Autorizzazione scommesse: la Cassazione attende la CGUE

Un operatore del settore scommesse è stato multato per aver installato apparecchi di intrattenimento senza la necessaria autorizzazione scommesse. Il caso, giunto in Cassazione, è stato sospeso in attesa di una pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulla compatibilità della normativa italiana in materia di licenze con i principi comunitari di libera prestazione dei servizi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 dicembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Autorizzazione scommesse: la Cassazione si ferma e attende l’Europa

Il complesso rapporto tra la normativa italiana sulle scommesse e i principi di libertà del mercato europeo è al centro di una recente ordinanza della Corte di Cassazione. La questione riguarda la legittimità di una sanzione inflitta a un centro trasmissione dati (CTD) per aver operato senza la necessaria autorizzazione scommesse, prevista dall’art. 88 del TULPS. La Suprema Corte ha deciso di sospendere il giudizio, in attesa che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) si pronunci su un caso analogo, la cui soluzione potrebbe ridisegnare le regole del settore in Italia.

I Fatti: La Controversia tra un Gestore e l’Amministrazione

La vicenda ha origine da un’ordinanza di ingiunzione con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha sanzionato un imprenditore per aver installato cinque apparecchi da intrattenimento nel suo locale senza la prescritta autorizzazione. L’imprenditore operava come centro trasmissione dati per conto di un noto bookmaker estero, una società che in passato era stata esclusa dai bandi di gara italiani per l’assegnazione delle concessioni nazionali.

L’operatore si è opposto alla sanzione, sostenendo di essere stato ingiustamente penalizzato da un sistema normativo nazionale che, di fatto, discriminava gli operatori esteri, in violazione dei principi UE di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi.

Il Percorso Giudiziario: Decisioni Contrastanti

Il caso ha visto esiti opposti nei primi due gradi di giudizio.

* Il Tribunale di primo grado ha accolto il ricorso dell’imprenditore. Richiamando la giurisprudenza della CGUE (in particolare la sentenza ‘Laezza’) e della Cassazione penale, ha ritenuto che il sistema di concessioni italiano fosse restrittivo e che spettasse all’amministrazione dimostrare la proporzionalità di tale restrizione, un onere che non era stato assolto.
* La Corte d’Appello, invece, ha ribaltato la decisione. Ha accolto il ricorso dell’Agenzia, affermando che l’operatore non aveva fornito prove sufficienti per giustificare l’esercizio dell’attività senza licenza. Secondo i giudici d’appello, la necessità dell’autorizzazione scommesse ex art. 88 TULPS era un presupposto imprescindibile per la raccolta di scommesse, e l’onere di dimostrare l’esistenza di circostanze che giustificassero una deroga spettava all’imprenditore.

La Sospensione del Giudizio e l’attesa della Corte di Giustizia

Giunta in Cassazione, la questione è stata ritenuta meritevole di un’attenta riflessione. La Suprema Corte ha rilevato che il cuore del problema – la compatibilità dell’obbligo di licenza nazionale con il diritto europeo – è oggetto di un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE da parte del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana.

Questo rinvio chiede alla CGUE di chiarire se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi ostino a una normativa nazionale (come quella italiana) che subordina il rilascio di una licenza di pubblica sicurezza all’esistenza di una concessione rilasciata dallo Stato, di fatto precludendo l’operatività ai CTD affiliati a bookmaker europei non concessionari.

Le Motivazioni della Sospensione

La decisione della Corte di Cassazione di sospendere il procedimento è un atto di prudenza e di rispetto del dialogo tra corti nazionali ed europee. Poiché la questione sollevata nel rinvio pregiudiziale è la stessa posta nel caso in esame, l’esito del giudizio della Cassazione dipende direttamente dall’interpretazione che la CGUE fornirà.

Decidere la causa prima della pronuncia della Corte di Lussemburgo comporterebbe il rischio di emettere una sentenza in potenziale contrasto con il diritto dell’Unione. Pertanto, la Corte ha ritenuto necessario attendere la decisione europea, che avrà un effetto vincolante per tutti i giudici nazionali.

Conclusioni: Quali Scenari per il Futuro delle Autorizzazioni Scommesse?

L’ordinanza interlocutoria della Cassazione lascia in sospeso non solo il destino del singolo operatore, ma quello di un intero settore. La futura sentenza della CGUE sarà un punto di svolta. Se la Corte Europea dovesse ritenere il sistema italiano incompatibile con i trattati, l’obbligo di ottenere un’autorizzazione scommesse legata a una concessione nazionale potrebbe essere disapplicato, aprendo il mercato a nuovi scenari competitivi e costringendo il legislatore a una profonda revisione della normativa. In caso contrario, verrebbe confermata la legittimità del modello concessorio italiano, rafforzando la posizione dell’Amministrazione finanziaria nei confronti dei CTD non autorizzati.

Perché è stata inflitta una sanzione al gestore del centro scommesse?
La sanzione è stata irrogata perché l’operatore aveva installato cinque apparecchi di intrattenimento senza essere in possesso della prescritta autorizzazione prevista dall’art. 88 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS).

Perché la Corte di Cassazione ha deciso di sospendere il procedimento?
La Corte ha sospeso il procedimento perché una questione giuridica identica e fondamentale per la decisione del caso – ovvero la compatibilità della legge italiana sulle licenze di scommesse con il diritto dell’Unione Europea – è già stata sottoposta alla Corte di Giustizia dell’UE. La sua decisione sarà vincolante.

Qual è la questione legale fondamentale che la Corte di Giustizia Europea dovrà decidere?
La CGUE dovrà stabilire se la normativa italiana, che subordina il rilascio della licenza di pubblica sicurezza (ex art. 88 TULPS) al possesso di una concessione nazionale per la raccolta di scommesse, costituisca una restrizione ingiustificata alla libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi garantite dai trattati europei.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31597 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31597 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/12/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 28097/2021 proposto da:

NOME COGNOME, in proprio e quale legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO e elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello RAGIONE_SOCIALE e domiciliata per legge in INDIRIZZO;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Brescia n. 129/2021 , pubblicata il 9 aprile 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/11/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO IN FATTO

NOME COGNOME, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, proponeva ricorso in opposizione nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE per l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 34234 del 2018, con la quale gli era stato intimato di pagare la somma di € 25.000,00 a titolo di sanzione amministrativa ex art. 110, comma 9, lett. f bis, TULPS per avere installato n. 5 apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS, senza la prescritta autorizzazione prevista dall’art. 88 TULPS.
Con detto ricorso esponeva che:

era stato autorizzato dal Comune di Morbegno, ai sensi dell’art. 86 TULPS, all’installazione e al funzionamento degli apparecchi elettronici elencati dall’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS presso il locale in Morbegno;

era iscritto all’elenco di soggetti di cui all’art. 1, comma 553, della legge n. 266 del 2005, come sostituito dalla legge n. 220 del 2010;

aveva stipulato, in relazione ai medesimi locali, con RAGIONE_SOCIALE, un contratto di ricevitoria, con il quale si era impegnato a svolgere, per suo conto, attività di centro trasmissione dati inerenti a prenotazioni di giocate su eventi sportivi;

il 13 novembre 2013, nel corso di un controllo di personale dell’RAGIONE_SOCIALE era emersa la presenza degli apparecchi menzionati;

in seguito all’instaurazione del procedimento sanzionatorio in esame aveva disdetto il contratto con RAGIONE_SOCIALE;

in precedenza, aveva chiesto il rilascio della licenza ex art. 88 TULPS che, però, era stato rigettato, in quanto la RAGIONE_SOCIALE sarebbe stata priva della concessione nazionale.

Il Tribunale di Bergamo, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 129/2021, accoglieva il ricorso, riportandosi alla motivazione della sentenza n. 6709/2016 della Corte di cassazione penale.

In particolare, il citato Tribunale evidenziava che la sentenza CGUE, Laezza c. Italia, C-375/2014 aveva affermato la natura di restrizione RAGIONE_SOCIALE libertà garantite dagli artt. 49 e 56 TFUE dell’art. 25 dello schema di convenzione allegato al RAGIONE_SOCIALE Monti, escludendo la natura discriminatoria della restrizione, ma rimettendo al giudice nazionale la valutazione del carattere discriminatorio della disposizione analizzata.

Peraltro, la stessa sentenza aveva ritenuto che la restrizione fosse giustificata da una idonea ragione imperativa di interesse generale e rimesso al giudice del rinvio la individuazione degli obiettivi perseguiti dalla cessione gratuita e la valutazione di proporzionalità della detta restrizione.

La sentenza Laezza, inoltre, aveva rilevato che la disposizione dell’art. 25 citato presentava RAGIONE_SOCIALE criticità, anche sotto il profilo della proporzionalità, ove prevedeva la cessione forzata a titolo gratuito, alla cessazione dell’attività, dei beni mater iali e immateriali del soggetto concessionario, precisando che la proporzionalità della misura avrebbe potuto essere ravvisata solo in ipotesi di accertato valore irrisorio dei beni oggetto di cessione.

Il Tribunale di Bergamo applicava alla vicenda i principi elaborati in materia penale dalla CGUE e dalla Corte di cassazione, la quale aveva chiarito che spettava al giudice nazionale la valutazione del grado di antieconomicità derivante dalla virtuale partecipazione, per la RAGIONE_SOCIALE, alle gare indette a seguito del d.l. n. 16 del 2012 e che gravava sull’organo dell’accusa l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura restrittiva ex art. 25 dello schema di convenzionale allegato al RAGIONE_SOCIALE Monti all’ob iettivo perseguito, trattandosi di elemento costitutivo della contestazione.
Il suddetto Tribunale precisava, altresì, che dovevano essere applicati detti principi, che erano stati elaborati in ambito penale, ma si estendevano alla materia RAGIONE_SOCIALE sanzioni amministrative.

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE e il relativo ufficio territoriale impugnavano la sentenza del Tribunale bergamasco.

La Corte d’appello di Brescia, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 129/2021, accoglieva il gravame.

Essa evidenziava che parte opponente non aveva fornito, nel giudizio di primo grado, sufficienti indicazioni in ordine alla consistenza del proprio patrimonio, materiale ed immateriale, al relativo valore, alla previsione dell’utile ritraibile dall’investimento sul presupposto dell’ammortizzazione nell’arco di durata del contratto di concessione.

Inoltre, sottolineava che la prova RAGIONE_SOCIALE circostanze che avrebbero giustificato l’esercizio dell’attività in esame senza l’autorizzazione in questione avrebbe dovuto essere data dagli opponenti.

Precisava, quindi, che era necessaria, per la raccolta RAGIONE_SOCIALE scommesse de quibus , l’autorizzazione ex art. 88 TULPS.

Aggiungeva, poi, che la RAGIONE_SOCIALE non avrebbe potuto beneficiare di un trattamento privilegiato rispetto agli altri operatori, italiani e comunitari, e che avrebbe dovuto fare valere le sue ragioni davanti ai giudici, piuttosto che rifiutarsi di partecipare alle gare.

Infine, sosteneva che l’opponente non aveva fornito elementi di alcun tipo in ordine alla sopra menzionata proporzionalità che, peraltro, nulla poteva avere a che vedere con la legittimità dell’attività considerata.

NOME COGNOME, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.

La P.A. intimata ha resistito con controricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Con il primo motivo parte ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 56 TFUE, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali UE, 2697 c.c., 6, comma 11, d.lgs. n. 150 del 2011 e 421

e 437 c.p.c. Evidenzia che la giurisprudenza unionale avrebbe rilevato, con riferimento a tutte le procedure di assegnazione di concessioni per la raccolta RAGIONE_SOCIALE scommesse, che il diritto UE sarebbe stato violato, così precludendo l’acquisizione del titolo concessorio nazionale per la raccolta di scommesse.

Con riferimento alla terza gara del 2012, nota come gara Monti, sarebbe venuta in questione la sentenza della CGUE Laezza.

In particolare, espone che il valore dei beni oggetto di cessione forzata avrebbe dovuto essere pari a zero per rendere legittima la procedura di assegnazione RAGIONE_SOCIALE concessioni e che l’onere della relativa prova sarebbe dovuto gravare sulla P.A. Ciò perché sarebbe venuto in rilievo l’esercizio di una libertà eurounitaria: pertanto, sarebbe gravato sull’autorità nazionale dimostrare l’onere di provare in sede giudiziaria la corrispondenza della misura restrittiva alle ragioni imperative enunciate dalla CGUE e la sua proporzionalità, come ricavabile dalla giurisprudenza UE e dai principi enunciati dalla Cassazione penale. D’altronde, l’onere di provare gli elementi costitutivi della fattispecie dell’illecito amministrativo sarebbe gravato sulla P.A., che sarebbe stata tenuta a dimostrare la proporzionalità della restrizione in parola.
Peraltro, il valore da prendere in esame sarebbe stato quello dell’intera azienda del concessionario, che era particolarmente elevato, concernendo pure gli assetti intangibili. Avrebbe dovuto essere considerata, altresì, l’entità della penale prevista dal menzionato art. 25 per l’inosservanza della cessione della rete distributiva e della correlata garanzia.

Non a caso, il legislatore italiano avrebbe abrogato la previsione in questione con la legge n. 208 del 2015.

Le specifiche vicende collegate alla RAGIONE_SOCIALE avrebbero condotto larga parte della giurisprudenza nazionale a parlare di una peculiare posizione di quest’ultima. Queste considerazioni sarebbero state giustificate dalla circostanza che le libertà Trattato avrebbero costituito la regola generale. Le eccezioni avrebbero dovuto rispettare, invece, dei limiti enunciati dalla

giurisprudenza della CGUE: altrimenti, le dette libertà avrebbero dovuto trovare piena espansione. Nel settore RAGIONE_SOCIALE scommesse, le violazioni del diritto UE commesse nella fase di assegnazione della concessione si sarebbero riverberate, a valle, sul piano del procedimento amministrativo diretto al rilascio dell’autorizzazione di pubblica sicurezza, posto che, ai sensi dell’art. 88 TULPS, il rilascio di tale autorizzazione in favore del soggetto preposto (il CTD, o centro trasmissione dati) presupponeva l’ag giudicazione del titolo concessorio al soggetto preponente (il bookmaker ). La prova della legittimità RAGIONE_SOCIALE restrizioni in questione sarebbe gravata sulle autorità dello RAGIONE_SOCIALE Membro, come stabilito, in materia penale, da Cass. pen., IV Sez., n. 15225 del 2018. Sul punto, parte ricorrente menziona, altresì, la sentenza CGUE RAGIONE_SOCIALE Ltd del 28 febbraio 2018 (par. 60).
Preliminarmente, deve essere ricostruita la presente vicenda.

RAGIONE_SOCIALE, iscritta all’elenco dei soggetti di cui all’art. 1, comma 553, della legge n. 266 del 2005, come sostituito dalla legge n. 220 del 2010, è stata autorizzata dal Comune di Morbegno, ai sensi dell’art. 86 TULPS, all’installazione e al funzionamento degli apparecchi elettronici elencati dall’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS presso il proprio locale in Morbegno.

Ha stipulato, quindi, in relazione ai medesimi locali, con RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, un contratto di ricevitoria, con il quale si è impegnata a svolgere, per suo conto, attività di centro trasmissione dati inerenti a prenotazioni di giocate su eventi sportivi.

Ha chiesto, di conseguenza, il rilascio della licenza ex art. 88 TULPS che, però, è stato rigettato, in quanto la RAGIONE_SOCIALE sarebbe stata priva della concessione nazionale.

Il 13 novembre 2013, nel corso di un controllo di personale dell’RAGIONE_SOCIALE è emersa la presenza degli apparecchi menzionati e, in seguito a tale controllo, è stato instaurato il procedimento sanzionatorio che ha condott o all’inflizione della sanzione qui opposta, nonostante il contratto con RAGIONE_SOCIALE fosse

stato disdetto. Per l’esattezza, era stato intimato il pagamento della somma di € 25.000,00 a titolo di sanzione amministrativa ex art. 110, comma 9, lett. f bis, TULPS per avere parte ricorrente installato n. 5 apparecchi di intrattenimento di cui all’art . 110, comma 6, lett. a, TULPS, senza la prescritta autorizzazione prevista dall’art. 88 TULPS.

La vicenda prende le mosse dal modus operandi RAGIONE_SOCIALE società del gruppo RAGIONE_SOCIALE, che agiscono in Italia tramite l’intermediazione di agenzie, denominate centri di trasmissione dati (CTD), i quali mettono a disposizione degli scommettitori un percorso telematico che consentiva loro di accedere al server RAGIONE_SOCIALE sito nel Regno Unito.

In questo modo, gli utenti possono inviare telematicamente alla RAGIONE_SOCIALE proposte di scommesse sportive selezionate all’interno di programmi di eventi e quotazioni forniti dalla RAGIONE_SOCIALE e ricevere l’accettazione di dette proposte, pagare le poste e riscuotere le eventuali vincite.

Il Tribunale di Bergamo aveva accolto il ricorso della parte ricorrente, applicando alla vicenda i principi elaborati in materia penale dalla CGUE e dalla Corte di cassazione. Il giudice di Lussemburgo avrebbe chiarito che spettava al giudice nazionale la valutazione del grado di antieconomicità derivante dalla virtuale partecipazione, per la RAGIONE_SOCIALE, alle gare indette a seguito del d.l. n. 16 del 2012 e che gravava sull’organo dell’accusa l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura restrittiva ex art. 25 dello schema di convenzione allegato al RAGIONE_SOCIALE Monti all’obiettivo perseguito, trattandosi di elemento costitutivo della contestazione. Per giungere a queste conclusioni, ha ritenuto di seguire i principi che erano stati elaborati, con riguardo al contenzioso de quo , in ambito penale, in quanto si sarebbero estesi, a suo avviso, alle sanzioni amministrative.
La Corte d’appello di Brescia conferma va, invece, la sanzione. Ciò ha fatto perché parte opponente non avrebbe fornito, nel giudizio di primo grado, sufficienti indicazioni in ordine alla consistenza del proprio patrimonio, materiale ed immateriale, al relativo valore, alla previsione dell’utile ritraibile dall’investimento sul presupposto dell’ammortizzazione

nell’arco di durata del contratto di concessione. Inoltre, ha sottolineato che la prova RAGIONE_SOCIALE circostanze che avrebbero giustificato l’esercizio dell’attività in esame senza l’autorizzazione in questione avrebbe dovuto essere data dagli opponenti. Infine, ha precisato che, ai fini della valutazione della legittimità della sanzione amministrativa, occorreva partire dal presupposto della necessità dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS per la raccolta RAGIONE_SOCIALE scommesse de quibus .

3) Premesso quanto esposto, si osserva che, come segnalato dal ricorrente, il RAGIONE_SOCIALE per RAGIONE_SOCIALE, intervenuto a decidere su una controversia scaturita dall’impugnazione del decreto di rigetto del AVV_NOTAIO su una istanza di rilascio dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS presentata da un CTD affiliato al bookmaker estero RAGIONE_SOCIALE (quale quello dei detti resistenti), ha pronunciato l ‘ ordinanza n. 695/2025 del 5 settembre 2025, con la quale ha rimesso gli atti alla CGUE per ricevere risposta al seguente quesito: ‘… Se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 T.F.U.E. ostano a una normativa nazionale come quella di cui all’articolo 88 del T.U.L.P.S. che, al fine di soddisfare esigenze di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica riconducibili alle deroghe previste dagli articoli 51 e 52 T.F.U.E., applicabili anche in materia di libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 62 T.F.U.E., e comun que per soddisfare motivi imperativi di interesse generale come quelli coincidenti con l’esigenza di prevenzione e repressione dei reati, anche della criminalità organizzata (c.d. mafia, in Sicilia) presente soprattutto in alcune aree del territorio nazionale, subordina lo svolgimento dell’attività di raccolta di scommesse su eventi sportivi a centri di trasmissione dati (CDT) in possesso di una licenza di pubblica sicurezza rilasciata dal AVV_NOTAIO, condizionando il rilascio e l’efficacia di tale licenza all’esistenza di una concessione rilasciata dall’RAGIONE_SOCIALE in favore del bookmaker avente sede in altro RAGIONE_SOCIALE europeo per il quale il centro di trasmissione dati (CTD)
svolge la propria attività in regime di affiliazione sulla base di un contratto di ricevitoria …’.

La questione prospettata attiene alle tematiche oggetto del presente giudizio e, quindi, impone a questo Collegio di attendere l’esito del procedimento giudiziario davanti alla Corte di Lussemburgo prima di decidere la causa.

P.Q.M.

La Corte,

rinvia la causa a nuovo ruolo, in attesa della decisione della questione pregiudiziale posta alla CGUE dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE con l ‘ ordinanza n. 695/2025 del 5 settembre 2025.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della II Sezione Civile, il 19 novembre 2025.

Il Presidente

NOME COGNOME

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