Azienda speciale: sì alla conversione del contratto

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di una azienda speciale regionale, confermando la sua natura di ente pubblico economico. Di conseguenza, ha stabilito che un rapporto di lavoro in somministrazione, se illegittimo, può essere convertito in un contratto a tempo indeterminato alle dipendenze dell’azienda stessa. La Corte ha chiarito che, nonostante i controlli pubblici e la derivazione regionale, se la legge istitutiva e l’operatività concreta seguono criteri imprenditoriali, si applicano le norme del diritto privato del lavoro e non i vincoli assunzionali tipici della Pubblica Amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

L’Azienda Speciale è Ente Pubblico Economico? La Cassazione Conferma la Conversione del Contratto

La natura giuridica di un datore di lavoro è cruciale per definire diritti e tutele dei suoi dipendenti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande rilevanza: la qualificazione di una azienda speciale regionale e le conseguenze sulla conversione dei contratti di lavoro a termine. La decisione chiarisce che, se l’ente opera con criteri imprenditoriali, i suoi rapporti di lavoro sono soggetti al diritto privato, aprendo la porta alla stabilizzazione dei precari in caso di somministrazione illegittima.

I Fatti di Causa

Un lavoratore aveva prestato servizio per diversi anni, dal 2007 al 2014, presso un’azienda speciale regionale attiva nel settore idrico, attraverso una serie di contratti di somministrazione stipulati con un’agenzia per il lavoro. Ritenendo illegittima la continua reiterazione dei contratti a termine, il lavoratore ha citato in giudizio sia l’azienda utilizzatrice sia l’agenzia, chiedendo il riconoscimento di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato direttamente con l’azienda speciale.

Mentre il Tribunale di primo grado aveva respinto le sue richieste, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione. I giudici di secondo grado hanno dichiarato la nullità dei contratti di somministrazione più recenti e accertato l’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, condannando l’azienda alla riammissione in servizio del dipendente e al risarcimento del danno.

La Questione Giuridica: Natura dell’Azienda Speciale e Conseguenze

L’azienda speciale ha presentato ricorso in Cassazione, basando la sua difesa su un punto fondamentale: la propria natura di ente pubblico non economico. Secondo l’azienda, in quanto ente strumentale della Regione e soggetto a controlli pubblici, non si potrebbero applicare le norme del diritto privato che prevedono la conversione del contratto in caso di somministrazione irregolare. Vigerebbe, invece, il divieto di costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato senza un pubblico concorso, tipico delle Pubbliche Amministrazioni (ai sensi del D.Lgs. 165/2001).

La questione sottoposta alla Suprema Corte era quindi dirimente: una azienda speciale regionale, pur essendo emanazione di un ente pubblico, deve essere considerata a tutti gli effetti una Pubblica Amministrazione ai fini della gestione del personale, oppure un ente pubblico economico i cui rapporti di lavoro sono regolati dal codice civile e dalle leggi sul lavoro privato?

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso dell’azienda, confermando la sentenza d’appello. Le motivazioni della Corte si fondano su un’analisi approfondita della normativa istitutiva dell’ente e dei principi giurisprudenziali consolidati.

Innanzitutto, i giudici hanno dato peso alla qualificazione formale fornita dalla stessa legge regionale istitutiva, che definiva espressamente l’azienda come “ente pubblico economico”, dotato di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale. Questo dato normativo è stato considerato un punto di partenza imprescindibile.

In secondo luogo, la Corte ha valorizzato gli aspetti sostanziali dell’attività dell’azienda. La legge prevedeva che essa operasse secondo criteri di “efficienza, di efficacia e di economicità”, con l’obbligo del pareggio di bilancio e l’iscrizione nel registro delle imprese. La gestione del patrimonio, inoltre, avveniva secondo le regole della proprietà privata. Questi elementi, nel loro insieme, delineano un modello operativo tipicamente imprenditoriale, incompatibile con la qualificazione di mera articolazione della Pubblica Amministrazione.

La Cassazione ha chiarito che la presenza di controlli da parte della Regione (sulla nomina degli amministratori, sull’approvazione dei bilanci, ecc.) non è sufficiente a snaturare la sua essenza di ente economico. Tali controlli sono coerenti con la finalità pubblica perseguita, ma non trasformano l’azienda in un ufficio della Regione, né le impongono di applicare le rigide regole del pubblico impiego per le assunzioni.

Di conseguenza, non trovando applicazione il D.Lgs. 165/2001, la fattispecie ricade sotto la disciplina generale del lavoro in somministrazione (D.Lgs. 276/2003), che sanziona l’utilizzo illegittimo di tale forma contrattuale con la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato in capo all’utilizzatore.

Le Conclusioni

La Corte ha quindi enunciato un principio di diritto chiaro: l’Azienda speciale regionale Molise Acque è un ente pubblico economico. Pertanto, quando la somministrazione di lavoro avviene al di fuori dei limiti di legge, il lavoratore può chiedere e ottenere la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato alle dipendenze dell’azienda stessa. Questa ordinanza rafforza la tutela dei lavoratori impiegati presso enti che, pur avendo una matrice pubblica, operano sul mercato con logiche imprenditoriali. La forma giuridica e le modalità operative prevalgono sulla mera derivazione pubblica, assoggettando tali enti alle più flessibili, ma anche più garantiste per i lavoratori in caso di abusi, regole del diritto privato.

Un contratto di lavoro a termine con una azienda speciale può essere convertito in un rapporto a tempo indeterminato?
Sì, secondo la sentenza, se l’azienda speciale è qualificata come ente pubblico economico e la somministrazione di lavoro avviene in violazione delle norme di legge, il lavoratore ha diritto a chiedere la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Qual è la differenza tra una azienda speciale e una pubblica amministrazione in materia di assunzioni?
Una pubblica amministrazione deve assumere personale tramite concorso pubblico e, di norma, un contratto a termine illegittimo non si converte in indeterminato ma dà solo diritto al risarcimento del danno. Un’azienda speciale qualificata come ente pubblico economico, invece, gestisce i rapporti di lavoro secondo le norme del diritto privato, per cui un contratto a termine illegittimo può essere convertito in un rapporto a tempo indeterminato.

La presenza di controlli da parte della Regione modifica la natura di ente pubblico economico di una azienda speciale?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che i controlli regionali (es. nomina amministratori, approvazione bilanci) sono compatibili con la natura di ente pubblico economico e non la trasformano in una pubblica amministrazione. Ciò che conta è che la sua legge istitutiva e la sua operatività seguano criteri imprenditoriali di efficienza ed economicità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32793 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 32793 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/12/2024

Oggetto: azienda speciale RAGIONE_SOCIALE natura di ente pubblico economico sul ricorso iscritto al n. 28274/2020 R.G. proposto da

Azienda speciale regionale Molise RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. NOME COGNOME in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente –

contro

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Campobasso n. 279/2019 pubblicata il 7 marzo 2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza definitiva n. 318/2017, il Tribunale di Campobasso, nel contraddittorio delle parti, ha rigettato il ricorso con il quale NOME COGNOME aveva convenuto l’Azienda speciale regionale Molise Acque, utilizzatrice, e la RAGIONE_SOCIALE, società somministratrice, chiedendo riconoscersi l’esistenza di una serie di contratti di somministrazione illegittimi stipulati dal 2007 al 2014 con la stessa RAGIONE_SOCIALE e, quindi, la reintegrazione nel posto di lavoro nei confronti della società utilizzatrice o, in via subordinata, di quella somministratrice, con ulteriore domanda di condanna a pagare le differenze retributive.
La RAGIONE_SOCIALE nel costituirsi, ha negato la propria legittimazione passiva quanto ai contratti anteriori al 13 dicembre 2011, riguardando essi la RAGIONE_SOCIALE

In precedenza, il Tribunale di Campobasso aveva reso sentenza non definitiva n. 80/2016, con la quale aveva dichiarato il difetto di legittimazione passiva della RAGIONE_SOCIALE estromettendola dal giudizio, e limitato l’accertamento della dedotta illegittimità all’ultimo contratto di somministrazione, vale a dire a decorrere dal 5 giugno 2013.

NOME COGNOME ha proposto appello che la Corte d’appello di Campobasso, nel contraddittorio con l’Azienda speciale Regione Molise Acque, con sentenza n. 279/2019, ha accolto in parte, dichiarando la nullità del termine apposto ai contratti di lavoro del 7 gennaio 2013 e del 5 giugno 2013 stipulato tra le parti e l’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato fra le stesse, con condanna alla riammissione in servizio e al risarcimento del danno.

L’Azienda speciale Regionale Molise Acque ha proposto ricorso per cassazione sulla base di sei motivi.

NOME COGNOME si è difeso con controricorso.

Le parti hanno depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’Azienda ricorrente contesta la violazione degli artt. 132, n. 4, c.p.c. e 111 Cost.

Essa sostiene che la sentenza sarebbe stata nulla perché non vi sarebbe stata alcuna correlazione con i motivi di appello e fra la sentenza stessa e il suo ‘pronunciamento’.

La corte territoriale avrebbe accolto il secondo motivo di appello che, però, atteneva all’illegittimità dei contratti impugnati per assenza dei contratti commerciali e non, come erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado, alla legittimità del contratto impugnato e al l’inesistenza delle ‘esigenze legate al riassetto organico’ idonee a giustificare il ricorso alla somministrazione nel 2013.

Inoltre, la causale del contatto di gennaio 2013 avrebbe avuto come causale ‘esigenze legate al riassetto organizzativo’.

Con il secondo motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c.

Essa osserva che l’appellante non avrebbe impugnato la sentenza di primo grado nel capo relativo alla conformità della motivazione del contratto al modello legale e non avrebbe chiesto che fosse accertata l’irregolarità del contratto del gennaio 2013.

Le censure, che possono essere trattate congiuntamente, stante la stretta connessione, sono inammissibili.

Infatti, la stessa parte ricorrente espone, alle pagine 15 e 16 dell’atto di impugnazione, che il lavoratore avrebbe contestato, in appello, l’effettiva attualità delle esigenze del riassetto organico e l’assenza di situazioni eccezionali e contingenti, che rendevano il contratto illegittimo per continua reiterazione in frode alla legge.

Si tratta, nella sostanza, delle questioni affrontate dal giudice di appello che, sul punto, si è adeguatamente pronunciato.

Il fatto che la Corte d’appello di Campobasso possa avere accidentalmente indicato come secondo motivo quello che, in realtà, era il terzo non rende nulla la sentenza impugnata, essendosi verificato un mero errore materiale che non ha inficiato la ricostruzione logica della sentenza, la sua motivazione e la coerenza fra il contenuto e il dispositivo della stessa.

Quanto alla contestazione del contratto di gennaio 2013, si evidenzia che la medesima Azienda ricorrente chiarisce che questa era contenuta nel primo motivo di appello e, al riguardo, la corte territoriale ha motivato la sua decisione, ritenendone tempesti va l’impugnazione perché avvenuta il 29 luglio 2013, come ricavabile dai ‘documenti di cui al fascicolo di parte appellante’.

La circostanza che, come prospettato da parte ricorrente, il primo motivo sia stato indicato come assorbito, non rileva, atteso che, comunque, la censura era stata avanzata e che il giudice di appello si è pronunciato su di essa, esponendo le proprie ragioni.

Con il terzo motivo la parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 115 c.p.c. atteso che controparte non avrebbe neppure contestato le sue allegazioni inerenti le esigenze legate al riassetto organico.

La doglianza è inammissibile, poiché, in tema di ricorso per cassazione, una censura relativa alla violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. non può porsi per una erronea valutazione del materiale istruttorio compiuta dal giudice di merito, ma solo se si alleghi che quest’ultimo abbia posto a base della decisione prove non dedotte dalle parti, ovvero disposte d’ufficio al di fuori dei limiti legali, o abbia disatteso, valutandole secondo il suo prudente apprezzamento, delle prove legali, ovvero abbia considerato come facenti piena prova, recependoli senza apprezzamento critico, elementi di prova soggetti
invece a valutazione (circostanze non verificatesi, nella specie: Cass., Sez. 1, n. 6774 del 1° marzo 2022).

Peraltro, la corte territoriale ha valutato il testo della motivazione in questione, formandosi, così, un convincimento in ordine ai fatti di causa e alla fondatezza o meno delle domande del ricorrente.

Si evidenzia, infine, che, dal testo dei motivi di appello, per come riprodotti nella sentenza impugnata e nello stesso ricorso, emerge una complessiva contestazione, in secondo grado, della decisione del Tribunale di Campobasso per la parte concernente la ritenuta legittimità dei contratti in esame relativamente alle ‘esigenze legate al riassetto organico’ idonee a giustificare il ricorso alla somministrazione nel 2013.

3) Con il quarto motivo la parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 115 e 342 c.p.c. perché la corte territoriale non avrebbe valutato l’eccezione di inammissibilità del secondo motivo di appello, fondata sulla circostanza che il lavoratore non avrebbe impugnato il capo della pronuncia di primo grado sulla ‘ricorrenza di una legittima ragione del contratto’ e non avrebbe prospettato «l’esatta ricostruzione del fatto e le norme giuridiche che si dovevano assumere come violate e quelle non applicate, mentre, nel contempo e inammissibilmente, nelle conclusioni aveva avanzato la domanda di riforma della sentenza di primo grado per illegittimità dei contratti di lavoro intercorsi ‘per assenza delle concrete ragioni giustificative del termine e della relativa assunzione’».
La doglianza è inammissibile, avendo la Corte d’appello di Campobasso chiaramente rigettato implicitamente l’eccezione di inammissibilità di cui sopra, la quale, comunque, era palesemente infondata per le ragioni che hanno condotto alla dichiarazione di inammissibilità del primo motivo.

4) Con il quinto motivo parte ricorrente lamenta la violazione degli artt. 113 e 115 c.p.c. atteso che la corte territoriale aveva deciso senza tenere conto del principio di non contestazione e delle prove proposte dalle parti.

La doglianza è inammissibile per le ragioni che hanno condotto alla dichiarazione di inammissibilità del terzo motivo.

5) Con il sesto motivo parte ricorrente contesta la violazione e falsa applicazione dell’art. 27 d.lgs. n. 276 del 2003, dell’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, della legge Regione Molise n. 37 del 1999, dell’art. 3 della legge Regione Molise n. 10 del 2010, dell’art. 7 della legge Regione Molise n. 16 del 2010, dell’art. 3 della legge Regione Molise n. 2 del 2012, con allegata tabella A1, dell’art. 4 del d.l. n. 95 del 2012, dell’art. 3, comma 26, del d.lgs. n. 163 del 2006, del regolamento UE n. 2223/96-Sec95, art. 12, dell’art. 18, comma 2 bis, del d.l. n. 112 del 2008, dell’art. 19 del d.l. n. 78 del 2009, dell’art. 25, comma 2, del d.l. n. 1 del 2012 e dell’art. 4, comma 12 bis, della legge n. 89 del 2014 e degli artt. 97 Cost. e 115 c.p.c.
Sostiene l’Azienda ricorrente che, comunque, la corte territoriale avrebbe errato nel non ritenere la sua natura pubblica, che avrebbe impedito al giudice di disporre, nei suoi confronti, la costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato con controparte.

La doglianza è infondata.

Indubbiamente, la giurisprudenza di legittimità ha affermato, in passato, che ‘all’assunzione del lavoratore a termine presso un’azienda speciale comunale, ancorché successivamente trasformata in società per azioni, si applica l’art. 5 del d.l. 10 novembre 1978, n. 702, conv. in legge 8 gennaio 1979, n. 3, il cui vigore è confermato dall’art. 8 del d.l. 7 maggio 1980, n. 153, conv. in legge 7 luglio 1980, n. 299, che, regolando in modo completo ed esauriente l’assunzione del personale a tempo determinato da parte di province, comuni, consorzi e rispettive
aziende, esclude che l’assunzione stessa sia soggetta alla disciplina privatistica della legge 18 aprile 1962, n. 230, onde essa non è suscettibile di convertirsi in rapporto di lavoro a tempo indeterminato; tale disciplina è compatibile con la regolamentazione delle aziende speciali, dettata dall’art. 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142, non rimanendone precluse la sussistenza di interessi pubblici rispetto alle loro attività, né l’ammissibilità di autorizzazioni e controlli da parte dei pubblici poteri, in attuazione dell’art. 41, terzo comma, Cost., né l’esigenza di stabilizzazione della finanza locale’ (Cass., SU, n. 26939 del 19 dicembre 2014; Cass., Sez. L, n. 3984 del 9 febbraio 2023).
La più recente evoluzione della Corte di cassazione, però, ha ormai superato la concezione per la quale le aziende speciali sono solo enti pubblici non economici e ha aperto all’opposta ricostruzione, favorevole a considerarle enti pubblici economici.

In particolare, Cass., SU, n. 20684 del 9 agosto 2018, pur non qualificando in via generale le aziende speciali quali enti pubblici economici, ha ritenuto, però, che l’azienda speciale è destinata alla produzione di beni ed attività con criteri di efficacia, efficienza ed economicità, con obbligo di pareggio del bilancio, con la conseguenza che, per il fatto che la sua attività ha ad oggetto la produzione di beni ed attività con rilevanza imprenditoriale ed economica, l’articolazione dell’ente locale in cui si risolve l’azienda speciale, sebbene rimanga ad esso saldamente collegata con la funzionalizzazione delle scelte generali di politica imprenditoriale e gli altri strumenti di ingerenza e controllo previsti dal suo Statuto in favore dell’ente locale di riferimento, espleta attività imprenditoriale in senso proprio.
L’azienda speciale, quindi, espleta un’attività imprenditoriale in senso proprio, in ordine alla quale nulla giustifica la sua sottrazione all’esigenza che sia svolta su di un piede di perfetta parità, al di fuori di ogni schema autoritativo, sul mercato e nei confronti delle potenziali controparti, siano esse altri imprenditori o consumatori ed utenti.

Ne consegue che, a prescindere dalla qualificabilità o meno dell’azienda speciale come ente pubblico economico ad ogni altro o complessivo effetto (questione che non è necessario risolvere nella fattispecie e che si lascia quindi impregiudicata), almeno nel momento dell’individuazione della disciplina applicabile alla sua attività negoziale ordinaria, in cui si risolve anzi la stessa sua funzione e ragione d’essere per la natura imprenditoriale dei beni e servizi la cui produzione le è affidata, il suo inserimento funzionale nella stessa organizzazione della pubblica amministrazione degrada a mero unilaterale presupposto delle determinazioni alla contrattazione e non può allora imporre – salva ovviamente un’eventuale disciplina speciale per determinate categorie di contratti, come nel caso del codice dei contratti pubblici – le forme garantistiche a tutela della pubblica amministrazione nel momento in cui persegue direttamente i fini suoi istituzionali ed in ambito lato sensu autoritativo.
In seguito, questa sezione ha ulteriormente chiarito, in riferimento alle aziende speciali delle Camere di Commercio (Cass., SU, n. 25207 del 10 novembre 2020; Cass., SU, n. 21503 del 12 novembre 2004; Cass., Sez. L, n. 17601 del 21 giugno 2021; Cass., Sez. L, n. 12907 del 4 settembre 2003) che esse sono caratterizzate da una organizzazione distinta da quella, tipicamente pubblicistica, dell’ente di riferimento, i cui tratti distintivi si sostanziano nel conferimento di pieni poteri deliberativi all’organo di vertice, in ampia libertà di azione, nella massima semplificazione delle procedure, in una notevole attenuazione dei controlli, in una quasi completa autonomia patrimoniale, finanziaria e contabile, nell’avere proprio personale, senza che rilevi, ai fini della separazione tra le due organizzazioni, il fatto che all’azienda non sia conferita una distinta personalità giuridica e neppure l’assenza del fine di lucro, siccome lo svolgimento dell’attività economica con modalità e strumenti tipicamente imprenditoriali vale a produrne l’equiparazione agli enti pubblici economici.
Ne consegue che il rapporto di lavoro del personale dipendente dalle Aziende speciali delle Camere di Commercio, siccome non intercorrente con ‘pubbliche amministrazioni’, è sottratto all’ambito di applicazione delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 165/2001 (Cass., Sez. L, n. 17601 del 21 giugno 2021).

Alla luce delle considerazioni di cui sopra, che inducono a consentire di qualificare le aziende speciali come enti pubblici economici, salvo le esigenze di tutela dell’interesse pubblico imposte dalla normativa vigente e dalla loro stretta connessione con gli enti di riferimento, trova applicazione, allora, la regola generale per la quale la natura economica di un ente pubblico si ricava dalla sua disciplina normativa e statutaria e da quella della sua attività, soprattutto ove risulti, alla luce degli scopi dello stesso ente e della provenienza delle sue entrate, che esso agisca secondo criteri di economicità, vale a dire con equivalenza, almeno tendenziale, tra costi e ricavi, analogamente ad un comune imprenditore (Cass., Sez. L, n. 23884 del 1° agosto 2022).
Sulla base di questa premessa, va confermata la valutazione in concreto operata dalla corte territoriale, che ha ritenuto di accogliere la domanda di costituzione del rapporto di lavoro in ragione della circostanza che la legge Regione Molise n. 37 del 1999, istitutiva dell’Azienda, ha qualificato espressamente quest’ultima come ente pubblico economico, dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di autonomia statutaria.

In quest’ottica, prive di rilievo sono le considerazioni di parte ricorrente quanto all’esistenza di leggi regionali che impongono un controllo della spesa del personale e che hanno esteso all’Azienda le norme sui dipendenti regionali in tema di assetto organizzativo e di contabilità, quali l’art. 31 della legge Regione Molise n. 10 del 2010, che estende certo le sue disposizioni agli enti dipendenti dalla Regione, ma lo fa solo ‘per quanto compatibili con i fini istituzionali e con i rispettivi ordinamenti interni’.
Neppure hanno valore le leggi Regione Molise n. 16 del 2010 (art. 7) e n. 2 del 2012 (art. 3 e allegata Tab. A1), che avrebbero imposto all’Azienda degli obiettivi di risparmio, considerato che la prima ha semplicemente introdotto una regolamentazione ‘ai fini di razionalizzazione ed uniformità procedurale’ e che la seconda contiene delle precisazioni che riguardano gli obiettivi di finanza pubblica regionale, ma non fanno venire meno la natura imprenditoriale dell’Azienda stessa.
Non possono, poi, escludere la natura di ente pubblico economico dell’Azienda speciale in esame le disposizioni sui vincoli alle assunzioni di cui all’art. 18, comma 2 bis, del d.l. n. 112 del 2008, all’art. 25, comma 2, d.l. n. 1 del 2012, all’art. 4, com ma 12 bis, della legge n. 89 del 2014 e all’art. 19 del d.l. n. 78 del 2009, in quanto non riguardano direttamente la detta Azienda e non modificano la disciplina legislativa regionale.

Non ignora questo Collegio che, secondo la giurisprudenza di legittimità, in tema di società c.d. in house , il reclutamento del personale, a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 112 del 2008, conv., con modif., dalla legge n. 133 del 2008, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla legge n. 102 del 2009 di conversione del d.l. n. 78 del 2009, avviene secondo i criteri stabiliti dall’art. 35 del d.lgs. n. 165 del 2001, che impongono l’esperimento di procedure concorsuali o selettive, sicché la violazione di tali disposizioni, aventi carattere imperativo, impedisce la conversione dei rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti a tempo indeterminato (Cass., Sez. L, n. 21378 del 29 agosto 2018) e che, con riguardo alle società a totale partecipazione pubblica, il reclutamento del personale ex art. 18, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, conv., con modif., dalla legge n. 133 del 2008, come modificato dalla legge n. 102 del 2009 di conversione del d.l. n. 78 del 2009 – ove è previsto che le società in questione adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il
reclutamento del personale, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità -, deve avvenire mediante procedure selettive che rispettino la regola del concorso pubblico, sicché la violazione di tale disposizione, avente carattere imperativo, impedisce la conversione in rapporto a tempo indeterminato del contratto a termine affetto da nullità (Cass., Sez. L, n. 19925 del 23 luglio 2019).

La Corte di cassazione ha precisato, altresì, che, per quel che concerne il reclutamento del personale, ai fini dell’estensione alle società a partecipazione pubblica locale dei divieti e limitazioni per le assunzioni a carico delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 18 del d.l. n. 112 del 2008, conv. dalla legge n. 133 del 2008, nel testo applicabile ratione temporis a seguito dell’introduzione nel citato art. 18 del comma 2 bis, rilevano anche le ipotesi in cui la partecipazione dell’ente locale sia svolta in chiave di controllo c.d. indiretto o di secondo grado (Cass., Sez. L, n. 20501 del 24 luglio 2024).
Nonostante quanto sopra, si osserva che, nella specie, non è possibile ipotizzare una partecipazione pubblica o un controllo analogo, come nelle società in house , venendo in esame un’azienda speciale.

Ciò si ricava dal testo del menzionato art. 18, nel testo vigente sino al 31 dicembre 2013, il quale dispone che:

‘ 1. A decorrere dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell ‘ articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Le altre società a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel

rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità.

2-bis. Le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all ‘ articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’ amministrazione controllante, anche alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall ‘ Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell ‘ articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Le predette società adeguano inoltre le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze. Con decreto del Ministro dell ‘ economia e delle finanze, di concerto con i Ministri dell ‘ interno e per i rapporti con le regioni, sentita la Conferenza unificata di cui all ‘ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare entro il 30 settembre 2009, sono definite le modalità e la modulistica per l ‘ assoggettamento al patto di stabilità interno delle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica.
Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle società quotate su mercati regolamentati ‘ .

Si tratta di disposizione che, dunque, non contempla l’azienda speciale come destinataria.

D’altronde, parte ricorrente non ha indicato a questa SRAGIONE_SOCIALE. da quali allegazioni e prove presentate davanti alla corti di merito e da esse non valutate sarebbe emersa la sussistenza dei presupposti di fatto di applicazione della citata normativa ( in primis , appunto, la partecipazione e il controllo pubblici), al punto da non avere neppure riprodotto nel suo ricorso le parti rilevanti del suo Statuto, con conseguente violazione del principio di autosufficienza dello stesso.

In questo modo, però, l’ente ricorrente non ha fornito a questo Collegio elementi idonee a consentirgli di discostarsi dall’accertamento di merito della corte territoriale, che ha concluso per la sua natura di ente pubblico economico.

Indubbiamente, l’ art. 18, comma 2 bis, del d.l. n. 112 del 2008, conv. dalla legge n. 133 del 2008, nel testo operativo a decorrere dal 1° gennaio 2014, stabilisce che:

‘ 2-bis. Le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all ‘ articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l ‘ amministrazione controllante, anche alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall ‘ Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del
comma 5 dell ‘ articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Si applicano, altresì, le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive pubbliche amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria. A tal fine, su atto di indirizzo dell ‘ ente controllante, nella contrattazione di secondo livello è stabilita la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di lavoro vigente alla data di entrata in vigore della presente disposizione. Fermo restando quanto previsto dall ‘ articolo 76, comma 7, del presente decreto, le società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica sono escluse dall ‘ applicazione diretta dei vincoli previsti dal presente articolo. Per queste società, l ‘ ente locale controllante, nell ‘ esercizio delle prerogative e dei poteri di controllo, stabilisce modalità e applicazione dei citati vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive, che verranno adottate con propri provvedimenti. Fermo restando quanto previsto dall ‘ articolo 76, comma 7, del presente decreto, gli enti locali di riferimento possono escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l ‘ infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie, fermo restando l ‘ obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale ‘ .
Si tratta, però, di disposizione che, benché estenda le limitazioni all’assunzione del personale finora considerate pure alle aziende speciali, non può concernere il contratto oggetto del contendere, che risale al 2013, ossia a prima della sua entrata in vigore.

Peraltro, essa precisa che si applica ‘anche alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall ‘ Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell ‘ articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 ‘ .
Se ne ricava che l’estensione della normativa alle aziende speciali non è automatica, ma subordinata alla ricorrenza di alcuni presupposti che, neppure in questo caso, è stato chiarito dall’ente ricorrente dove e quando siano stati allegati e provati.

Estremamente generica è, altresì, la considerazione in ordine all’applicabilità dell’art. 3, comma 26, del d.lgs. n. 163 del 2006, in tema di organismi di diritto pubblico, che prescinde dall’esame della legge istitutiva dell’Azienda.

Senza alcun pregio è, quindi, il richiamo alle pronunce della Corte costituzionale n. 227 del 2013 e del Consiglio di Stato n. 26936 del 2015.

La prima si è limitata ad affermare il condivisibile principio per il quale è costituzionalmente illegittima una legge (nella specie, l’art. 54 della legge Regione Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2012) che preveda, in mancanza di un concorso pubblico, l’accesso del personale proveniente da una società in house (nel caso in esame, la RAGIONE_SOCIALE) all’impiego di ruolo presso l’amministrazione regionale, senza alcuna certezza di un serio filtro selettivo, per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
La seconda concerne pure una società in house .

Parte ricorrente richiama, infine, le ulteriori disposizioni della legge Regione Molise n. 37 del 1999 sulla dipendenza economica dell’ente dalla Regione, sui controlli e sulla disciplina dei dipendenti.

Si tratta di profili che meritano certo attenta ponderazione.

Indubbiamente, gli artt. 6, 7 e 21 prevedono che il capitale di dotazione aziendale sia conferito dalla Regione Molise, che può pure modificarlo su richiesta del CDA, anche se a questo sono aggiunti gli immobili attribuiti all’ente.

Non è contestabile, inoltre, che, ai sensi degli artt. 9 e 13, sia la Regione a nominare i membri del CDA e del Collegio sindacale (ma non il Direttore generale: art. 12), e che, in virtù degli artt. 14 e 15 lo Statuto dell’ente, gli atti fondamentali del consiglio di amministrazione – il pianoprogramma, i bilanci economici di previsione pluriennale ed annuale, il bilancio di esercizio, il contratto di servizio, la carta dei servizi – sono sottoposti all’approvazione della Giunta regionale, e che l’art. 20 stabilisca (comma 2 bis) che ‘La disciplina generale dello status giuridico e del trattamento economico del personale dell’Azienda è quella risultante dal C.C.N.L. del personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali’.
Peraltro, non può non tenersi conto che, a fronte di questa indubbia presenza dell’ente di riferimento nell’organizzazione e negli atti principali dell’Azienda speciale, coerente con la rilevanza, nella sua gestione, dell’interesse pubblico, la legge istitutiva prescriva:

-all’art. 1, oltre alla già menzionata natura di ente pubblico economico di parte ricorrente, che ‘l’azienda esercita attività d’impresa secondo i principi di efficienza, di efficacia e di economicità; adotta i moduli organizzatori più conformi ai richiamati principi ed è iscritta nel registro delle imprese’;

-all’art. 17, l’obbligo del pareggio di bilancio;

– all ‘art. 21, commi 4 e 5, ‘ la piena disponibilità del patrimonio aziendale secondo il regime della proprietà privata, fermo restando il disposto di cui all’art. 830, comma 2 del codice civile, limitatamente ai beni dati in gestione dall’Amministrazione’ e che ‘L’Azienda è autorizzata alla vendita del patrimonio a servizio delle opere acquedottistiche dimesse o da dimettere. La vendita avviene al prezzo di mercato mediante procedimento ad evidenza pubblica con diritto di prelazione da parte dei proprietari espropriati e da parte dei frontisti. L’Azienda è altresì autorizzata a rilasciare, a t itolo oneroso, concessioni d’uso del patrimonio. Le strade a servizio delle opere acquedottistiche possono essere affidate in gestione ai Comuni. Vendita e concessioni sono disciplinate dall’apposito regolamento approvato dal Consiglio di Amministrazione s u proposta del Direttore generale’;
-all’art. 22, comma 2, che ‘Obiettivo primario del contratto di servizio è la minimizzazione della tariffa all’utenza ed il più elevato standard qualitativo dell’acqua erogata nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità’.

In definitiva, la legge istitutiva prevede chiaramente una incidenza della P.A. di riferimento nell’organizzazione dell’Azienda speciale, il che si spiega con il fatto che l’Azienda speciale è un ente sui generis , ma ne afferma espressamente la natura di ente pubblico economico e, soprattutto, lascia la sua gestione alle comuni regole imprenditoriali e alle regole civilistiche e sulla proprietà privata.

Ne deriva il rigetto del sesto motivo di ricorso.

Con il settimo motivo parte ricorrente contesta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 delle disposizioni di legge preliminari al codice civile e del principio della gerarchia delle fonti del diritto.

La doglianza è infondata per le stesse ragioni che hanno condotto al rigetto del sesto motivo.

Il ricorso è rigettato, in applicazione del seguente principio di diritto:

L’Azienda speciale regionale RAGIONE_SOCIALE è un ente pubblico economico, con la conseguenza che trova applicazione il disposto dell’art. 27, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2003, in base al quale, quando la somministrazione di lavoro avvenga al di fuori dei limiti e delle condizioni di cui agli artt. 20 e 21, comma 1, lettere a), b), c), d) ed e), il lavoratore può chiedere, mediante ricorso giudiziale a norma dell’art. 414 c.p.c., notificato anche soltanto al soggetto che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest’ultimo, con effetto dall’inizio della somministrazione’.
Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo.

Si attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte dell’azienda ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna parte ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in complessivi € 5.000,00 per compenso, oltre ad € 200,00 per esborsi, accessori di legge e spese generali nella misura del 15%;

attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte dell’azienda ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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