Assunzione art. 110 TUEL: No al limite dei 36 mesi

Un funzionario assunto da un Comune con contratti a termine per alta specializzazione ha chiesto la conversione del rapporto in tempo indeterminato, lamentando il superamento del limite di 36 mesi. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che per l’assunzione art. 110 TUEL, comma 2, si applica una disciplina speciale che lega la durata del contratto al mandato del Sindaco, derogando così alla normativa generale sul pubblico impiego e prevenendo l’abuso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Assunzione art. 110 TUEL: Limiti e Differenze con il Contratto a Termine Ordinario

L’assunzione art. 110 TUEL rappresenta uno strumento specifico a disposizione degli enti locali per reclutare personale con alte professionalità al di fuori delle procedure ordinarie. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali sulla durata di questi contratti, escludendo l’applicazione del limite generale di 36 mesi previsto per i rapporti a tempo determinato nel pubblico impiego. Analizziamo la vicenda e la decisione della Suprema Corte.

I Fatti del Caso: Un Incarico di Alta Specializzazione nel Comune

Un funzionario ingegnere veniva assunto da un importante Comune italiano con un contratto a tempo determinato stipulato ai sensi dell’art. 110, comma 2, del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL). L’incarico era finalizzato al potenziamento del Dipartimento di Pianificazione Urbanistica per gestire l’approvazione del nuovo piano regolatore generale. Il contratto iniziale, con scadenza nel 2008, veniva prorogato fino al 2011, in coincidenza con la fine del mandato del Sindaco. Successivamente, con la nuova amministrazione, veniva stipulato un ulteriore contratto a termine fino al 2012.

Alla cessazione del rapporto, il lavoratore si rivolgeva al Tribunale, sostenendo l’illegittimità dei contratti e della proroga. A suo avviso, il rapporto di lavoro non era riconducibile alla fattispecie speciale dell’art. 110 TUEL, ma a un ordinario contratto a termine, con la conseguenza che era stato superato il limite massimo di durata di 36 mesi. Chiedeva, quindi, la conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato e il risarcimento dei danni.

La Decisione dei Giudici e l’Analisi sull’Assunzione art. 110 TUEL

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano la domanda del lavoratore. I giudici di merito ritenevano che l’assunzione fosse correttamente inquadrata nell’ambito dell’art. 110, comma 2, del TUEL. Questa norma, infatti, costituisce una previsione legislativa speciale e derogatoria rispetto alla disciplina generale dei contratti a termine nel pubblico impiego (art. 36 del D.Lgs. 165/2001).

L’incarico era stato conferito per rispondere a una necessità specifica e temporanea dell’ente (il potenziamento dell’ufficio urbanistico) e riguardava una figura di alta specializzazione assunta al di fuori della dotazione organica. Di conseguenza, la durata del rapporto non era soggetta al limite dei 36 mesi, ma a quello, più ampio, coincidente con il mandato elettivo del Sindaco.

La Visione della Cassazione sull’Assunzione art. 110 TUEL

La Corte di Cassazione, investita della questione, ha confermato le decisioni precedenti e rigettato il ricorso del funzionario. I giudici hanno chiarito in modo definitivo la natura e l’ambito di applicazione dell’art. 110 TUEL.

La norma distingue due ipotesi:
1. Comma 1: Assunzioni all’interno della dotazione organica, per coprire posti di ruolo dirigenziali o di alta specializzazione.
2. Comma 2: Assunzioni al di fuori della dotazione organica, per esigenze straordinarie e temporanee che richiedono professionalità specialistiche.

Il caso in esame rientrava pacificamente nella seconda ipotesi. La Corte ha sottolineato che si tratta di una lex specialis, ovvero una norma speciale che prevale su quella generale. Pertanto, le regole sulla durata massima dei contratti sono quelle previste dall’art. 110 stesso, il quale lega il termine del rapporto alla scadenza del mandato del Sindaco (o del Presidente della provincia).

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sulla base di diversi punti cardine. Innanzitutto, ha ribadito che l’art. 110, comma 2, TUEL è una norma autonoma, la cui applicazione è giustificata da esigenze peculiari e contingenti dell’ente locale, come nel caso specifico del potenziamento di un dipartimento strategico. Questo giustifica la deroga al limite dei 36 mesi, senza che ciò costituisca un abuso in violazione della normativa europea (Direttiva 1999/70/CE). La stessa legge, infatti, prevede una ragione obiettiva (l’esigenza straordinaria) e una durata massima predeterminata (il mandato elettivo), elementi sufficienti a prevenire la precarizzazione del lavoratore.

Inoltre, la Corte ha precisato che la figura di “alta specializzazione” prevista da questa norma è un tertium genus, una categoria a sé, distinta sia dai dirigenti che dai titolari di posizione organizzativa. Non è necessario, per questo tipo di incarico, un rapporto fiduciario (intuitus personae) con il vertice politico, come invece accade per altre figure apicali.

Le Conclusioni della Corte

Con questa ordinanza, la Corte di Cassazione ha consolidato l’orientamento secondo cui l’assunzione art. 110 TUEL, comma 2, segue un regime giuridico proprio e distinto da quello comune dei contratti a termine. Il ricorso è stato rigettato, confermando la legittimità dell’operato del Comune. Questa decisione offre un importante chiarimento per le pubbliche amministrazioni locali, confermando la loro facoltà di avvalersi di professionisti esterni per periodi anche superiori a tre anni, a condizione che sussistano le esigenze specifiche e straordinarie previste dalla legge.

Un contratto di lavoro stipulato con un Comune ai sensi dell’art. 110, comma 2, TUEL è soggetto al limite massimo di durata di 36 mesi?
No. Secondo la Corte di Cassazione, questa norma è una disciplina speciale che deroga alla regola generale. La durata di tali contratti non può essere superiore a quella del mandato elettivo del Sindaco o del Presidente della provincia, che può eccedere i 36 mesi.

L’assunzione di personale con alta specializzazione ex art. 110 TUEL richiede un rapporto fiduciario (intuitus personae) con il Sindaco?
No. La Corte chiarisce che l’incarico di alta specializzazione conferito ai sensi del comma 2 dell’art. 110 TUEL non presuppone necessariamente un rapporto fiduciario, a differenza di altri incarichi dirigenziali di vertice. Si tratta di assunzioni caratterizzate dalla natura specialistica e temporanea dell’attività.

La successione di contratti a termine ex art. 110 TUEL per una durata superiore a 36 mesi costituisce un abuso secondo il diritto dell’Unione Europea?
No. La Corte ha stabilito che non si configura un abuso perché la stessa norma nazionale (art. 110 TUEL) prevede le condizioni che prevengono l’uso abusivo di tali contratti. In particolare, richiede una ragione obiettiva per l’assunzione (esigenze straordinarie e temporanee) e fissa una durata massima totale (quella del mandato elettivo), in linea con i principi della Direttiva 1999/70/CE.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 12837 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 12837 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 10/05/2024

1. La Corte d’appello di Napoli ha confermato la decisione del Tribunale della stessa sede, che aveva respinto la domanda proposta da NOME COGNOME, intesa ad ottenere la declaratoria di illegittimità dei contratti a termine stipulati con il Comune di Napoli ai sensi dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) dal 28.12.2007 al 31.12.2008 e dal 12.7.2011 al 30.6.2012, nonché la declaratoria di illegittimità della proroga disposta, con riguardo al primo contratto, fino al 30.6.2011 ed in ogni caso fino alla scadenza del mandato elettivo del Sindaco (proroga confermata fino al 30.6.2011, stante l’intervenuta scadenza del mandato del Sindaco sopravvenuta il 30.5.2011), con conseguente riconoscimento della sussistenza di un unico rapporto di lavoro a tempo indeterminato con il Comune di Napoli e regolarizzazione della posizione contributiva, o comunque al risarcimento del danno del danno ed all’indennità sostitutiva delle ferie maturate e non godute.
2. NOME COGNOME aveva partecipato nel 2004 ad una procedura selettiva per un corsoconcorso indetto dal RAGIONE_SOCIALE nell’ambito del progetto RAGIONE_SOCIALE (Riqualificazione RAGIONE_SOCIALE Amministrazione) cui aveva aderito il Comune di Napoli ed aveva conseguito l’idoneità per il profilo ING/BAS quale funzionario ingegnere cat. D3; il Comune di Napoli con delibera di GC n. 4334 del 22.12.2007 aveva autorizzato l’assunzione a tempo determinato con scadenza al 31 .12.2008 di cinque funzionari ed un istruttore direttivo economico-finanziario ai sensi dell’art. 110, comma 2, TUEL con le modalità di reclutamento di cui al sistema RAGIONE_SOCIALE, previsto dal regolamento RAGIONE_SOCIALE, ossia attingendo direttamente alla banca dati del si stema tra coloro che avevano conseguito l’idoneità per profili e qualifica professionale richiesti; così il COGNOME era stato assunto in data 28.12.2007 quale funzionario ingegnere cat. D3.
Tale contratto, con originaria scadenza fissata al 31.12.2008, era stato prorogato fino al 30.6.2011 o comunque fino alla scadenza naturale del mandato del Sindaco ed era proseguito fino al 30.6.2011 (oltre la scadenza naturale del Sindaco -30.5.2011 -e ciò a titolo di ‘proroga tecnica’); aveva, quindi, fatto

seguito altro contratto (con la nuova amministrazione) in data 12.7.2011, sempre a tempo determinato con scadenza 30.6.2012.

Nonostante rassicurazioni di funzionari del Comune, la prospettata trasformazione del rapporto in rapporto a tempo indeterminato non era mai intervenuta ed alla scadenza del 30.6.2012 la prestazione era cessata.

Il ricorrente aveva agito dinanzi al Tribunale di Napoli deducendo che il rapporto, per come si era svolto, non era riconducibile alla previsione di cui all’art. 110, comma 2, TUEL, non trattandosi di un incarico professionale esterno volto al raggiungimento di precisi obiettivi e che, per l’intero periodo di cui ai contratti a termine, aveva espletato attività ordinaria non diversamente dai dipendRAGIONE_SOCIALE inseriti in organico ed assunti a tempo indeterminato.

Aveva pertanto dedotto che la disciplina applicabile doveva essere quella di cui all’art. 36 del T.U. n. 165/2001 con la conseguenza che, non essendo ravvisabili, in concreto, esigenze temporanee o eccezionali dell’ente, i contratti erano per ciò solo illegittimi e comunque erano tali per l’avvenuto superamento del termine di trentasei mesi.

Le domande sviluppate dal ricorrente nel giudizio di primo grado, e coltivate in appello, erano state riferite a: non riconducibilità dei rapporti all’art. 110 TUEL; – illegittima apposizione del termine; – diritto alla conversione del rapporto; diritto in ogni caso al risarcimento del danno conseguente all’illegittimità dell’apposizione del termine ai contratti oggetto di impugnativa .

Il Tribunale aveva respinto le suddette domande (accogliendo solo quella relativa alla corresponsione dell’indennità sostitutiva delle ferie) .

Aveva ritenuto irrilevanti le rassicurazioni di funzionari del Comune di Napoli sulla successiva ed imminente stabilizzazione del rapporto di lavoro della ricorrente in quanto promananti da soggetti in alcun modo legittimati ad esprimere la volontà dell’ent e e del pari irrilevanti le vicende relative ad altri assunti a tempo determinato successivamente stabilizzati (c.d. bocconiani), trattandosi di vicenda del tutto diversa sotto il profilo fattuale e di regolamentazione giuridica.
La Corte territoriale ha confermato la suddetta pronuncia.

Dopo avere distinto la previsione di cui al comma 1 dell’art. 110 (‘assunzioni ‘entro la dotazione organica’) e quella di cui al comma 2 (‘assunzioni fuori della dotazione organica’), ha evidenziato che i contratti in questione, al pari di quelli stipulati con altre sei alte professionalità attinte dal bacino del c.d. progetto RAGIONE_SOCIALE, avevano avuto ad oggetto il reclutamento di personale ad alto contenuto di professionalità (ipotesi diversa da quella del conferimento di incarichi dirigenziali ma pur sempre contemplata dall’art. 110, comma 2, TUEL) ed al di fuori della dotazione organica.
Ha ritenuto che si trattasse di una previsione legislativa speciale, derogatoria rispetto a quella dell’art. 36, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 165/2001 ed ha richiamato il contenuto del regolamento comunale, art. 43, comma 4, che prevedeva egualmente la possibilità di assumere, al di fuori della dotazione organica ed a tempo determinato, figure di alta specializzazione per un periodo non superiore al mandato elettivo del Sindaco.

Quanto al concreto atteggiarsi in fatto del rapporto di lavoro, ribadito che non si trattava di un lavoro dirigenziale, ha ritenuto che non fosse previsto in alcun modo dalla legge che il lavoratore con incarico di alta specializzazione dovesse svolgere lo stesso in autonomia o in posizione di supremazia rispetto agli altri lavoratori inquadrati nell’area direttiva; ha evidenziato che, nello specifico, le assunzioni a tempo determinato dei professionisti erano state determinate dalle necessità di potenziamento del RAGIONE_SOCIALE a seguito dell’approvazione del nuovo piano regolatore generale.
Quanto alla durata ha ritenuto che la previsione di cui all’art. 110 TUEL, in quanto speciale, prevalesse su quella dell’art. 36 d.lgs. n. 165/2001 ed ha ribadito l’irrilevanza delle rassicurazioni dei funzionari del Comune sulla imminente e certa trasformazione del rapporto in quanto non promananti da figure apicali dell’Ente e la non incidenza sulla valutazione della presente fattispecie delle censure circa la presunta contraddittorietà dell’operato dell’Ente nell’avvalersi, nel corso di quasi un decennio, di modalità differRAGIONE_SOCIALE di reclutamento del personale.
Avverso tale sentenza NOME COGNOME ha proposto ricorso con quattro motivi, illustrati da memoria.

Il Comune di Napoli ha resistito con controricorso.

DIRITTO

Con il primo motivo il ricorso denuncia l’omessa motivazione su un punto decisivo della controversia, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 5, cod. proc. civ.

Lamenta che la sentenza impugnata non si è pronunciata sulla domanda di risarcimento dei danni per ritardata assunzione in relazione al periodo dal 29.4.2011 al 29.8.2013, proposta ai nn. 6 e 7 delle conclusioni rassegnate nel giudizio di primo grado e reiterate nell’atto di appello.

Col secondo motivo il ricorso denuncia violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ., dell’art. 36 del d.lgs. 165/2001, art. 12 disp. sulla legge in generale, artt. 1322, 1362, 1363 e 1366 cod. civ., artt. 8 e 9 del c.c.n.l. RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 31 marzo 1999, art. 110 c.c.n.l. RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 22 gennaio 2004, artt. 1, 2, 4, 5, 6, da 8 a 12, del regolamento comune di Napoli aree e posizioni organizzative e delle alte professionalità, artt. 6, 7, 36, 41, 42, 46 del regolamento comune di Napoli uffici e servizi, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ.
Rileva che, contrariamente a quanto affermato in sentenza, l’appellante non aveva mai sostenuto che l’art. 110 TUEL si riferisse solo ad incarichi dirigenziali, prevedendo la norma anche la possibilità di incarichi finalizzati alla copertura di posti di responsabili dei servizi e degli uffici.

Censura la sentenza impugnata per aver letto la previsione di cui al comma 2 in modo del tutto sganciato dal comma 1; assume che la norma al comma 1 individua le fattispecie in cui è possibile il ricorso a tale strumento contrattuale (strumento del tutto eccezionale rispetto alla normativa in materia di contratti a termine) mentre i commi 2 e 3 ne prevedono limiti e condizioni.

Rileva che gli incarichi dirigenziali, e comunque quelli di direzione di uffici e servizi, sono relativi a posizioni caratterizzate dall’ intuitus personae ; assume che

il c.c.n.l. Enti RAGIONE_SOCIALE non prevede alcuna ‘area direttiva’ ma solo una categoria D, di elevato contenuto professionale, non necessariamente direttivo.

Evidenzia che tanto la fonte RAGIONE_SOCIALE, tanto i pedissequi atti regolamentari del Comune di Napoli, individuano gli incarichi di alta responsabilità esclusivamente nelle posizioni organizzative (peraltro solo quelle di tipo A) il cui conferimento è dettagliatamente procedimentalizzato.

Precisa che, a termini di Regolamento, il conferimento di un incarico di alta specializzazione presuppone il possesso di una comprovata qualificazione professionale desumibile da una concreta o almeno quinquennale esperienza di lavoro in funzioni dirigenziali, maturata presso soggetti pubblici o privati, nella specie insussistente.

Sostiene che l’incarico in questione non poteva essere affidato ai sensi dell’art. 110 TUEL non avendo, peraltro, l’Amministrazione comunale posto a fondamento del conferimento l’assenza di analoghe professionalità all’interno dell’ente.

Col terzo motivo il ricorso denuncia violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), dell’art. 36 del d.lgs. 165/2001, degli artt. 5, comma 4 bis e 10 d.lgs. n. 368 /2001.

Censura la sentenza impugnata per non aver ritenuto applicabile al caso di specie il limite dei 36 mesi, essendo quello intercorso tra le parti non un incarico conferito legittimamente ai sensi dell’art. 110 TUEL ma un ordinario contratto a termine ai sensi della disciplina ordinaria.

Con il quarto motivo il ricorrente eccepisce l’incostituzionalità dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 267/2000.

Assume che, ove volesse accedersi all’interpretazione dell’indicata norma come effettuata dalla Corte territoriale, la stessa risulterebbe incostituzionale per violazione dell’art. 3 Cost. ma anche degli artt. 97 e 98, non risultando rispettati i principi di imparzialità e buona amministrazione.

Rileva che con tale interpretazione coloro che sono stati assunti ai sensi dell’art. 110, comma 2, TUEL non potrebbero beneficiare né della stabilizzazione né della più garantista disciplina di cui al d.lgs. n. 368/2001.

Il primo motivo è inammissibile, in quanto non denuncia la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., né eccepisce la nullità della sentenza, ma è formulato ai sensi dell’art. 360 n. 5 cod. proc. civ., che concerne solo l’omesso esame di un fatto storico e non può essere confuso con l’omessa pronuncia su un capo della domanda.

Le Sezioni Unite di questa Corte hanno infatti chiarito che il ricorso per cassazione, avendo ad oggetto censure espressamente e tassativamente previste dall’art. 360, primo comma, cod. proc. civ., deve essere articolato in specifici motivi riconducibili in maniera immediata ed inequivocabile ad una delle cinque ragioni di impugnazione stabilite dalla citata disposizione, pur senza la necessaria adozione di formule sacramentali o l’esatta indicazione numerica di una delle predette ipotesi. Pertanto, nel caso in cui il ricorrente lamRAGIONE_SOCIALE l’omessa pronuncia, da parte dell’impugnata sentenza, in ordine ad una delle domande o eccezioni proposte, non è indispensabile che faccia esplicita menzione della ravvisabilità della fattispecie di cui al n. 4 del primo comma dell’art. 360 cod. proc. civ., con riguardo all’art. 112 cod. proc. civ., purché il motivo rechi univoco riferimento alla nullità della decisione derivante dalla relativa omissione, dovendosi, invece, dichiarare inammissibile il gravame allorché sostenga che la motivazione sia mancante o insufficiente o si limiti ad argomentare sulla violazione di legge (Cass. S.U. n. 17931/2013).
Il secondo, il terzo ed il quarto motivo, da trattare congiuntamente in quanto intrinsecamente connessi, sono infondati, in conformità a precedente in termini di questa Corte (Cass. n. 7875/2023), a cui si intende dare continuità e alla cui motivazione si rinvia ex art.118 disp. att. cod. proc. civ.

E rronea è l’impostazione del r icorrente secondo la quale l’art. 110 TUEL definisce al primo ed al secondo comma una fattispecie unitaria caratterizzata dall’ intuitus personae ; le ipotesi previste dal legislatore sono, infatti, diverse (v. Cass. n. 29645/2021, punto 5 e Cass. n. 849/2015).

L ‘art. 110 del d.lgs. n. 267 del 2000, nella versione ratione temporis applicabile con le modifiche di cui alla legge n. 388 del 2000, prevedeva la possibilità per gli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di conferire incarichi dirigenziali o di alta specializzazione a contratto sia nell’ambito della dotazione organica (art. 110, comma 1: « Lo

statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire ») sia al di fuori della dotazione organica (art. 110, comma 2: « Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli RAGIONE_SOCIALE in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigRAGIONE_SOCIALE e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri RAGIONE_SOCIALE, il regolamento sull’ordinamen to degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presRAGIONE_SOCIALE all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di dirigRAGIONE_SOCIALE, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell’ente arrotondando il prodotto all’unità superiore, o ad una unità negli RAGIONE_SOCIALE con una dotazione organica inferiore alle 20 unità ».
La suddetta possibilità è rimasta inalterata pur a seguito della sostituzione dell’indicato primo comma ad opera dell’art. 11, comma 1, lettera a), del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114 (attualment e il suddetto primo comma dell’art. 110 è così formulato: « Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità. Fermi restando i requisiti richiesti per la
qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad. accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle mat erie oggetto dell’incarico »).

Q uindi l’art. 110 TUEL prevede al primo comma una tipologia di assunzione (dirigenziale o di alta specializzazione) sostitutiva di un’assunzione a tempo indeterminato, per un posto ‘di ruolo’, cioè per una posizione che l’amministrazione ritiene strettament e necessaria per la conduzione degli ordinari servizi dell’ente .

Di conseguenza i dirigRAGIONE_SOCIALE/responsabili a tempo determinato delle strutture di massima dimensione dell’organigramma dell’ente non possono che essere assunti ai sensi del comma 1, utilizzabile per il conferimento di incarichi dirigenziali o di funzioni dirig enziali avRAGIONE_SOCIALE ad oggetto funzioni stabili dell’ente, ossia funzioni fondamentali, delegate o attribuite, per l’esercizio delle quali si richiede la prevRAGIONE_SOCIALEva formazione e costituzione di un ben definito nesso di immedesimazione organica, necessario p er formare la volontà dell’ente e riferirla al suo esterno.
Le assunzioni di cui al comma 2 (che possono essere egualmente dirigenziali o di alta specializzazione), essendo previste al di fuori della ordinaria dotazione organica dell’ente, presuppongono un’esigenza straordinaria che non necessariamente deve essere prevista nella dotazione (la disposizione, nell’ambito di questa seconda ipotesi, distingue a sua volta tra RAGIONE_SOCIALE nei quali è prevista la dirigenza e gli altri RAGIONE_SOCIALE, normalmente più piccoli, ove la dirigenza non è prevista).

Si tratta, dunque, di assunzioni che si caratterizzano per la natura specialistica, settoriale, temporanea ed eccezionale delle attività affidate e non hanno ad oggetto funzioni ordinarie, di direzione di struttura e di gestione, tipiche, invece, dei profili di dirigente o di posizione organizzativa.

Come da questa Corte già affermato (v. Cass. 15 gennaio 2014, n. 689) il conferimento di funzioni dirigenziali è altra cosa rispetto al reclutamento di personale ad alto contenuto di professionalità per la realizzazione di ‘determinati

obiettivi’ ; se l’alta specializzazione coincidesse con la qualifica dirigenziale non si comprenderebbe il significato di un’autonoma e specifica indicazione .

Nella specie, l’assunzione del ricorrente, come si evince dalla sentenza impugnata, è stata effettuata per il ‘ Potenziamento del dipartimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in relazione alle attività riguardanti le istruttorie per l’approvazione del Piani Urbanistici Territoriali – PUA – attuazione delle linee di indirizzo adottate con deliberazione G.C. n. 158 del 18/0 1/2007′ , e cioè per una esigenza peculiare e contingente determinata dall’approvazione del nuovo Piano Regolatore Generale, di cui l’ente non aveva necessità nell’ordinaria e stabile gestione delle pratiche edilizie.
S i è trattato, dunque, come puntualmente evidenziato dai giudici d’appello, di una assunzione: a) caratterizzata dall’alta specializzazione delle mansioni da ricoprire; b) avvenuta al di fuori della dotazione organica del Comune.

La fattispecie degli incarichi dirigenziali o di alta specializzazione al di fuori della dotazione organica (art. 110, comma 2, TUEL) è una peculiarità dell’ordinamento degli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in quanto analoga previsione non vi è per le amministrazioni dello Stato.

Si è ritenuto (Cass. 14 dicembre 2018, n. 32492) che il rapporto di lavoro dei dirigRAGIONE_SOCIALE assunti dagli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE con contratto a tempo determinato, ai sensi dell’art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, deve intendersi di natura subordinata pur in manca nza di un’espressa qualificazione normativa, comportando l’inserimento nella organizzazione dell’ente e l’adibizione ad un servizio rientrante nei suoi fini istituzionali (laddove le collaborazioni esterne, in regime di convenzione, ai sensi del comma 6 dello stesso art. 110, sono conferibili solo per il raggiungimento di obiettivi determinati), l’applicazione della RAGIONE_SOCIALE per il personale degli RAGIONE_SOCIALE nonché la risoluzione del rapporto di impiego eventualmente in essere con altra amministrazione pubblica.
Tale natura e tale inserimento a maggior ragione sussistono per gli incarichi non dirigenziali, di alta specializzazione, quale quello in esame.

Q uanto alla durata, vengono in rilievo non solo il comma 3 dell’art. 110 TUEL (« i contratti di cui ai precedRAGIONE_SOCIALE commi non possono avere durata superiore

al mandato elettivo del Sindaco o del Presidente della provincia in carica ») ma anche, per taluni aspetti, il comma 6 dell’art. 19 TUPI (« la durata di tali incarichi, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni »).

I n continuità con l’orientamento già espresso da questa Corte che, sebbene ad altri fini, ha ritenuto i rapporti a tempo determinato instaurati ai sensi del richiamato art. 110 TUEL assoggettati alla disciplina dettata dal d.lgs. n. 165/2001, tranne che negli aspetti espressamente disciplinati dalla norma speciale o per quelli incompatibili con la natura temporanea del rapporto (Cass. n. 5516/2015), con riguardo all’incarico dirigenziale è stato affermato che la disciplina statale, pur non avendo una disposizione del tutto sovrapponibile, integra quella degli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE: la prima, con la predeterminazione della durata minima dell’incarico, è volta ad evitare il conferimento di incarichi troppo brevi e a consRAGIONE_SOCIALEre al dirigente di esercitare il mandato per un tempo sufficiente a esprimere le sue capacità e a conseguire i risultati per i quali l’incarico gli è stato affidato; la seconda ha la funzione di fornire al Sindaco uno strumento per affidare incarichi di rilievo, anche al di fuori di un rapporto di dipendenza stabile e oltre le dotazioni organiche, e di garantire la collaborazione del dirigente o dello specialista incaricato per tutto il periodo del mandato del Sindaco, fermo restando il rispetto del suddetto termine minimo nell’ipotesi di cessazion e di tale mandato (v. Cass. 13 gennaio 2014, n. 478 secondo cui, in tema di affidamento, negli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di incarichi dirigenziali a soggetti esterni all’amministrazione si applica l’art. 19 TUPI secondo cui la durata di tali incarichi non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque).
12. P er gli incarichi, del tutto speciali, di cui all’art. 110 TUEL (sia primo sia secondo comma), la possibilità di superamento dei 36 mesi è, dunque, espressamente prevista (là dove la norma, al comma 3, stabilisce che: « i contratti di cui ai precedRAGIONE_SOCIALE commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica » e cioè cinque anni) ma, a ben guardare, anche dal d.lgs. n. 165/2001 (che, come detto, prevede una durata minima di tre anni) né può dirsi che tale superamento sia
violativo del diritto unionale (che ai fini della configurabilità dell’abuso non ha fissato un limite temporale ma ne ha rimesso la determinazione agli Stati membri).

Di conseguenza non può discutersi di abuso da parte della RAGIONE_SOCIALE che ha applicato una disposizione di legge.

In sostanza, il rispetto della Direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 relativa all’accordo quadro RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE sul lavoro a tempo determinato, che, come è noto, non impone una pluralità di misure né un determinato termine di durata, è dato dalla necessità che ricorrano le condizioni richieste, al fine di prevenire gli abusi, dalla norma RAGIONE_SOCIALE per far luogo all’assunzione .

Come evidenziato dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 7 marzo 2018 (in causa C494/16, COGNOME), la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro mira ad attuare uno degli obiettivi perseguiti dallo stesso, vale a dire limitare il ricorso a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, considerato come una potenziale fonte di abuso in danno dei lavoratori, prevedendo un certo numero di disposizioni di tutela minima tese ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendRAGIONE_SOCIALE (v., segnatamente, sentenze del 4 luglio 2006, NOME e a., C-212/04, EU:C:2006:443, punto 63; del 26 gennaio 2012, COGNOME, C-586/10, EU:C:2012:39, punto 25, nonché del 3 luglio 2014, RAGIONE_SOCIALE e a., C-362/13, C-363/13 e C-407/13, EU:C:2014:2044, punto 54).
L a suddetta clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro impone agli Stati membri, al fine di prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, l’adozione di almeno una delle misure che essa elenca, quando il loro diritto interno non contiene rimedi di legge equivalRAGIONE_SOCIALE.

Le misure così elencate al punto 1, lettere da a) a c), di detta clausola, in numero di tre, attengono, rispettivamente, a ragioni obiettive che giustificano il rinnovo di tali contratti o rapporti di lavoro, alla durata massima totale degli stessi contratti o rapporti di lavoro successivi ed al numero dei rinnovi di questi

ultimi (sentenza del 26 novembre 2014, NOME NOME a., C-22/13, da C-61/13 a C63/13 e C-418/13, EU:C:2014:2401, punto 74 nonché giurisprudenza ivi citata).

Gli Stati membri dispongono, a tale riguardo, di un potere discrezionale, dal momento che essi possono scegliere di far ricorso a una o più delle misure elencate in detta clausola 5, punto 1, lettere da a) a c), oppure a misure di legge esistRAGIONE_SOCIALE ed equivalRAGIONE_SOCIALE, e ciò tenendo conto, nel contempo, delle esigenze di settori specifici e/o di categorie di lavoratori (sentenza del 26 novembre 2014, COGNOME NOME a., C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, EU:C:2014:2401, punto 75 e giurisprudenza ivi citata).
N ella fattispecie, la temporaneità dell’esigenza come sopra evidenziata fa escludere l’abusività del termine e della proroga .

L a tesi dell’applicabilità del limite dei 36 mesi contrasta con il tenore letterale della norma che fissa la durata massima in misura pari al mandato elettivo; contrasta anche con il citato precedente di questa Corte n. 478/2014 cit. che ha ritenuto applicabile il limite minimo triennale.

Quanto alla prospettata questione della individuabilità degli incarichi di alta professionalità esclusivamente nelle posizioni organizzative, si osserva che l’incarico di alta specializzazione di cui al comma 2 dell’art. 110 TUEL integra una sorta di tertium genus rispetto ai dirigRAGIONE_SOCIALE e ai titolari di posizioni organizzative.

N on si può allora ritenere che l’incarico di alta specializzazione fuori della dotazione organica, quale quello conferito nella fattispecie, implichi la sussistenza sul posto di una posizione organizzativa nell’accezione tecnica ricavabile dal c.c.n.l. RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Nel caso in esame il ricorrente era stato inquadrato nel livello D1 del CCNL di comparto.

Invero nulla esclude che una figura di elevata professionalità assunta a tempo determinato fuori della dotazione organica ex art. 110 comma 2 possa essere destinataria di una posizione organizzativa di alta professionalità (art. 8 e 10 c.c.n.l.), ma ciò non elide la differenza tra i due istituti, nel senso che ben può accadere che una figura assunta per la sua elevata specializzazione non sia destinataria di posizione organizzativa così come non necessariamente le posizioni organizzative sono anche figure di elevata specializzazione, posto che
è assolutamente fisiologico che negli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE le posizioni organizzative possono essere attribuite a beneficio di incarichi che, per quanto non di elevata specializzazione, costituiscano ordinari obiettivi strategici per l’amministrazione .

Così è irrilevante che il ricorrente non avesse rivestito funzioni di dirigente o di responsabile di ufficio.

L a connotazione dell’incarico quale quello in esame come incarico diverso da quello dirigenziale (presupponente un intuitus personae ) si ricava anche da Cass. 5 maggio 2017, n. 11015 secondo cui un incarico lavorativo di tipo tecnicoprofessionale, che non implica il compito di collaborare direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico dell’Ente di riferimento – nella specie, il Comune – e sia stato affidato dal sindaco mediante un contratto che prevede la coincidenza del termine finale del rapporto di lavoro con ‘lo scadere del mandato elettorale del sindaco’, non può essere oggetto di dichiarazione di anticipata cessazione da parte del comune, in conseguenza della morte improvvisa del primo cittadino, persona fisica nominante, sull’assunto del ‘carattere fiduciario’ dell’incarico medesimo; come è stato evidenziato nel citato precedente, una simile facoltà risulta esclusa da un’interpretazione del combinato disposto dagli artt. 51 e 110, comma 3, primo periodo, e 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 con l’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, costituzionalmente orientata al rispetto dell’art. 97 Cost. (come inteso dalla consolidata giurisprudenza costituzionale formatasi in materia di spoils system ).
15. Tale impostazione consente di ritenere infondata la questione di legittimità costituzionale posta dal ricorrente, dovendosi ribadire che la genesi dei rapporti costituiti ex art. 110, comma 2, TUEL è limitata alle sole ipotesi espressamente previste ed in relazione a queste non si intravedono profili di irragionevolezza.

Peraltro, una eventuale sollecitazione al giudice a sollevare una questione di legittimità costituzionale non può essere prospettata come motivo di ricorso per cassazione perché non può essere configurata come vizio della sentenza impugnata idoneo a determi narne l’annullamento da parte di questa Corte; infatti, ai sensi dell’art. 24, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n. 87, la questione di costituzionalità di una norma, non solo non può costituire unico e

diretto oggetto del giudizio, ma soprattutto può sempre essere proposta, o riproposta, dalla parte interessata, oltre che prospettata d’ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, purché essa risulti rilevante, oltre che non manifestamente infondata, in connessione con la decisione di questioni sostanziali o processuali che siano state ritualmente dedotte nel processo (in senso conforme vedi, tra le altre: Cass. 18 febbraio 1999 n. 1358; Cass. 22 aprile 1999, n. 3990; Cass. 29 ottobre 2003, n. 16245; Cass. 16 aprile 2018, n. 9284; Cass. 24 febbraio 2014, n. 4406; Cass. 22 gennaio 2019, n. 1624).
In ogni caso la suddetta sollecitazione non può essere assecondata perché la prospettata erronea assimilazione dei rapporti ex art. 110, comma 2, TUEL agli ordinari rapporti dei dipendRAGIONE_SOCIALE di categoria D e l’altrettanto erroneo assunto della convertibilità dei rapporti a termine della PA (legittimamente esclusa sia secondo i parametri costituzionali sia secondo quelli europei, v. Cass., Sez. Un., n. 5072/2016 e numerose successive conformi) e, dunque, l’esito del giudizio, rendono irrilevante l’indicata questione.
Il ricorso va pertanto rigettato.

La regolamentazione delle spese segue la soccombenza.

Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 4.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 4.4.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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