Azione di regresso PA: inammissibile se tardivo

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di alcune Amministrazioni statali volto a esercitare un’azione di regresso nei confronti di un Comune, con cui erano state condannate in solido al risarcimento dei danni per una calamità naturale. La decisione si fonda su un vizio procedurale: i ricorrenti non hanno provato la tempestività dell’impugnazione, omettendo di depositare una copia della sentenza d’appello che attestasse la data di pubblicazione, rendendo così il ricorso tardivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Azione di Regresso tra Enti Pubblici: Stop della Cassazione per Ricorso Tardivo

L’azione di regresso tra enti pubblici condannati in solido al risarcimento del danno è un tema complesso, che intreccia responsabilità civile e diritto amministrativo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha però posto l’accento su un aspetto preliminare e fondamentale: il rispetto dei termini processuali. La Corte ha dichiarato inammissibile un ricorso, non entrando nel merito della questione, a causa della mancata prova della sua tempestività, offrendo un importante monito sull’onere probatorio che grava sulla parte che impugna una sentenza.

I Fatti del Caso: Dalla Tragedia alla Controversia Legale

La vicenda trae origine da un tragico evento franoso che anni fa causò numerose vittime. I familiari di una delle persone decedute avevano citato in giudizio le Amministrazioni statali (Presidenza del Consiglio e Ministero dell’Interno), il Comune interessato e l’allora Sindaco, chiedendo il risarcimento dei danni. I tribunali di merito avevano riconosciuto la responsabilità solidale di tutti i convenuti, condannandoli al pagamento di una somma a titolo di risarcimento.

Le Amministrazioni statali, dopo aver potenzialmente pagato la somma, avevano quindi avviato un’azione di regresso contro il Comune per recuperare quanto versato. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva respinto tale domanda, sostenendo che sia lo Stato che il Comune fossero responsabili ‘per fatto altrui’ (cioè per le omissioni del Sindaco) e che, in questi casi, il regresso non fosse ammissibile tra responsabili indiretti e parimenti incolpevoli.

Il Ruolo dell’Azione di Regresso nella Responsabilità Solidale

Le Amministrazioni statali hanno proposto ricorso in Cassazione, articolando due motivi principali. In primo luogo, sostenevano che la responsabilità del Comune non fosse indiretta ma diretta, data l’immedesimazione organica tra il Sindaco e l’ente. In secondo luogo, contestavano l’interpretazione della Corte d’Appello sull’art. 2055 c.c., affermando che l’azione di regresso sia ammissibile anche tra coobbligati con titoli di responsabilità diversi, basandosi sulla gravità della rispettiva colpa e sull’entità delle conseguenze.

Questi argomenti, di notevole interesse giuridico, avrebbero potuto portare a un chiarimento importante sui rapporti interni tra enti pubblici in caso di condanna solidale. Tuttavia, la Corte di Cassazione non ha avuto modo di esaminarli.

La Decisione della Corte di Cassazione: una Questione Procedurale

La Suprema Corte ha fermato il processo su un binario morto procedurale, dichiarando il ricorso inammissibile. La ragione è tanto semplice quanto perentoria: il ricorrente ha l’onere di dimostrare la tempestività della propria impugnazione.

Le Motivazioni: l’Onere della Prova sulla Tempestività

La Corte ha rilevato che la copia della sentenza d’appello depositata dalle Amministrazioni ricorrenti era priva della data di pubblicazione. Questo dato è essenziale per calcolare il termine lungo per impugnare, previsto dall’art. 327 del codice di procedura civile.
In assenza di tale data, e non essendo stata fornita alcuna altra certificazione idonea, la Corte ha dovuto fare riferimento all’unica data certa disponibile: quella della deliberazione della sentenza d’appello (19 maggio 2021). Il ricorso è stato notificato il 30 dicembre 2021, ben oltre il termine di sei mesi previsto dalla legge. Di conseguenza, è stato ritenuto tardivo e, quindi, inammissibile.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

La decisione, pur essendo di natura strettamente procedurale, offre una lezione fondamentale per tutti gli operatori del diritto. Sottolinea come il successo di un’azione legale non dipenda solo dalla fondatezza delle proprie argomentazioni nel merito, ma anche e soprattutto dal rigoroso rispetto delle regole processuali. L’onere di provare la tempestività del ricorso spetta a chi lo propone, e una negligenza su questo punto, come la mancata produzione di un documento completo, può vanificare l’intero sforzo difensivo, precludendo l’esame di questioni giuridiche anche di grande rilevanza. Per le Amministrazioni statali, ciò ha significato la condanna al pagamento delle spese legali e l’impossibilità di vedere esaminate le proprie ragioni sull’azione di regresso.

Perché il ricorso delle Amministrazioni statali è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché tardivo. Le Amministrazioni ricorrenti non hanno depositato una copia autentica della sentenza impugnata che riportasse la data di pubblicazione, fallendo così nel dimostrare di aver rispettato i termini per l’impugnazione previsti dalla legge.

Qual era l’oggetto principale della controversia che la Cassazione non ha potuto esaminare nel merito?
L’oggetto della controversia era l’ammissibilità dell’azione di regresso promossa dalle Amministrazioni dello Stato nei confronti del Comune, con il quale erano state condannate in solido al risarcimento danni. Si discuteva se il regresso fosse possibile tra enti considerati entrambi responsabili indiretti per il fatto di un terzo (il Sindaco).

Qual è l’onere del ricorrente riguardo alla tempestività dell’impugnazione?
Il ricorrente ha l’onere di dimostrare la tempestività della propria impugnazione. In base a quanto stabilito dalla Corte, ciò significa che deve depositare la documentazione necessaria, come la copia della sentenza con la data di pubblicazione, per permettere al giudice di verificare il rispetto dei termini processuali. La mancanza di tale prova porta alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 823 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 823 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/01/2024

Oggetto

Responsabilità civile p.a. – Regresso

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 801/2022 R.G. proposto da Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Interno , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato (p.e.c. indicata: EMAIL, presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, alla INDIRIZZO

-ricorrenti –

contro

Comune di Sarno, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME (p.e.c. indicata: EMAIL);

-controricorrente –

COGNOME NOME COGNOME

-intimati – avverso la sentenza della Corte d’appello di Salerno n. 830/2021, depositata il 4 giugno 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 dicembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

NOME COGNOME in proprio e nella qualità di erede della sorella NOME COGNOME, convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Salerno la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero degli Interni, il Comune di Sarno e NOME COGNOME sindaco p.t., chiedendo il risarcimento del danno per la morte del fratello NOME COGNOME in conseguenza degli eventi franosi verificatisi a Sarno il 5 maggio 1998, per i quali erano decedute centotrentasette persone e per i quali era stata riconosciuta la penale responsabilità del COGNOME per omicidio colposo plurimo, con la condanna generica, unitamente ai responsabili civili, al risarcimento del danno in favore della parte civile, da liquidarsi separatamente;
sia il Comune che le Amministrazioni dello Stato proposero domanda di regresso nei confronti dei coobbligati;

il Tribunale adito accolse la domanda, condannando i convenuti in solido al pagamento della somma di Euro 48.040,00 oltre interessi; in accoglimento della domanda di regresso, condannò il Basile a corrispondere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero dell’Interno le intere somme che sarebbero state pagate alla parte attrice; rigettò invece la domanda di regresso in quanto proposta nei confronti del Comune;

con sentenza n. 830/2021, resa pubblica il 4 giugno 2021, la Corte d’appello di Salerno ha confermato tale decisione rigettando il gravame interposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal

Ministero dell’Interno che si dolevano del rigetto della domanda di regresso nei confronti del Comune di Sarno;

ha osservato la corte territoriale, per quanto qui rileva, che nel caso di responsabilità per fatto altrui non è consentito al responsabile per fatto altrui agire in via di regresso ai sensi dell’art. 2055, secondo comma, cod. civ. nei confronti di altro responsabile indiretto in quanto, essendo quest’ultimo per definizione estraneo alla causazione del fatto illecito nonché responsabile senza colpa, è inapplicabile il criterio della gravità della rispettiva colpa e dell’entità delle conseguenze derivatane, mentre è consentito al responsabile indiretto agire contro l’immediato autore del fatto lesivo per l’intera somma corrisposta al danneggiato, in applicazione del principio di cui all’art. 1298, primo comma, cod. civ.;
ha aggiunto che responsabile diretto della morte del congiunto della parte attrice era NOME COGNOME perché quale Sindaco, come accertato dal giudicato penale (a seguito della sentenza n. 19507 del 2013 della Corte di Cassazione, Terza Sezione Penale), aveva omesso di allertare tempestivamente la popolazione, cui di contro aveva inoltrato avvisi tranquillizzanti, di disporre l’evacuazione delle persone residenti nelle zone a rischio quale unica condotta salvifica possibile, di convocare ed insediare con urgenza il comitato locale per la protezione civile e di segnalare prontamente alla Prefettura di Salerno la gravità degli eventi per consentirne gli interventi di competenza;
ha ancora osservato che, mentre il COGNOME è l’unico autore delle condotte penalmente rilevanti causative dell’evento dannoso, il Comune e le Amministrazioni dello Stato sono solo responsabili civili indiretti in forza di disposizione normativa (art. 28 Cost.), a prescindere dalla colpa e dalle regole di causalità del fatto, per cui le Amministrazioni dello Stato per un verso hanno diritto di agire in regresso per l’intero nei confronti dell’autore immediato del fatto antigiuridico, per l’altro non po ssono p romuovere l’azione ai sensi
dell’art. 2055, secondo comma, cod. civ. nei confronti del Comune di Sarno, altro responsabile civile parimenti incolpevole;

per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso, con unico atto, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero degli Interni sulla base di due motivi, cui resiste il Comune di Sarno, depositando controricorso;

è stata fissata la trattazione per la odierna adunanza camerale con decreto del quale è stata data rituale comunicazione alle parti; non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero; l’ente controricorrente ha depositato memoria;

considerato che:

la notifica del ricorso non risulta essere andata a buon fine nei confronti dell’intimato NOME COGNOME

trattandosi tuttavia di litisconsorte facoltativo ed essendo stata la notifica diretta nei suoi confronti ai sensi dell’art. 332 cod. proc. civ., non occorre ordinare l’integrazione del contraddittorio;

con il primo motivo si denuncia, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ. « violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto di cui agli articoli 28 della costituzione, 22 e 23 del t.u. n. 3 del 10 gennaio 1957, 185 del codice penale, 2043, 2049 e 2055, comma 2 del cod. civ. »;

osserva la parte ricorrente che, in ragione del rapporto di immedesimazione organica e dell’art. 28 Cost., ricorre la responsabilità diretta per fatto proprio del Comune di Sarno, come si evince da Cass. Sez. U. n. 13246 del 2019 e da quanto evidenziato dalla sentenza di legittimità nel processo penale a proposito dei poteri pubblicistici del Sindaco;

aggiunge che ricorre una fattispecie di mancato esercizio di funzioni pubbliche, con la conseguenza che gli atti e le omissioni, oltre che immediatamente riferibili alla persona fisica del Sindaco, nel sistema della protezione civile sia autorità comunale che ufficiale di

governo, sono anche direttamente imputabili tanto al Comune quanto alle Amministrazioni statali in ragione delle rispettive funzioni;

c onclude nel senso che ricorre pertanto il presupposto dell’azione di regresso;

con il secondo motivo si denuncia, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., « violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto di cui agli articoli 185 del codice penale, 2043, 2049 e 2055, comma 2 e 3 del cod. civ. », per avere la Corte territoriale, pur nell’ipotesi in cui «il titolo di responsabilità della Pubblica Amministrazione sia qualificabile per fatto altrui», erroneamente escluso che ciascuna amministrazione potesse esercitare, ai sensi dell’art. 2055, secondo comma, c.c., l’azione di regresso contro l’altra amministrazione coobbligata solidale, giacché avrebbe dovuto fare applicazione, invece, del principio di diritto (a fondamento del quale i ricorrenti argomentano diffusamente) secondo cui, «in virtù dell’autonomia sistematica e concettuale dell’articolo 2055 rispetto alla disciplina dell’azione di regresso per le obbligazioni da contratto di cui all’articolo 1298 del Codice Civile, è ammissibile l’azione di regresso ai sensi dell’articolo 2055, comma 2 e 3, anche tra coobbligati solidali aventi titoli di responsabilità diversi da quello della responsabilità per fatto proprio colpevole»;
sostengono infatti i ricorrenti che , mentre l’art. 1298 cod. civ. esprime la logica dell’autonomia privata e dell’obbligazione volontariamente assunta nell’interesse esclusivo del debitore, l’art. 2055 esprime la logica dell’ascrivibilità del fatto illecito e del principio che nessuno può rispondere oltre il limite di ciò che gli sia oggettivamente addebitabile;

aggiungono che nell’art. 2055, comma 2, il concetto di colpa ha il carattere oggettivo dell’imputabilità del fatto al soggetto, come si evince anche dal terzo comma, dove il criterio della divisione in parti

uguali si attaglia ad un concetto oggettivo di colpa e non alla responsabilità per fatto colpevole;

osservano ancora che il criterio della «entità delle conseguenze» è autonomo rispetto alla colpa intesa in senso oggettivo, poiché concerne le conseguenze del fatto provocato dal soggetto nei cui confronti il responsabile indiretto riveste una posizione di controllo o di garanzia;

il ricorso si espone ad un preliminare e assorbente rilievo di inammissibilità;

secondo principio cui questo Collegio intende dare continuità «il ricorso per cassazione va dichiarato tardivo ove il ricorrente depositi copia autentica della sentenza dalla quale non si evinca la data di pubblicazione e la notificazione del ricorso sia avvenuta in una data che non risulti tempestiva ai fini del rispetto del termine di cui all’art. 327, primo comma, cod. proc. civ. nemmeno se calcolata in relazione al giorno di deliberazione della sentenza (fra le tante Cass. n. 29263 del 2023; n. 18510 del 2023 e n. 2721 del 2014);
si tratta di profilo rilevante ai fini dell’onere della parte ricorrente di dimostrare la tempestività della propria impugnazione: mancando nella copia autentica depositata la data della pubblicazione del provvedimento impugnato, e non essendo stata documentata da altra certificazione tale data, ai fini dell’assolvimento dell’onere probatorio della tempestività dell’impugnazione non resta che il riferimento alla data di deliberazione della sentenza;

nella specie, la copia della sentenza depositata è priva della data di pubblicazione, né altra copia risulta depositata dalla parte controricorrente, né altrimenti risulta alcuna certificazione circa la data di pubblicazione;

nel ricorso si afferma che la sentenza sarebbe stata pubblicata in data 4 giugno 2021;

non risultando però ritualmente acquisita al processo la circostanza della data di pubblicazione, deve farsi riferimento alla data di deliberazione, che risulta essere il 19 maggio 2021;

il ricorso è stato notificato in data 30 dicembre 2021, e dunque tardivamente rispetto a quest’ultima data;

il ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile, con la conseguente condanna delle amministrazioni ricorrenti alla rifusione, in favore del controricorrente, delle spese del presente giudizio, liquidate come da dispositivo e da distrarsi in favore del procuratore antistatario, che ne ha fatto richiesta nel controricorso;

non può trovare applicazione l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, essendo i ricorrenti Amministrazioni dello Stato che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (v. Cass. 29/12/2016, n. 27301; Cass. 29/01/2016, n. 1778; v. anche Cass., Sez. U, 08/05/2014, n. 9938; Cass. 14/03/2014, n. 5955);

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso. Condanna le amministrazioni ricorrenti alla rifusione, in favore del controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate nella somma di Euro 5.500 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge, distratte in favore del procuratore antistatario, Avv. NOME COGNOME.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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