Autorizzazione incarichi extra: basta il silenzio?

Un’associazione non profit è stata sanzionata per aver conferito incarichi a dipendenti pubblici senza una formale approvazione. Mentre i tribunali di merito hanno ritenuto sufficiente un’autorizzazione implicita, la Cassazione ha sollevato dubbi. Ritenendo la questione di particolare rilevanza, ha rinviato il caso a una pubblica udienza per un esame più approfondito sul tema dell’autorizzazione incarichi extra, senza ancora emettere una decisione finale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Autorizzazione Incarichi Extra: La Cassazione Rimette in Discussione l’Assenso Implicito

L’autorizzazione incarichi extra per i dipendenti pubblici è un tema delicato, che bilancia l’autonomia professionale del lavoratore con l’esigenza di trasparenza e prevenzione dei conflitti di interesse nella Pubblica Amministrazione. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione riaccende il dibattito sulla forma che tale autorizzazione deve avere: è sufficiente un comportamento concludente o è indispensabile un atto scritto e formale? Vediamo insieme i dettagli di questo caso.

I fatti del caso: una sanzione per incarichi non autorizzati

Una associazione non profit veniva sanzionata dall’Amministrazione Finanziaria per aver conferito, nel corso del 2008, diversi incarichi retribuiti a dipendenti di un ente sanitario pubblico senza che questi avessero ottenuto la preventiva autorizzazione formale dal loro ente di appartenenza.

L’associazione e il suo legale rappresentante impugnavano l’ordinanza-ingiunzione, dando il via a un contenzioso legale che sarebbe arrivato fino alla Corte di Cassazione.

Le decisioni dei giudici di merito

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione all’associazione. Secondo i giudici di merito, l’autorizzazione a svolgere incarichi esterni non necessita obbligatoriamente di una formalizzazione scritta. Essa può essere desunta da ‘comportamenti concludenti’ (facta concludentia). Nel caso specifico, tale comportamento era stato identificato nella stipula di numerose convenzioni annuali, dal 1997 al 2013, tra l’associazione e l’ente sanitario. In forza di tali accordi, era lo stesso ente pubblico a mettere a disposizione i propri dipendenti per fornire prestazioni domiciliari a malati terminali, utilizzando fondi erogati dallo stesso ente. La Corte d’Appello ha inoltre invocato il principio dell’affidamento incolpevole dell’associazione, che riceveva i nominativi dei dipendenti direttamente dall’ente pubblico.

Il ricorso in Cassazione e la questione sull’autorizzazione incarichi extra

L’Amministrazione Finanziaria ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.Lgs. 165/2001. Secondo l’ente, la normativa impone una rigida procedura che non ammette un’autorizzazione tacita o implicita. A sostegno della propria tesi, ha citato la giurisprudenza della Corte dei Conti e una precedente sentenza della stessa Cassazione (n. 29348/2022), che aveva stabilito la necessità di un provvedimento formale e scritto. Secondo il ricorrente, l’assenza di tale atto rende nulli gli incarichi e non permette di invocare l’affidamento incolpevole.

Le motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte di Cassazione, pur riconoscendo la validità del precedente che richiede la forma scritta, ha ritenuto che il caso in esame presentasse delle peculiarità tali da meritare un approfondimento. La situazione di fatto era complessa: esistevano convenzioni ripetute nel tempo, l’individuazione dei dipendenti era fatta direttamente dall’ente pubblico di appartenenza e la retribuzione avveniva tramite fondi versati dallo stesso ente all’associazione.

Questi elementi hanno sollevato un quesito fondamentale: una fattispecie così strutturata rientra nel normale regime autorizzatorio previsto dall’art. 53, oppure se ne colloca al di fuori? La Corte ha giudicato la questione di ‘particolare rilevanza’ e, anziché decidere immediatamente, ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza per una trattazione più approfondita.

Le conclusioni: una questione di rilevanza per il futuro

L’ordinanza interlocutoria non chiude la vicenda ma la apre a un dibattito più ampio. La decisione finale che verrà presa dalla Corte di Cassazione in pubblica udienza avrà un impatto significativo. Stabilirà con maggiore chiarezza i confini dell’obbligo di autorizzazione scritta per gli incarichi extra dei dipendenti pubblici, specialmente in contesti di collaborazione strutturata tra enti pubblici e settore non profit. Si tratta di un chiarimento fondamentale per garantire certezza giuridica a tutti gli operatori coinvolti.

È possibile autorizzare un incarico extra per un dipendente pubblico tramite un comportamento concludente (facta concludentia)?
Secondo i giudici di primo e secondo grado del caso in esame, sì. Tuttavia, la Corte di Cassazione ha espresso dubbi significativi, richiamando un suo precedente che richiede un provvedimento formale e scritto. La Corte non ha ancora preso una decisione definitiva, ritenendo che le circostanze specifiche del caso meritino un ulteriore approfondimento.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha ritenuto che la questione di diritto avesse una ‘particolare rilevanza’. Le circostanze specifiche, come le convenzioni pluriennali tra l’ente pubblico e l’associazione e il ruolo attivo dell’ente nell’individuare i dipendenti, sollevano il dubbio se tale situazione rientri o meno nel campo di applicazione della norma sull’autorizzazione. Per questo, ha preferito un esame più approfondito in una pubblica udienza.

Cosa significa che la causa è stata rinviata a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza?
Significa che il caso non è stato risolto. La Corte di Cassazione ha sospeso la sua decisione e ha programmato una nuova udienza, questa volta pubblica, per discutere più a fondo la questione legale. Questa procedura è riservata ai casi che presentano questioni di principio o di particolare complessità.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 14705 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 14705 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/05/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 515-2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE P_IVA, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso RAGIONE_SOCIALE, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in PONSACCO (INDIRIZZO), INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dell’avvocato NOME COGNOME e dall’avvocato NOME COGNOME presso il cui studio è domiciliata in ROMA, INDIRIZZO;

–

contro

ricorrente –

avverso la sentenza n. 1689/2019 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 09.07.2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07.03.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

Con ordinanzaingiunzione l’RAGIONE_SOCIALE elevava sanzione pecuniaria ex art. 53 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE (d’ora in avanti, l’RAGIONE_SOCIALE) e del sig. COGNOME NOME, nella sua qualità di legale rappresentante della predetta associazione all’epoca di taluni dei fatti contestati, per aver l’RAGIONE_SOCIALE conferito, nel corso dell’anno 2008, diversi incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza preventiva autorizzazione dell’amministrazione di loro appartenenza (RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE).
1.1. L’ordinanza -ingiunzione veniva impugnata innanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE dall’RAGIONE_SOCIALE e dal sig. COGNOME NOME. All’esito del giudizio, il Tribunale adito accoglieva il ricorso ritenendo che l’autorizzazione a svolgere incarichi retribuiti al di fuori dell’impegno istituzionale ben può consistere in comportamenti concludenti, non essendo necessaria alcuna formalizzazione. Avverso la pronuncia di prime cure interponeva gravame innanzi alla Corte d’Appello di Firenze l’RAGIONE_SOCIALE.
La Corte d’Appello di Firenze, con sentenza n. 1689/2019, rigettava l’appello principale deducendo a fondamento della sua decisione che:

-deve ritenersi estranea alla materia oggetto di causa (autorizzazione da rilasciare nell’ambito del rapporto di lavoro) la normativa sul procedimento amministrativo (l. 7 agosto 1990, n. 241),

in quanto essa riguarda atti qualificabili di diritto privato regolati da specifica normativa (d.lgs. n. 165/2001);

i principi vigenti in materia di formazione di provvedimenti da parte della pubblica amministrazione, seppur tesi a privilegiare la forma scritta, non risultano incompatibili con l’adozione di atti c.d. impliciti: pertanto, il rilascio dell’autorizzazione di cui si discute ben può ritenersi avvenuto per comportamenti concludenti da cui desumere una valutazione – da parte della pubblica amministrazione – del rischio che l’incarico extra uffici o conferito ai dipendenti pubblici non sia diretto al conseguimento di finalità contrastanti o comunque negativamente impattanti con l’interesse dell’amministrazione;
nel caso di specie, tale comportamento concludente si deduce dalle numerose convenzioni, di durata annuale, stipulate dall’RAGIONE_SOCIALE con la RAGIONE_SOCIALE dal 199 7 al 2013, in forza RAGIONE_SOCIALE quali al cuni dipendenti di quest’ultima venivano messi a disposizione dell’RAGIONE_SOCIALE , con fondi messi a disposizione della stessa RAGIONE_SOCIALE, per prestazioni domiciliari in favore di malati oncologici terminali;

con riferimento alla posizione di dipendenti di altre RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, l’assenza di un qualsiasi atto, anche implicito, da parte RAGIONE_SOCIALE rispettive Usl di appartenenza risulta superabile d al principio dell’affidamento incolpevole dell’RAGIONE_SOCIALE circa la sussistenza dell’autorizzazione, considerato che i nominativi venivano forniti direttamente dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

-sotto il profilo dell’interpretazione letterale della normativa, la non necessità della forma scritta dell’autorizzazione può desumersi, a contrariis , dal disposto dell’art. 53, comma 2, d.l.gs. n. 165/2001 ove il legislatore, riferendosi al conferimento di incarico da parte della pubblica amministrazione, fa esplicitamente riferimento alla forma scritta.

Avverso detta pronuncia proponeva ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE affidandolo ad un unico motivo.

Si difendevano con distinti controricorsi il sig. COGNOME NOME e l’RAGIONE_SOCIALE.

In prossimità dell’adunanza tutte le parti hanno presentato memorie.

CONSIDERATO CHE:

Con l’unico motivo di ricorso l’RAGIONE_SOCIALE deduceva violazione e /o falsa applicazione dell’art. 53 d.lgs. n. 165/2001, in relazione all’art. 360, c omma 1, n. 3), cod. proc. civ. Nella ricostruzione della normativa proposta dalla ricorrente non sarebbe prevista né ammessa un’autorizzazione tacita per comportamento concludente. Al contrario, sussiste una rigida procedimentalizzazione dell’ iter autorizzatorio, che rende impossibile ritenere il ril ascio dell’assenso datoriale per il tramite di comportamenti concludenti. Né rileva la stipulazione di reiterate convenzioni tra la ex RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, atteso che il comma 6 della norma in esame prevede un’ipotesi di nullità testuale di tutti gli atti e provvedimenti adottati dalle amministrazioni di appartenenza in contrasto con il presente comma. Ciò esclude l’affidamento incolpevole dell’RAGIONE_SOCIALE, la quale non ha comunque fornito la prova della sua buona fede e dell’ assenza di colpa, come invece era suo onere ex art. 3 l. 24 novembre 1981, n. 689. La tesi proposta, del resto, è avallata dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, che ha escluso la possibilità di provvedimenti orali o impliciti sostitutivi del provvedimento formale previsto dall’art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001.
1.1. In merito alla tesi proposta dalla ricorrente, questa Corte ha già avuto modo di precisare, in un caso del tutto simile deciso tra l’RAGIONE_SOCIALE e il sig. COGNOME NOME, che: «Lo svolgimento

di incarichi extraistituzionali retribuiti da parte di dipendenti della P.A. è condizionato, secondo quanto previsto dall’art. 53, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001, alla previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, la quale non può essere conferita per facta concludentia , avuto riguardo alla sequenza procedimentale prevista dal legislatore, incentrata su una richiesta sulla quale l’amministrazione medesima deve pronunziarsi entro il termine di trenta giorni – una volta decorso il quale l’autorizzazione si intende, a seconda RAGIONE_SOCIALE ipotesi, accordata o negata -, mediante un formale provvedimento da adottarsi necessariamente per iscritto» (Cass. Sez. 2, n. 29348 del 10.10.2022 – Rv. 665966 – 01).
1.2. Il Collegio, tuttavia, pur non condividendo la tesi dell’autorizzazione avvenuta per facta concludentia sulla quale la Corte d’Appello di Fir enze ha fondato la sua decisione, ritiene che la particolarità della situazione di fatto -ossia l’esistenza di ripetute convenzioni annuali stipulate dalla RAGIONE_SOCIALE con l’RAGIONE_SOCIALE, l’individuazione dei dipen denti da parte della stessa RAGIONE_SOCIALE e la loro retribuzione con fondi versati direttamente dalla Usl all’RAGIONE_SOCIALE sollevi il quesito se la fattispecie in esame si ponga nell’orbita ovvero al di fuori del regime autorizzatorio disegnato dall’art. 53 del d .lgs. n. 165/2001.
Alla luce di quanto sopra esposto, ravvisando il Collegio la particolare rilevanza della questione di diritto, ritiene opportuna la trattazione in pubblica udienza.

P. Q. M.

La C orte, visto l’art. 375, comma 2, cod. proc. civ., dispone il rinvio a nuovo ruolo della causa per la riassegnazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile il 7 marzo 2023.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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