Autorizzazione ministeriale: diploma non valido?

Un istituto di alta formazione ha rilasciato diplomi per un corso avviato un anno prima di ottenere la necessaria autorizzazione ministeriale. Il Ministero ha disconosciuto la validità di tali titoli. La Corte di Cassazione, confermando le decisioni precedenti, ha stabilito che senza un’autorizzazione che copra l’intero percorso formativo, il diploma non ha valore legale. Il ricorso dell’istituto, basato su un presunto eccesso di potere del giudice, è stato respinto poiché i giudici hanno semplicemente applicato la normativa vigente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Autorizzazione Ministeriale: Senza il Via Libera, il Diploma non ha Valore Legale

L’ottenimento di un’ autorizzazione ministeriale è un passo fondamentale per gli istituti di formazione privati che intendono rilasciare titoli di studio con valore legale. Ma cosa succede se un corso inizia prima di ricevere il via libera ufficiale? Un’importante ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce sulla questione, stabilendo un principio netto: senza l’autorizzazione per l’intero percorso, il diploma finale non è valido. Analizziamo insieme questa decisione cruciale.

I Fatti del Caso

La vicenda riguarda un noto istituto privato di alta formazione artistica che aveva attivato un corso di studi triennale in una delle sue sedi nell’anno accademico 2011-2012. Il problema? L’autorizzazione ministeriale a rilasciare diplomi legalmente riconosciuti per quella specifica sede e per quel corso è arrivata solo l’anno successivo, con decorrenza dall’anno accademico 2012-2013.

L’istituto, tentando di ‘sanare’ la posizione degli studenti iscritti al primo anno, ne ha riconosciuto i crediti e li ha ammessi agli anni successivi, rilasciando al termine del triennio il diploma accademico. Tuttavia, quando ha richiesto al Ministero competente le pergamene ufficiali, si è visto opporre un rifiuto. Il Ministero ha disconosciuto il valore legale di quei titoli, sostenendo che il primo anno di corso si era svolto senza la necessaria copertura autorizzativa.

Ne è seguito un lungo contenzioso amministrativo. L’istituto ha impugnato il provvedimento del Ministero, ma sia il TAR che il Consiglio di Stato hanno dato ragione all’amministrazione. L’istituto ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando un ‘eccesso di potere giurisdizionale’ da parte del Consiglio di Stato, accusato di aver inventato una nuova categoria di ‘inefficacia’ del titolo non prevista dalla legge.

La Decisione della Corte e l’Importanza dell’Autorizzazione Ministeriale

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha rigettato il ricorso dell’istituto, confermando la piena legittimità dell’operato del Ministero e dei giudici amministrativi. Il punto centrale della decisione è che non vi è stato alcun eccesso di potere, ma una semplice e corretta applicazione delle norme esistenti.

La Corte ha chiarito che la possibilità per un istituto privato di rilasciare titoli con valore legale è subordinata a una specifica autorizzazione ministeriale. Questa autorizzazione non può avere effetto retroattivo. Se un corso triennale viene autorizzato a partire dal secondo anno, il primo anno risulta privo di riconoscimento legale e i crediti maturati in quel periodo non possono contribuire al conseguimento di un titolo valido.

Il giudice amministrativo, secondo la Cassazione, non ha creato una nuova norma, ma ha semplicemente constatato la ‘mancata corrispondenza fra la fattispecie concreta (il corso di studi svolto) e la fattispecie normativa (i requisiti di legge)’. In altre parole, mancando un pezzo fondamentale del percorso legale, l’intero risultato finale non può essere considerato valido.

Le motivazioni

Nelle motivazioni, le Sezioni Unite spiegano che l’istituto ha agito di propria iniziativa, assumendosi un rischio imprenditoriale nell’avviare un corso prima di avere tutte le carte in regola. Il Ministero, negando il riconoscimento, non ha esercitato un potere di annullamento in autotutela (poiché non c’era un atto da annullare), ma ha svolto la sua funzione di vigilanza, verificando la conformità dei corsi ai parametri normativi.

La Corte sottolinea che il giudice amministrativo ha correttamente distinto tra il disconoscimento del valore legale (avvenuto perché mancava un presupposto di legge) e un ipotetico annullamento di titoli (che non è mai avvenuto). L’espressione ‘mancata corrispondenza’, criticata dall’istituto, è stata usata semplicemente per indicare che i fatti non soddisfacevano i requisiti previsti dalla legge per la produzione dell’effetto giuridico desiderato, ovvero il rilascio di un diploma valido.

Le conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale per il settore dell’istruzione privata: l’autorizzazione ministeriale è un requisito imprescindibile e non sanabile a posteriori. Gli istituti non possono avviare percorsi formativi confidando in autorizzazioni future, e gli studenti devono prestare la massima attenzione nel verificare che il corso a cui si iscrivono sia pienamente e legalmente riconosciuto per tutta la sua durata. La decisione della Cassazione serve come un monito chiaro: le scorciatoie procedurali e le iniziative private prive del necessario presupposto giuridico non possono essere convalidate, a tutela della certezza del diritto e del valore legale dei titoli di studio.

Un diploma è valido se il corso inizia prima dell’autorizzazione ministeriale?
No. La sentenza chiarisce che l’autorizzazione ministeriale deve coprire l’intero percorso di studi. I crediti formativi maturati in anni accademici non coperti da autorizzazione non possono essere utilizzati per conseguire un titolo con valore legale.

Il Ministero può disconoscere un diploma a distanza di tempo?
Sì. In questo caso, il Ministero non sta annullando un atto amministrativo, ma sta disconoscendo il valore legale del titolo perché mancano i requisiti originari previsti dalla legge. Si tratta di un’attività di vigilanza e verifica che rientra pienamente nei suoi poteri.

Il giudice ha creato una nuova regola parlando di ‘inutilizzabilità’ del diploma?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il giudice amministrativo ha semplicemente interpretato e applicato la legge esistente. L’inefficacia o ‘inutilizzabilità’ del diploma non è una nuova sanzione, ma la diretta conseguenza della mancanza di un requisito legale essenziale, ovvero l’autorizzazione per l’intera durata del corso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 13598 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 13598 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/05/2024

ORDINANZA

R.G. 14630/2023

COGNOME.

Rep.

C.C. 30/1/2024

C.C. 6/12/2023

C.C. 14/4/2022

RICORSO PER MOTIVI DI GIURISDIZIONE. ECCESSO DI POTERE.

sul ricorso n. 14630 del 2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE ‘ avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , domiciliato per legge in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEO RAGIONE_SOCIALE;

– controricorrente –

avverso la SENTENZA del CONSIGLIO DI RAGIONE_SOCIALE n. 452/2023 depositata il 13/01/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE impugnò, davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la determinazione prot. n. 8031, del 18 marzo 2022 con cui il RAGIONE_SOCIALE, nel disconoscere la piena ed esclusiva competenza RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE ad emettere diplomi di primo livello avente valore legale e, in pRAGIONE_SOCIALEcolare, nel disconoscere l’esistenza, l’efficacia e il valore legale dei diplomi rilasciati nel 2014 agli studenti iscritti al primo anno nel 2011-2012, segnatamente con riguardo al corso di transportation design , attivato senza riconoscimento legale presso la sede RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nell’anno accademico 2011 -12, aveva dichiarato nulla la delibera RAGIONE_SOCIALEo IED del 14 febbraio 2013 e, conseguentemente, illegittima, la ricostruzione RAGIONE_SOCIALEe carriere degli studenti interessati ivi contenuta.
Il TAR rigettò il ricorso.

Avverso tale pronuncia ha proposto appello lo RAGIONE_SOCIALE e il Consiglio di Stato, con sentenza 13 gennaio 2023, n. 453, ha rigettato il gravame, compensando le spese di giudizio.

2.1. Il giudice amministrativo ha compiuto un’ampia premessa in fatto, ricostruendo le tappe RAGIONE_SOCIALEa complessa vicenda.

Ha rilevato, innanzitutto, che lo RAGIONE_SOCIALE aveva richiesto al RAGIONE_SOCIALE (all’epoca RAGIONE_SOCIALE), nell’aprile 2007, il riconoscimento e l’autorizzazione a rilasciare titoli di alta formazione RAGIONE_SOCIALEstica, in conformità all’art. 11, comma 1, del d.P.R. 8 luglio 2005, n. 212, per le sedi di Milano e Roma. L’autorizzazione era stata rilasciata con d.m. 10 dicembre 2010, n. 292, per entrambe le sedi e per una serie di corsi. Successivamente, lo RAGIONE_SOCIALE aveva presentato una nuova domanda di riconoscimento che era stata accolta in data 17
dicembre 2012, con i d.m. n. 207 e n. 209; mentre il coevo d.m. n. 208 del 2012 aveva autorizzato anche la sede di RAGIONE_SOCIALE a rilasciare i diplomi suindicati per una serie di corsi, tra i quali quello di transportation design .

A seguito di tale autorizzazione, la sede di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE aveva attivato i relativi corsi, dando la possibilità agli studenti iscritti al primo anno nell’anno accademico 2011 -2012 (e quindi anteriormente al rilascio RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione ministeriale) di optare per l’iscrizione ai nuovi corsi, consentendo loro di immatricolarsi al secondo anno, mediante il riconoscimento dei crediti precedentemente acquisiti nel primo anno. Sulla base di questa ricostruzione di carriera e con lo svolgimento del residuo corso di studi, lo RAGIONE_SOCIALE aveva poi rilasciato in favore di tali studenti il relativo titolo accademico, inoltrando al MUR formale richiesta di consegna dei prestampati necessari per la formazione RAGIONE_SOCIALEe pergamene per tutte le sedi, ivi compresa quella di RAGIONE_SOCIALE.
A questo punto, tuttavia, erano insorte numerose difficoltà.

Poiché il RAGIONE_SOCIALE non aveva consegnato le pergamene, alcuni studenti si erano rivolti al Tribunale ordinario di RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il risarcimento dei danni conseguenti all’impossibilità di far valere il titolo di studio da loro conseguito, e quel giudice aveva chiesto al MUR, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 213 cod. proc. civ., i dovuti chiarimenti. Nel dare riscontro a tale richiesta il RAGIONE_SOCIALE, con nota del 26 marzo 2021, aveva per la prima volta disconosciuto sia la competenza RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ad emettere titoli di studio di primo livello RAGIONE_SOCIALE, sia il valore di titolo legale dei suddetti diplomi, con la motivazione che l’RAGIONE_SOCIALE aveva compiuto una non corretta ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa carriera degli studenti che si erano iscritti presso la sede di RAGIONE_SOCIALE nell’anno accademico 2011 -2012.
Lo RAGIONE_SOCIALE, da pRAGIONE_SOCIALE sua, ritenendosi non soddisfatto da tale risposta, aveva proposto un primo ricorso giurisdizionale, davanti al TAR per il Lazio, impugnando sia la citata nota del 26 marzo 2021

che il silenzio-assenso maturatosi sulla domanda, in precedenza formulata al RAGIONE_SOCIALE, di ottenere una precisa presa di posizione RAGIONE_SOCIALEo stesso sulla questione RAGIONE_SOCIALEa piena validità dei titoli rilasciati e RAGIONE_SOCIALEa loro valenza quali diplomi accademici di primo livello RAGIONE_SOCIALE.

Si era così giunti ad una prima pronuncia giurisdizionale, la sentenza del TAR n. 1116 del 2022, non fatta oggetto di appello, con la quale era stato accolto solo parzialmente il ricorso RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, nel senso che il MUR era stato invitato a rispondere formalmente alla domanda di cui sopra, rimasta inevasa. Di qui la determinazione prot. 8031, del 18 marzo 2022, oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

Il Consiglio di Stato, nel riportare sommariamente il contenuto del provvedimento oggetto di impugnazione, ha ricordato che in esso, tra l’altro, il RAGIONE_SOCIALE aveva osservato che l’RAGIONE_SOCIALE era stato autorizzato all’avvio del corso accademico di primo livello in trasportation design con d.m. 17 dicembre 2012, n. 208, a pRAGIONE_SOCIALEre dall’anno accademico 2012 -2013. Ne conseguiva, in base al provvedimento impugnato, che, avendo il corso accademico di primo livello una durata triennale, non risultava che gli studenti iscritti al primo anno nell’anno accademico 2011 -2012 avessero svolto l’intero corso di studi nella vigenza del decreto autorizzativo; ragione per cui il titolo conseguito dopo due anni dall’autorizzazione ministeriale (e non tre) non poteva essere qualificato come diploma accademico di primo livello RAGIONE_SOCIALE‘alta formazione RAGIONE_SOCIALEstica, RAGIONE_SOCIALEle e coreutica.
2.2. Tutto ciò premesso in punto di fatto e dopo aver riassunto i motivi del ricorso di primo grado e quelli di appello, il Consiglio di Stato ha esaminato il gravame cominciando dal primo motivo, ritenuto infondato.

A questo proposito, il giudice amministrativo ha rilevato che l’impugnativa non aveva ad oggetto i diplomi rilasciati dallo RAGIONE_SOCIALE, «bensì la presa di posizione espressa dal RAGIONE_SOCIALE

sull’istanza presentata dalla società ricorrente nel 2022, con la finalità, in prima battuta, di vedere riconosciute le proprie pretese ad emettere validamente ed efficacemente i titoli in favore degli studenti iscritti presso la sede di RAGIONE_SOCIALE nell’anno accademico 2011 -2012». Nella specie, poiché il RAGIONE_SOCIALE non aveva mai esercitato alcun potere di annullamento, revoca o ritiro in autotutela, non aveva «senso logico, ancora prima che giuridico, dolersi del mancato rispetto RAGIONE_SOCIALEe condizioni e dei presupposti per l’esercizio del potere medesimo». Era accaduto, invece, che il RAGIONE_SOCIALE venisse «sollecitato dalla società interessata a prendere posizione in ordine alla questione concernente la validità e l’efficacia dei titoli dalla stessa emessi, mai prima di allora vagliati in sede amministrativa, non essendo ciò nemmeno previsto dalla legge». La circostanza per cui il MUR non aveva mai esercitato poteri di annullamento o ritiro in autotutela faceva sì, secondo il Consiglio di Stato, che nessun affidamento legittimo potesse essere sorto in capo alla società ricorrente, la quale autonomamente si era assunta la responsabilità RAGIONE_SOCIALE’emissione di quei titoli, in senso conforme alla legge. Risultavano pertanto non conferenti i rilievi, contenuti nell’atto di appello, circa la «paventata confusione fra le nozioni di nullità e di annullabilità del provvedimento amministrativo, dalle quali far discendere la sanzione RAGIONE_SOCIALE‘inefficacia».
Era esatto invece, a parere del Consiglio di Stato, che la pRAGIONE_SOCIALE appellante aveva tentato «di far equivalere, agli effetti giuridici, il disconoscimento (in negativo) del valore legale dei titoli che lo RAGIONE_SOCIALE aveva emesso, con il supposto annullamento o ritiro (in positivo) dei titoli medesimi, con la finalità di invocare tutte le garanzie previste dalla legge per detta ultima fattispecie, mai effettivamente verificatasi». Come correttamente rilevato dal TAR, infatti, la produzione RAGIONE_SOCIALE‘effetto giuridico tipico del diploma dipende dal fatto che si configuri, o meno, la fattispecie legalmente prevista, il che «equivale a dire, in positivo, che debbono verificarsi
tutti gli elementi costitutivi previsti dalla norma e, in negativo, che non debbono verificarsi gli elementi ostativi RAGIONE_SOCIALEa fattispecie (ossia i fatti impeditivi, risolutivi o modificativi RAGIONE_SOCIALEa fattispecie medesima)».

2.3. Quanto al secondo motivo di appello, il Consiglio di Stato l’ha ritenuto parimenti infondato.

La sentenza ha premesso, sul punto, che erano corretti tutti i richiami contenuti nell’atto di appello circa la natura degli RAGIONE_SOCIALE come istituti di alta cultura ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge 21 dicembre 1999, n. 508; così come non poteva contestarsi che lo RAGIONE_SOCIALE assumesse su di sé la piena responsabilità nel rilascio dei titoli di studio (diplomi). Il punto controverso, invece, era costituito dall’erronea convinzione, manifestata dalla pRAGIONE_SOCIALE appellante, per cui in forza di detto potere di accertamento e rilascio, fosse da considerare attribuito all’RAGIONE_SOCIALE «il diritto di disporre RAGIONE_SOCIALEa pergamena in senso assoluto e fuori di ogni potere di programmazione, indirizzo e coordinamento». La pergamena, ha rilevato il Consiglio di Stato, «rappresenta la veste materiale attraverso cui cartolarmente circola il titolo», e l’inutilizzabilità del diploma era scaturita «non dalla omessa cartolarizzazione per mancanza del supporto materiale, quanto invece dalla mancata corrispondenza fra fattispecie concreta e fattispecie normativa». In altri termini, l’effetto legale non si era determinato «non per la ragione, sulla quale l’appellante insiste, secondo cui allo IED sarebbe negata l’astratta competenza al rilascio dei diplomi accademici, ma per la ragione che non si sono verificati gli elementi costitutivi RAGIONE_SOCIALEa fattispecie normativa». Il RAGIONE_SOCIALE, cioè, non avendo in precedenza vagliato i titoli accademici, poteva «legittimamente esercitare le prerogative connesse all’esercizio del potere di programmazione, indirizzo e coordinamento di cui all’art. 2, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 508 del 1999, legittimamente disconoscendo, o comunque non
riconoscendo, non essendo a ciò obbligato, che si siano verificati, in fatto, gli elementi costitutivi previsti dalla legge».

2.4. Passando, poi, all’esame del terzo motivo di appello, il Consiglio di Stato ha affermato che con la nota impugnata il RAGIONE_SOCIALE aveva chiarito i presupposti, le condizioni e i limiti RAGIONE_SOCIALEa ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa carriera e del riconoscimento dei diplomi accademici, con una manifestazione di volontà da ritenere riferita non solo allo IED, ma a tutti gli istituti che si trovano nella medesima situazione.

Richiamati, in proposito, gli artt. 18 e 20 del regolamento didattico RAGIONE_SOCIALEo IED, non oggetto di specifica approvazione ministeriale, il giudice amministrativo ha ricordato che, come osservato nel provvedimento impugnato, lo stesso art. 18, comma 4, del regolamento prevedeva, ai fini RAGIONE_SOCIALEa disciplina RAGIONE_SOCIALEa c.d. abbreviazione di carriera, che essa fosse applicabile nei limiti in cui la pregressa carriera accademica RAGIONE_SOCIALEo studente proveniente da altra Istituzione, oggetto di riconoscimento, riguardasse un corso di studi previamente autorizzato dal RAGIONE_SOCIALE.
Nel caso di specie, lo RAGIONE_SOCIALE era stato autorizzato ad attivare il corso in transportation design , di durata triennale, solo a pRAGIONE_SOCIALEre dall’anno accademico 2012 -2013, mentre non risultava che gli studenti iscritti al primo anno nell’anno accademico 2011 -2012 avessero svolto l’intero corso di studi nella vigenza del decreto autorizzativo. In forza di tale situazione, il punto decisivo per la soluzione RAGIONE_SOCIALEa controversia non era tanto il fatto che lo RAGIONE_SOCIALE avesse attivato il corso suindicato già nell’anno accademico 2011 -2012, quanto la necessità di stabilire se nel computo del triennio e dei 180 crediti si potessero comprendere, o meno, i corsi svolti e i CFA maturati nell’anno accademico 2011 -2012, cioè in data precedente il d.m. autorizzatorio n. 208 del 2012.
A tale quesito il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover dare risposta negativa.

Dopo aver richiamato il testo RAGIONE_SOCIALE‘art. 12, comma 2, del d.P.R. n. 212 del 2005, che ha come destinatari le sole Istituzioni pubbliche, la sentenza ha osservato che la normativa ivi prevista, essendo di natura transitoria, non poteva che riguardare «il passaggio degli studenti RAGIONE_SOCIALEe istituzioni RAGIONE_SOCIALE già autorizzate a rilasciare titoli accademici secondo il regime del vecchio ordinamento al diverso regime del nuovo ordinamento, ai fini RAGIONE_SOCIALEa prosecuzione del corso di studi, riconoscendo agli studenti, se già iscritti in un corso di vecchio ordinamento, l’opzione se rimanere nel vecchio o aderire al nuovo ordinamento». Da tanto conseguiva, secondo il Consiglio di Stato, che il riconoscimento legale dei corsi di studio attivati dallo RAGIONE_SOCIALE presso le sedi Milano e di Roma con il D.M. n. 292 del 2010 non era «automaticamente trasponibile alla sede di RAGIONE_SOCIALE», tanto più che in esso non era stato autorizzato il corso di transportation design . In altre parole, diversamente dalle sedi di Roma e Milano, quella di RAGIONE_SOCIALE era stata autorizzata al rilascio dei titoli richiesti solo a pRAGIONE_SOCIALEre dall’anno accademico 2012 -2013, pur essendo i corsi di studio nella più pRAGIONE_SOCIALE già autorizzati nelle sedi di Roma e Milano, e comunque con l’esclusione del corso in transportation design . E siccome l’autorizzazione era stata rilasciata successivamente, non potevano essere convalidate «iniziative private prive del necessario, presupposto riconoscimento giuridico», in quanto l’oggetto del contendere non era «la preparazione ‘effettuale’ degli studenti interessati, bensì il legittimo esercizio del potere ministeriale di programmazione, indirizzo e coordinamento, il cui potere autorizzativo rappresenta una RAGIONE_SOCIALEe manifestazioni esterne più rilevanti».
Contro la sentenza del Consiglio di Stato propone ricorso l’RAGIONE_SOCIALE con atto affidato ad un unico complesso motivo.

Resiste il RAGIONE_SOCIALE con controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 111, ottavo comma, Cost., all’art. 362 cod. proc. civ. e all’art. 110 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera di attribuzione del legislatore, con creazione di una norma nuova ritenuta di portata devastante per l’ordinamento.

Osserva l’RAGIONE_SOCIALE ricorrente, dopo aver richiamato i principi giurisprudenziali relativi all’eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera di autonomia del legislatore, che nel caso in esame si sarebbe verificata proprio una simile eventualità. Il ricorso si riporta all’affermazione testuale RAGIONE_SOCIALEa sentenza là dove essa afferma che «la produzione RAGIONE_SOCIALE‘effetto giuridico tipico del diploma dipende dal fatto che si configuri, o meno, la fattispecie legalmente prevista» e che «l’inutilizzabilità del diploma è scaturita … dalla mancata corrispondenza fra fattispecie concreta e fattispecie normativa». Tale asserzione, enunciata in maniera generale, si caratterizzerebbe proprio come «una norma astratta, concepita, elaborata ed enunciata dal Consiglio di Stato, così esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete». Secondo i principi consolidati del diritto amministrativo, invece, l’atto amministrativo produce i suoi effetti per forza propria, sicché l’eventuale sua illegittimità per violazione di legge dà luogo all’invalidità RAGIONE_SOCIALE‘atto, ma non ne elimina gli effetti; il Consiglio di Stato avrebbe invece, secondo la pRAGIONE_SOCIALE ricorrente, creato un’inefficacia (o inutilizzabilità) del provvedimento derivante dalla mancata corrispondenza tra fattispecie astratta e fattispecie concreta. Nel caso specifico, facendo applicazione di tale nuova regola, (a distanza di ben otto anni) «sono stati giudicati come ‘inefficaci’ non solo i titoli di studio relativi agli studenti iscritti per la prima volta nell’anno accademico 2011 -12 (perché gli allievi non
avrebbero maturato i 180 crediti), ma anche (e concettualmente, prima ancora) la delibera IED 14 febbraio 2013 che aveva autorizzato la ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa carriera e così l’integrazione dei crediti mancanti». Se si affermasse il principio per cui la mancanza anche solo di un requisito richiesto implica l’inefficacia del provvedimento (per mancata corrispondenza tra fattispecie astratta e concreta), tale inefficacia potrebbe essere fatta valere in ogni tempo, «con conseguenze devastanti facilmente immaginabili, anche per l’attività medio tempore espletata».
L’RAGIONE_SOCIALE ricorrente aggiunge che il principio enunciato nella sentenza impugnata andrebbe a confliggere con l’intera disciplina RAGIONE_SOCIALEa validità RAGIONE_SOCIALE‘atto amministrativo contenuta e codificata nella legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, secondo cui l’eventuale mancanza di un presupposto RAGIONE_SOCIALE‘atto è riconducibile alla figura del vizio di violazione di legge, ma non al vizio radicale di nullità o inefficacia del medesimo. I casi di nullità indicati dall’art. 21 -septies RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990, infatti, sono eccezionali e di stretta interpretazione, mentre la sentenza impugnata sembra evocare «la figura del difetto in concreto di potere», da tempo espunta dall’ordinamento e sempre ripudiata dalla giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEo stesso Consiglio di Stato, oltre che RAGIONE_SOCIALEa Corte regolatrice. Nella specie, infatti, il d.m . n. 208 del 2012 aveva autorizzato l’RAGIONE_SOCIALE al rilascio dei diplomi accademici di primo livello a decorrere dall’anno accademico 2012-2013; e poiché i diplomi di cui si discute sono stati tutti emessi a conclusione RAGIONE_SOCIALE‘anno accademico 2013 -2014, è esclusa in radice l’eventuale e principale causa di possibile nullità (per difetto di attribuzione).
Lo IED dichiara di essere consapevole RAGIONE_SOCIALE‘impossibilità di configurare l’eccesso di potere per invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera di attribuzione riservata al legislatore quando il giudice speciale si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, RAGIONE_SOCIALEndo la

voluntas legis applicabile nel caso concreto; ma, nella specie, tale attività interpretativa sarebbe mancata, perché «la nuova norma risulta del tutto ‘sganciata’ da qualunque precetto legislativo di riferimento».

La Corte ritiene che, in considerazione RAGIONE_SOCIALE‘esito del ricorso quale risulterà dall’esame RAGIONE_SOCIALE‘ampia e complessa censura, si possa fare a meno di scrutinare le preliminari eccezioni di inammissibilità formulate dal RAGIONE_SOCIALE controricorrente, passando direttamente al merito RAGIONE_SOCIALEa questione.

2.1. A tal fine è opportuno riassumere sinteticamente, in ordine cronologico, gli eventi per come sono stati ricostruiti dalla sentenza del Consiglio di Stato.

Lo RAGIONE_SOCIALE aveva ottenuto una prima autorizzazione, con il d.m. 10 dicembre 2010, n. 292, a rilasciare i diplomi per una serie di corsi e per le sedi di Roma e Milano (esclusa, quindi, quella di RAGIONE_SOCIALE). Solo il successivo d.m. n. 208 del 2012 aveva autorizzato anche la sede di RAGIONE_SOCIALE a rilasciare i diplomi suindicati, per una serie di corsi, tra i quali anche quello di transportation design , ma solo a pRAGIONE_SOCIALEre dall’anno accademico 2012 -2013. L’RAGIONE_SOCIALE, che aveva attivato i corsi anche nella sede di RAGIONE_SOCIALE, fra i quali quello di transportation design , già dall’anno accademico 2011 -2012 -circostanza pacifica -ha ritenuto di poter regolarizzare la posizione dei propri studenti iscritti al primo anno del corso in questione nell’anno accademico 2011 -2012 (e quindi anteriormente al rilascio RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione ministeriale), dando loro la possibilità di optare per l’iscrizione ai nuovi corsi e consentendo di immatricolarsi al secondo anno , mediante il riconoscimento dei crediti precedentemente acquisiti nel primo anno. Dopo di che, evidentemente alla fine del terzo anno di corso -che però era il secondo da quando il provvedimento di autorizzazione era divenuto operativo -ha rilasciato i diplomi agli studenti, come se
l’autorizzazione fosse stata rilasciata fin dall’inizio, cioè da prima che avesse inizio il primo anno di corso.

Quando, poi, lo RAGIONE_SOCIALE si è rivolto al RAGIONE_SOCIALE chiedendo il rilascio RAGIONE_SOCIALEe pergamene, questo si è rifiutato, prima attraverso il silenzio e poi, sollecitato dalla prima sentenza del TAR, con un espresso provvedimento di diniego impugnato nel giudizio odierno.

2.2. Ciò premesso in punto di fatto, giova ricordare che il sistema RAGIONE_SOCIALE‘alta formazione RAGIONE_SOCIALEstica e RAGIONE_SOCIALEle delineato dalla legge 21 dicembre 1999, n. 508, prevede (art. 1) una riforma RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, degli RAGIONE_SOCIALE, dei RAGIONE_SOCIALE e degli RAGIONE_SOCIALE.

Il regolamento degli ordinamenti didattici RAGIONE_SOCIALE‘intero plesso degli istituti di alta formazione sopra indicati è stato emanato, in attuazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 508 del 1999, con il d.P.R. 8 luglio 2005, n. 212, il quale prevede, tra l’altro, i titoli e i corsi svolti (art. 3), le condizioni per il conseguimento dei relativi titoli (art. 8) e la possibilità che il RAGIONE_SOCIALE autorizzi il rilascio dei titoli di alta formazione RAGIONE_SOCIALEstica, RAGIONE_SOCIALEle e coreutica anche da pRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe istituzioni non statali già esistenti alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge n. 508 del 1999 (art. 11). Il successivo art. 12, dettando la normativa transitoria, stabilisce che le istituzioni devono progressivamente adeguare i propri ordinamenti didattici alle disposizioni del regolamento, assicurando il rilascio dei titoli secondo gli ordinamenti vigenti in favore degli studenti già iscritti, ma con possibilità per gli stessi «di optare per l’iscrizione ai corsi dei nuovi ordinamenti».
In questo contesto normativo si inserisce l’attività formativa svolta dall’RAGIONE_SOCIALE ricorrente, il quale ha precisato di operare nel campo RAGIONE_SOCIALEa formazione e RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE nelle discipline del design ,

moda, RAGIONE_SOCIALE visive e comunicazione già dal 1966, cioè da oltre cinquant’anni.

2.3. Il nucleo essenziale del ricorso sul quale le Sezioni Unite sono chiamate a pronunciarsi consiste nella prospettazione, da pRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEo IED, di un eccesso di potere giurisdizionale, da pRAGIONE_SOCIALE del Consiglio di Stato, per invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera di attribuzione del legislatore, conseguente alla creazione di una norma asseritamente nuova e inesistente nell’ordinamento.

A tale conclusione lo IED perviene mostrando di essere a conoscenza RAGIONE_SOCIALE‘orientamento consolidato di queste Sezioni Unite secondo cui il controllo del limite esterno RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, che l’art. 111, ottavo comma, Cost., affida alla Corte di cassazione, non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o in procedendo , senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme costituisce il proprium distintivo RAGIONE_SOCIALE‘attività giurisdizionale (così, tra le altre, la sentenza 4 dicembre 2020, n. 27770, e la sentenza 7 luglio 2021, n. 19244).
L’eccesso di potere del giudice amministrativo si determina, in base alla giurisprudenza ora richiamata, quando il giudice amministrativo applichi non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando in tal modo un’attività di produzione normativa che non gli compete.

2.4. Ritengono le Sezioni Unite che quest’orientamento debba trovare ulteriore conferma nella sede odierna e che dalla piana lettura RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata emerga con evidenza che il lamentato eccesso di potere non sussiste.

La sentenza impugnata, infatti, ha respinto l’appello riconoscendo il diritto RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE di rilasciare i diplomi -punto che non è in discussione -ma semplicemente aggiungendo che,

essendo lo RAGIONE_SOCIALE un istituto RAGIONE_SOCIALE, la possibilità di rilasciarli è subordinata ad un’autorizzazione ministeriale (in armonia con le citate norme del d.P.R. n. 212 del 2005). Tale autorizzazione era stata data, ma solo a decorrere dall’anno accademico 2012 -2013, il che è del tutto logico in considerazione del fatto che quell’autorizzazione fu rilasciata col d.m. n. 208 del 2012, cioè con effetto per il futuro.

L’RAGIONE_SOCIALE, di sua iniziativa e senza alcun obiettivo riscontro da pRAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE, ha ritenuto che l’autorizzazione data nel 2010, che però non riguardava la sede di RAGIONE_SOCIALE e che comunque non comprendeva il corso di transportation design , gli consentisse di avviare anche presso quest’ultima sede, e già a pRAGIONE_SOCIALEre dall’anno accademico 2011-2012, il corso suindicato. Tale iniziativa implicava l’assunzione obiettiva di un rischio; tanto che lo RAGIONE_SOCIALE, con la propria delibera del 14 febbraio 2013 richiamata nel ricorso, aveva anche autorizzato, in favore degli studenti interessati, la ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa carriera e l’integrazione dei crediti mancanti.
Il Consiglio di Stato ha costruito la propria motivazione sui seguenti passaggi: 1) il RAGIONE_SOCIALE non ha mai esercitato alcun potere di annullamento, revoca o ritiro in autotutela (punto non contestato), per cui nessun affidamento legittimo poteva essere sorto in capo allo IED; 2) non possono essere confusi il disconoscimento (in negativo) del valore legale dei titoli che lo RAGIONE_SOCIALE aveva emesso (realmente avvenuto), con il supposto annullamento o ritiro (in positivo) dei titoli medesimi (mai avvenuto); 3) le pergamene non sono state rilasciate, ovviamente, non per mancanza di supporto cartaceo, ma per la mancata corrispondenza fra la fattispecie concreta e la fattispecie normativa; 4) nel computo del triennio, necessario per il conseguimento dei 180 crediti formativi, non possono essere ricompresi i corsi svolti e i crediti maturati nell’anno accademico
2011-2012, perché a quella data il corso in questione non era stato ancora autorizzato.

Come si vede, il giudice amministrativo è pRAGIONE_SOCIALEto dal dato normativo suindicato, l’ha interpretato, ha verificato che per il contestato anno accademico ora ricordato mancava l’autorizzazione e ha, di conseguenza, negato il riconoscimento del titolo che l’RAGIONE_SOCIALE oggi ricorrente aveva rilasciato.

Lo RAGIONE_SOCIALE ha rivolto in modo pRAGIONE_SOCIALEcolare le sue critiche contro l’espressione sopra richiamata, e cioè mancata corrispondenza fra fattispecie concreta e fattispecie normativa . Essa è stata, probabilmente, utilizzata in modo non del tutto felice, ma non per questo può affermarsi che il Consiglio di Stato abbia davvero inteso sostenere ciò che lo RAGIONE_SOCIALE vorrebbe oggi attribuirgli. Il Consiglio di Stato, in sostanza, ha solo rilevato che la pergamena non poteva essere rilasciata perché l’RAGIONE_SOCIALE non aveva ottenuto alcuna autorizzazione per l’anno accademico 2011 -2012 e che il MUR non poteva autorizzare ex post un’attività che il RAGIONE_SOCIALE aveva deciso di svolgere di sua libera iniziativa e prima del necessario intervento del RAGIONE_SOCIALE. Non intendeva certamente affermare che i diplomi sono validi solo se conformi alla legge, bensì che il RAGIONE_SOCIALE è tenuto a verificare la corrispondenza dei corsi con i parametri normativi e che, in mancanza RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione per uno dei tre anni di corso, il riconoscimento doveva essere rifiutato.
Come correttamente rileva l’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato nel controricorso, ciò che la pRAGIONE_SOCIALE ricorrente sollecita, oggi, è, in sostanza, che le venga riconosciuta una sorta di autorità di rilasciare i titoli di studio anche a prescindere dai controlli che il RAGIONE_SOCIALE è tenuto a svolgere in quanto soggetto preposto alla vigilanza. Risultano, pertanto, non calzanti rispetto alla motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata i richiami, contenuti nel ricorso, alle figure RAGIONE_SOCIALEa nullità e RAGIONE_SOCIALE‘annullabilità del provvedimento amministrativo (artt. 21septies e 21octies RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del
1990) e alla complessa problematica RAGIONE_SOCIALEa carenza di potere in astratto o in concreto, perché la sentenza impugnata ha correttamente posto in luce come nel caso in esame il RAGIONE_SOCIALE non aveva annullato i diplomi emessi dallo RAGIONE_SOCIALE, quanto piuttosto aveva disconosciuto che essi potessero avere valore legale in assenza del necessario provvedimento di autorizzazione.

Il che, appunto, viene a significare che il Consiglio di Stato ha svolto un’attività di interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge, per cui il lamentato eccesso di potere non sussiste.

Il ricorso, pertanto, è rigettato.

A tale esito segue la condanna del ricorrente alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione, liquidate ai sensi del d.m. 13 agosto 2022, n. 147.

Sussistono inoltre le condizioni di cui all’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da pRAGIONE_SOCIALE del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione, liquidate in complessivi euro 6.000, più spese eventualmente prenotate a debito.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza RAGIONE_SOCIALEe condizioni per il versamento, da pRAGIONE_SOCIALE del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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