Resiste con controricorso il Comune di Praiano.

Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Entrambe le parti hanno depositato memorie in prossimità dell’udienza.

Con il motivo di ricorso si denuncia ex art. 360 co. 1 n. 5 c.p.c. l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, rappresentato dall’ordinanza del Comune di Praiano n. 54 del 22 giugno 2004, con la quale, a seguito di accertamenti da parte di personale comunale, era

stato ordinato a COGNOME NOME di demolire a propria cura e spese il manufatto oggetto di causa.

Su deduce che tale ordinanza prodotta all’udienza del 27/4/2017, in grado di ap pello, conforta l’assenza di inerzia da parte del Comune, il che avrebbe dovuto ridurre a negare la legittimazione all’esercizio dell’azione popolare da parte degli attori, che invece proprio l’inerzia presuppone.

Tale provvedimento non è stato in alcun modo preso in esame dai giudici di appello, sebbene dello stesso le parti avessero dibattuto nel corso del giudizio di appello.

Il motivo è inammissibile.

In primo luogo, la deduzione del vizio di cui all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. è inammissibile, vertendosi in un’ipotesi di cd. doppia conforme, prevista dall’art. 348 -ter c.p.c., quinto comma, c.p.c. (applicabile, ai sensi dell’art. 54, secondo comma, del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla l. n. 134 del 2012, ai giudizi di appello introdotti con ricorso depositato o con citazione di cui sia stata richiesta la notificazione a far data dal giorno 11 settembre 2012), rispetto alla quale i ricorrenti non hanno indicato le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse (cfr. Cass., Sez. 1, sentenza n. 26774 del 22/12/2016; Cass., Sez. 2, sentenza n. 5528 del 10/03/2014).
La Corte d’appello, nel rigettare e confermare integralment e la sentenza di prime cure, ha condiviso le valutazioni del giudice di primo grado, ritenendo in punto di legittimazione che dovesse

essere confermata la possibilità per gli attori di esercitare l’azione popolare a tutela del bene demaniale.

Si osserva, altresì, che l’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., introduce nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia).

Ne consegue che, nel rispetto degli artt. 366, primo comma, n. 6 e 369, secondo comma, n. 4, c.p.c., il ricorrente deve indicare il ‘fatto storico’, il cui esame sia stato omesso, il ‘dato’, testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il ‘come’ e il ‘quando’ tale fatto sia stato oggetto di discussione pro cessuale tra le parti e la sua ‘decisività’, fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie. (Sez. U, n. 8053 del 7 aprile 2014)
Il vizio deducibile ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., non può risolversi nella denuncia della difformità della valutazione delle risultanze processuali compiuta dal giudice di merito rispetto a quella a cui, secondo il ricorrente, si sarebbe dovuti pervenire: in sostanza la (dedotta) erroneità della

decisione non può basarsi su una ricostruzione soggettiva del fatto che il ricorrente formuli procedendo ad una diversa lettura del materiale probatorio, atteso che tale indagine rientra nell’ambito degli accertamenti riservati al giudice di legittimità della Cassazione (cfr. Cass., Sez. 6-5, ordinanza n. 29404 del 07/12/2017; Cass., Sez. 6-5, ordinanza n. 9097 del 07/04/2017; Cass., Sez. 65, ordinanza n. 7921 del 06/04/2011).

In secondo luogo, gli stessi ricorrenti riferiscono che l’ordinanza comunale del 22 giugno 2004 (e quindi già emessa nel corso del giudizio di primo grado), sarebbe stata prodotta solo in appello all’udienza del 27/4/2017, il che denota come si tratti di produzione documentale avvenuta in violazione della previsione del novellato art. 345 c.p.c. che nella versione ratione temporis applicabile (trattasi di appello avverso sentenza di primo grado emessa in data successiva al 12 settembre 2012) consente la produzione di nuove prove, anche documentali, solo se la parte dimostri di non averle potuto proporle o produrle nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.
In assenza dell’allegazione di tale ipotesi legittimante la produzione in appello, trattasi di documento evidentemente insuscettibile di acquisizione in secondo grado e quindi legittimamente escluso dalla valutazione della Corte distrettuale.

Infine, la censura non si confronta con il contenuto della sentenza impugnata, la quale, a pag. 7, ha rilevato che la legittimazione alla proposizione dell’azione popolare scaturiva

dal fatto che il Comune si era attivato per fare accertare lo stato dei luoghi solamente dopo l’introduzione del giudizio, ritenendo quindi che a giustificare la proposta azione fosse l’iniziale inerzia, senza che potesse invocarsi la successiva riattivazione da parte del Comune, facendo richiamo anche alle deposizioni dei testi COGNOME e COGNOME, che sono gli autori del sopralluogo poi posto a fondamento dell’ordinanza richiamata da parte ricorrente.

Trattasi di affermazione in punto di diritto che non risulta essere oggetto di contestazione ad opera dei ricorrenti, e che rende quindi privo di decisività il fatto di cui si denuncia l’omesso esame, posto che anche l’ordinanza de qua risulta essere stata emessa dal Comune di Praiano in data successiva all’introduzione del giudizio (29/10/2003), costituendo quindi evento inidoneo ad inficiare i presupposti legittimanti la proposizione dell’azione popolare.

Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Nulla va statuito sulle spese per le parti intimate che non hanno svolto attività difensiva.

Poiché il ricorso è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto -ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1quater dell’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – della sussistenza

dei presupposti processuali dell’obbligo di ver samento, da parte delle ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

Dichiara il ricorso inammissibile e condanna le ricorrenti, in solido fra loro, al rimborso delle spese in favore del controricorrente che liquida in complessivi € 2.700,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese generali pari al 15 % sui compensi, ed accessori di legge;

Ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, inserito dall’art. 1, co. 17, l. n. 228/12, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio del 16 dicembre 2022

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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