Azione di regresso: il ricorso è inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato da due Amministrazioni dello Stato che chiedevano l’azione di regresso nei confronti di un Comune, a seguito di un risarcimento danni per un tragico evento franoso. La decisione non è entrata nel merito della questione sulla responsabilità, ma si è basata su un vizio procedurale: la tardività dell’impugnazione, non avendo la parte ricorrente fornito la prova della tempestiva notifica del ricorso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Azione di regresso tra Enti: quando la procedura conta più del merito

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un complesso caso di azione di regresso tra Amministrazioni dello Stato e un Comune, ma si conclude con una decisione puramente processuale che lascia irrisolte importanti questioni di diritto. La vicenda, nata da un tragico evento franoso, dimostra come la massima attenzione ai termini e agli oneri probatori sia fondamentale in ogni fase del giudizio.

I fatti del caso

La questione trae origine da una richiesta di risarcimento danni avanzata dai familiari di una vittima di un disastroso evento franoso. In sede penale, il sindaco dell’epoca era stato condannato per omicidio colposo plurimo. Successivamente, in sede civile, il Tribunale aveva condannato in solido al risarcimento dei danni il sindaco stesso, il Comune e le Amministrazioni dello Stato (Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Interno).

A seguito della condanna, le Amministrazioni statali avevano intrapreso un’azione di regresso nei confronti del Comune per recuperare le somme che sarebbero state versate ai danneggiati. Tuttavia, sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano rigettato questa domanda.

La decisione della Corte d’Appello e i motivi del ricorso

La Corte d’Appello aveva sostenuto che l’azione di regresso non fosse ammissibile tra il Comune e lo Stato, in quanto entrambi erano stati ritenuti responsabili in via indiretta, ovvero per il fatto illecito commesso da un terzo (il sindaco). Secondo i giudici di merito, in caso di responsabilità indiretta, il regresso è possibile solo verso l’autore materiale del danno, ma non tra i diversi soggetti civilmente responsabili.

Contro questa decisione, le Amministrazioni statali hanno proposto ricorso in Cassazione, basandosi su due argomenti principali:
1. Responsabilità diretta del Comune: Secondo i ricorrenti, la responsabilità del Comune non era indiretta, ma diretta, in virtù del principio di immedesimazione organica tra l’ente e il suo sindaco. Le omissioni del sindaco, in questo quadro, sarebbero direttamente imputabili al Comune.
2. Ammissibilità generale del regresso: In subordine, anche qualora la responsabilità fosse considerata indiretta per entrambi gli enti, l’azione di regresso prevista dall’art. 2055 c.c. sarebbe comunque applicabile tra coobbligati solidali, a prescindere dal diverso titolo della loro responsabilità.

Le motivazioni

Nonostante la rilevanza delle questioni giuridiche sollevate, la Corte di Cassazione non è entrata nel merito della controversia. L’attenzione dei giudici si è concentrata su un aspetto preliminare e assorbente: la tempestività del ricorso.

La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per tardività. La parte ricorrente, infatti, aveva depositato una copia della sentenza d’appello priva della data di pubblicazione. La legge stabilisce che l’onere di dimostrare la tempestività della propria impugnazione spetta a chi la propone. In assenza di una prova certa della data di pubblicazione, i giudici hanno dovuto fare riferimento all’unica data certa disponibile: quella della deliberazione della sentenza.

Calcolando il termine per l’impugnazione a partire dalla data di deliberazione, il ricorso risultava notificato oltre il limite massimo consentito dalla legge. Questo errore procedurale è stato fatale e ha precluso ogni possibilità di esaminare le ragioni sostanziali dell’appello.

Le conclusioni

La decisione evidenzia un principio fondamentale del diritto processuale: il rispetto rigoroso dei termini e degli oneri formali è un presupposto imprescindibile per poter far valere le proprie ragioni nel merito. Un caso con implicazioni giuridiche significative sull’azione di regresso e sulla responsabilità della Pubblica Amministrazione è stato definito da una questione puramente procedurale. La vicenda serve da monito sull’importanza della diligenza processuale, la cui mancanza può vanificare anche le argomentazioni legali più solide.

Perché il ricorso delle Amministrazioni dello Stato è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché tardivo. La parte ricorrente non ha dimostrato di aver rispettato i termini per l’impugnazione, non avendo prodotto una copia della sentenza impugnata con la data di pubblicazione. Di conseguenza, la Corte ha calcolato il termine dalla data di deliberazione, risultando così superato.

La Corte di Cassazione si è pronunciata sulla possibilità di un’azione di regresso tra due enti pubblici entrambi responsabili in via indiretta?
No, la Corte non si è pronunciata su questa questione di merito. La dichiarazione di inammissibilità per tardività del ricorso ha assorbito ogni altra valutazione, impedendo ai giudici di esaminare le argomentazioni relative alla fondatezza dell’azione di regresso.

Su chi ricade l’onere di dimostrare che un ricorso è stato presentato nei termini di legge?
L’onere di dimostrare la tempestività della propria impugnazione ricade sulla parte ricorrente, ovvero su chi propone il ricorso. Se questa prova manca o è insufficiente, il ricorso può essere dichiarato inammissibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 841 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 841 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/01/2024

Oggetto

Responsabilità civile p.a. – Regresso

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7752/2022 R.G. proposto da

Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Interno , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato (p.e.c. indicata: EMAIL), presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, alla INDIRIZZO

-ricorrenti –

contro

Comune di Sarno, COGNOME NOMECOGNOME NOME e COGNOME;

-intimati – avverso la sentenza della Corte d’appello di Salerno n. 1322/2021,

depositata il 15 settembre 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 dicembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

NOME COGNOME e NOME COGNOME convennero in giudizio innanzi al Tribunale di Salerno la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero degli Interni, il Comune di Sarno e NOME COGNOME sindaco p.t., chiedendo il risarcimento del danno per la morte del proprio congiunto NOME COGNOME (coniuge della prima e padre del secondo), in conseguenza degli eventi franosi verificatisi a Sarno il 5 maggio 1998, per i quali erano decedute centotrentasette persone e per i quali era stata riconosciuta la penale responsabilità del COGNOME per omicidio colposo plurimo, con la condanna generica, unitamente ai responsabili civili, al risarcimento del danno in favore della parte civile, da liquidarsi separatamente;
sia il Comune che le Amministrazioni dello Stato proposero domanda di regresso nei confronti dei coobbligati;

il Tribunale adito accolse la domanda, condannando i convenuti in solido al pagamento delle somme specificate nella sentenza impugnata; in accoglimento della domanda di regresso, condannò il Basile a corrispondere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero dell’Interno le intere somme che sarebbero state pagate agli attori; rigettò invece la domanda di regresso in quanto proposta nei confronti del Comune;

con sentenza n. 1322/2021, resa pubblica il 15 settembre 2021, la Corte d’appello di Salerno ha confermato tale decisione rigettando il gravame interposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dell’Interno che si dolevano del rigetto della domanda di regresso nei confronti del Comune di Sarno;

ha osservato la corte territoriale, per quanto qui rileva, che nel caso di responsabilità per fatto altrui non è consentito al responsabile

per fatto altrui agire in via di regresso ai sensi dell’art. 2055, secondo comma, cod. civ. nei confronti di altro responsabile indiretto in quanto, essendo quest’ultimo per definizione estraneo alla causazione del fatto illecito nonché responsabile senza colpa, è inapplicabile il criterio della gravità della rispettiva colpa e dell’entità delle conseguenze derivatane, mentre è consentito al responsabile indiretto agire contro l’immediato autore del fatto lesivo per l’intera somma corrisposta al danneggiato, in applicazione del principio di cui all’art. 1298, primo comma, cod. civ.;
ha aggiunto che responsabile diretto della morte del congiunto degli attori era NOME COGNOME perché quale Sindaco, come accertato dal giudicato penale (a seguito della sentenza n. 19507 del 2013 della Corte di Cassazione, Terza Sezione Penale), aveva omesso di allertare tempestivamente la popolazione, cui di contro aveva inoltrato avvisi tranquillizzanti, di disporre l’evacuazione delle persone residenti nelle zone a rischio quale unica condotta salvifica possibile, di convocare ed insediare con urgenza il comitato locale per la protezione civile e di segnalare prontamente alla Prefettura di Salerno la gravità degli eventi per consentirne gli interventi di competenza;
ha ancora osservato che, mentre il COGNOME è l’unico autore delle condotte penalmente rilevanti causative dell’evento dannoso, il Comune e le Amministrazioni dello Stato sono solo responsabili civili indiretti in forza di disposizione normativa (art. 28 Cost.), a prescindere dalla colpa e dalle regole di causalità del fatto, per cui le Amministrazioni dello Stato per un verso hanno diritto di agire in regresso per l’intero nei confronti dell’autore immediato del fatto antigiuridico, per l’altro non po sso no promuovere l’azione ai sensi dell’art. 2055, secondo comma, cod. civ. nei confronti del Comune di Sarno, altro responsabile civile parimenti incolpevole;
per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso, con unico atto, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero degli

Interni sulla base di due motivi;

gli intimati sono rimasti tali;

è stata fissata la trattazione per la odierna adunanza camerale con decreto del quale è stata data rituale comunicazione alle parti; non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero;

considerato che:

con il primo motivo si denuncia, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ. « violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto di cui agli articoli 28 della costituzione, 22 e 23 del t.u. n. 3 del 10 gennaio 1957, 185 del codice penale, 2043, 2049 e 2055, comma 2 del cod. civ. »;

osserva la parte ricorrente che, in ragione del rapporto di immedesimazione organica e dell’art. 28 Cost., ricorre la responsabilità diretta per fatto proprio del Comune di Sarno, come si evince da Cass. Sez. U. n. 13246 del 2019 e da quanto evidenziato dalla sentenza di legittimità nel processo penale a proposito dei poteri pubblicistici del Sindaco;

aggiunge che ricorre una fattispecie di mancato esercizio di funzioni pubbliche, con la conseguenza che gli atti e le omissioni, oltre che immediatamente riferibili alla persona fisica del Sindaco, nel sistema della protezione civile sia autorità comunale che ufficiale di governo, sono anche direttamente imputabili tanto al Comune quanto alle Amministrazioni statali in ragione delle rispettive funzioni;

c onclude nel senso che ricorre pertanto il presupposto dell’azione di regresso;

con il secondo motivo si denuncia, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., « violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto di cui agli articoli 185 del codice penale, 2043, 2049 e 2055, comma 2 e 3 del cod. civ. », per avere la Corte territoriale, pur nell’ipotesi in cui «il titolo di responsabilità della Pubblica Amministrazione sia qualificabile per fatto altrui»,

erroneamente escluso che ciascuna amministrazione potesse esercitare, ai sensi dell’art. 2055, secondo comma, c.c., l’azione di regresso contro l’altra amministrazione coobbligata solidale, giacché avrebbe dovuto fare applicazione, invece, del principio di diritto (a fondamento del quale i ricorrenti argomentano diffusamente) secondo cui, «in virtù dell’autonomia sistematica e concettuale dell’articolo 2055 rispetto alla disciplina dell’azione di regresso per le obbligazioni da contratto di cui all’articolo 1298 del Codice Civile, è ammissibile l’azione di regresso ai sensi dell’articolo 2055, comma 2 e 3, anche tra coobbligati solidali aventi titoli di responsabilità diversi da quello della responsabilità per fatto proprio colpevole»;
sostengono infatti i ricorrenti che , mentre l’art. 1298 cod. civ. esprime la logica dell’autonomia privata e dell’obbligazione volontariamente assunta nell’interesse esclusivo del debitore, l’art. 2055 esprime la logica dell’ascrivibilità del fatto illecito e del principio che nessuno può rispondere oltre il limite di ciò che gli sia oggettivamente addebitabile;

aggiungono che nell’art. 2055, secondo comma, il concetto di colpa ha il carattere oggettivo dell’imputabilità del fatto al soggetto, come si evince anche dal terzo comma, dove il criterio della divisione in parti uguali si attaglia ad un concetto oggettivo di colpa e non alla responsabilità per fatto colpevole;

osservano ancora che il criterio della «entità delle conseguenze» è autonomo rispetto alla colpa intesa in senso oggettivo, poiché concerne le conseguenze del fatto provocato dal soggetto nei cui confronti il responsabile indiretto riveste una posizione di controllo o di garanzia;

il ricorso si espone ad un preliminare e assorbente rilievo di inammissibilità;

secondo principio cui questo Collegio intende dare continuità «il ricorso per cassazione va dichiarato tardivo ove il ricorrente depositi

copia autentica della sentenza dalla quale non si evinca la data di pubblicazione e la notificazione del ricorso sia avvenuta in una data che non risulti tempestiva ai fini del rispetto del termine di cui all’art. 327, primo comma, cod. proc. civ. nemmeno se calcolata in relazione al giorno di deliberazione della sentenza (fra le tante Cass. n. 29263 del 2023; n. 18510 del 2023 e n. 2721 del 2014);

si tratta di profilo rilevante ai fini dell’onere della parte ricorrente di dimostrare la tempestività della propria impugnazione: mancando nella copia autentica depositata la data della pubblicazione del provvedimento impugnato, e non essendo stata documentata da altra certificazione tale data, ai fini dell’assolvimento dell’onere probatorio della tempestività dell’impugnazione non resta che il riferimento alla data di deliberazione della sentenza;

nella specie, la copia della sentenza depositata è priva della data di pubblicazione, né altrimenti risulta altra certificazione circa la data di pubblicazione;

nel ricorso si afferma che la sentenza sarebbe stata pubblicata in data 15 settembre 2021;

non risultando però ritualmente acquisita al processo la circostanza della data di pubblicazione, deve farsi riferimento alla data di deliberazione, che risulta essere il 26 luglio 2021;

il ricorso è stato notificato in data 15 marzo 2022, e dunque tardivamente rispetto a quest’ultima data;

il ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile;

non avendo gli intimati svolto difese nella presente sede, non v’è luogo a provvedere sulle spese;

non può trovare applicazione l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, essendo i ricorrenti Amministrazioni dello Stato che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono

esentate dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (v. Cass. 29/12/2016, n. 27301; Cass. 29/01/2016, n. 1778; v. anche Cass., Sez. U, 08/05/2014, n. 9938; Cass. 14/03/2014, n. 5955);

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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