Assegno di cura: limiti del sindacato giurisdizionale

Una cittadina con grave disabilità si è vista negare l’assegno di cura a causa di fondi pubblici insufficienti. Dopo il rigetto da parte del TAR e del Consiglio di Stato, ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che il giudice amministrativo avesse invaso la sfera di merito della Pubblica Amministrazione. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, specificando che il controllo del giudice amministrativo si era correttamente limitato alla legittimità della decisione, senza sostituirsi alle scelte discrezionali dell’ente pubblico in materia di allocazione di risorse limitate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Assegno di cura: la Cassazione fissa i limiti del potere del giudice

L’erogazione dell’assegno di cura per le persone con gravissime disabilità rappresenta un punto di incontro cruciale tra diritti fondamentali della persona e la sostenibilità delle finanze pubbliche. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce i confini del potere del giudice amministrativo nel valutare le decisioni della Pubblica Amministrazione in questo delicato settore, ribadendo il principio della separazione dei poteri.

I Fatti di Causa

Una cittadina, in condizioni di gravissima disabilità e con un accertato bisogno di assistenza continua, presentava domanda per ottenere l'”Assegno di Cura” previsto dalla normativa regionale. La sua richiesta veniva tuttavia respinta dall’Azienda Sanitaria Locale (ASL) a causa dell’esaurimento delle risorse finanziarie disponibili. L’ente pubblico aveva infatti stabilito dei criteri di priorità socio-economici per distribuire i fondi limitati, criteri che la richiedente non soddisfaceva appieno.

La cittadina impugnava il diniego dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che respingeva il ricorso. Successivamente, anche il Consiglio di Stato confermava la decisione di primo grado. Secondo i giudici d’appello, la scelta della Regione di ancorare l’erogazione del beneficio non solo alla gravità della disabilità ma anche a indici di disagio economico del nucleo familiare era legittima, data l’oggettiva scarsità di risorse.

Il ricorso in Cassazione: Eccesso di potere giurisdizionale?

Non arrendendosi, la ricorrente si rivolgeva alla Corte di Cassazione, denunciando un presunto eccesso di potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato. A suo dire, il giudice amministrativo non si sarebbe limitato a un controllo di legittimità, ma avrebbe effettuato un vero e proprio sindacato di merito, sostituendo la propria valutazione a quella della Pubblica Amministrazione. In pratica, la ricorrente sosteneva che il giudice avesse approvato la scelta dell’Amministrazione senza un’adeguata motivazione e senza considerare la condizione di gravità della sua disabilità, invadendo così un’area decisionale riservata all’ente pubblico.

La decisione sull’assegno di cura e i limiti del giudice

La Corte di Cassazione, con la sua ordinanza, ha dichiarato il ricorso inammissibile. Le Sezioni Unite hanno colto l’occasione per ribadire la natura e i limiti del proprio sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha chiarito che il suo intervento per motivi di giurisdizione è circoscritto a casi eccezionali: il cosiddetto “difetto assoluto di giurisdizione” (quando un giudice decide su materie riservate ad altri poteri dello Stato, come quello legislativo o amministrativo) o il “difetto relativo di giurisdizione” (quando un giudice speciale, come il Consiglio di Stato, si pronuncia su una materia spettante a un giudice diverso, ad esempio quello ordinario).

Nel caso specifico, le lamentele della ricorrente non riguardavano un vero e proprio sconfinamento nei poteri dell’amministrazione. Piuttosto, criticavano il modo in cui il Consiglio di Stato aveva esercitato la sua funzione, ovvero la presunta inadeguatezza della motivazione e la valutazione dei criteri adottati dalla Regione. Questi, secondo la Cassazione, sono “errores in iudicando” (errori di giudizio), che attengono ai limiti interni della giurisdizione e non possono essere sindacati dalla Suprema Corte in questa sede.

Il Consiglio di Stato, infatti, non ha sostituito la propria decisione a quella dell’ente. Al contrario, attraverso un’istruttoria, ha verificato che la scelta della Regione di introdurre criteri socio-economici di fronte a risorse limitate non fosse né irragionevole né illegittima. Ha quindi esercitato un corretto sindacato di legittimità, confermando l’atto amministrativo senza invadere la sfera di discrezionalità dell’amministrazione.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione rafforza un principio fondamentale del nostro ordinamento: la separazione tra la funzione giurisdizionale e quella amministrativa. Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nelle scelte discrezionali, come quella di allocare risorse economiche scarse, ma deve limitarsi a verificare che tali scelte non siano palesemente irragionevoli, illogiche o contrarie alla legge. La pronuncia conferma che, in presenza di fondi limitati, la Pubblica Amministrazione può legittimamente definire criteri di priorità per l’accesso a prestazioni come l’assegno di cura, purché tali criteri siano ragionevoli e non discriminatori. Di conseguenza, il ricorso è stato dichiarato inammissibile e la ricorrente condannata al pagamento delle spese legali.

Può un giudice obbligare la Pubblica Amministrazione a concedere un assegno di cura se le risorse finanziarie sono limitate?
No, il giudice non può sostituirsi alle scelte discrezionali della P.A. in materia di allocazione di risorse limitate. Il suo controllo è limitato a verificare che i criteri adottati dall’amministrazione per distribuire i fondi non siano illegittimi, irragionevoli o discriminatori.

Qual è la differenza tra sindacato di legittimità e sindacato di merito del giudice amministrativo?
Il sindacato di legittimità è un controllo sulla conformità dell’atto amministrativo alla legge (es. competenza, violazione di legge, eccesso di potere). Il sindacato di merito, ammesso solo in casi eccezionali, permette al giudice di valutare anche l’opportunità e la convenienza della scelta amministrativa, potendola sostituire con la propria.

Perché la Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso in questo caso?
La Corte ha ritenuto che le critiche mosse dalla ricorrente alla sentenza del Consiglio di Stato non riguardassero un vero eccesso di potere giurisdizionale (cioè un’invasione della sfera amministrativa), ma piuttosto un presunto errore di giudizio (‘error in iudicando’). Questo tipo di errore non rientra tra i motivi per cui la Cassazione può annullare una decisione del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 30548 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 30548 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27724/2022 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME

-controricorrenti-

nonché contro

COGNOME NOME

-intimata- avverso la SENTENZA del CONSIGLIO DI STATO n. 2728/2022 depositata il 12/04/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

NOME COGNOME ha proposto ricorso avverso la sentenza n. 2728/2022 del Consiglio di Stato, pubblicata in data 12 aprile 2022.

L a Regione RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE hanno notificato distinti controricorsi.

Il ricorso è stato notificato altresì a NOME COGNOME, che non ha svolto attività difensive. L’impugnazione non è stata invece notificata ai numerosi intervenuti ad adiuvandum indicati nella sentenza impugnata.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma dell’art. 380 bis.1, c.p.c.

Ha depositato conclusioni scritte il Pubblico Ministero, in persona della Sostituta Procuratore Generale NOME COGNOME, chiedendo di dichiarare inammissibile il ricorso.

La sentenza n. 2728/2022 del Consiglio di Stato ha respinto l’appello avanzato da NOME COGNOME contro la sentenza del TAR per la RAGIONE_SOCIALE, sede di RAGIONE_SOCIALE, n. 905/2020, di rigetto del ricorso avverso il silenzio-inadempimento, nonché avverso la nota prot. n. 92870 dell’RAGIONE_SOCIALE in data 21 giugno 2019, con la quale era stata rigettata la sua domanda volta ad ottenere l”Assegno di Cura’ per persone in condizioni di gravissima disabilità, ciò in ragione delle

insufficienti risorse finanziarie, nonostante l’accertato possesso del requisito di accesso di ‘non autodeterminazione’ della richiedente. L’adito TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso principale avverso il silenzio per sopravvenuta carenza d’interesse, essendosi l’Amministrazione pronunciata con il diniego della domanda, e comunque rigettato i ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo legittima la scelta della Regione di individuare ulteriori criteri prioritari, in presenza di risorse limitate, e di introdurre criteri di valutazione socio-economici e lavorativi, perché utilizzati in subordine rispetto alla verifica delle condizioni di non auto determinazione del richiedente.
Il Consiglio di Stato ha tuttavia premesso che la concessione dell’assegno di cura ai disabili gravissimi è da ricondursi alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ex art. 117, comma 2, lett. m) Cost. ed ha richiamato la previsione dell’art. 1, comma 1264, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che ha istituito il Fondo per le non autosufficienze, osservando perciò che il potere discrezionale dell’Amministrazione regionale, nel definire le modalità operative finalizzate alla effettiva erogazione delle prestazioni assistenziali di tipo sanitario come l”assegno di cura’, trova un limite indefettibile negli artt. 2 e 32 Cost. Secondo il Consiglio di Stato, pertanto, la pur legittima previsione regionale di priorità socioeconomiche ai fini dell’erogazione dell”assegno di cura’ non può comunque prescindere da un criterio di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità del complessivo intervento rispetto alle necessità di cura del singolo paziente. I giudici d’appello avevano, a tal fine, disposto istruttoria presso l’RAGIONE_SOCIALE e l’Amministrazione
regionale, ricevendo risposta dalle stesse. Alla stregua di detta istruttoria, il Consiglio di Stato ha concluso che ‘a fronte della oggettiva scarsità di risorse finanziarie, utilizzate in modo non irragionevole rispetto alle diverse esigenze socio-sanitarie del territorio, la Regione non irragionevolmente ha deciso di ancorare il beneficio dell’assegno di cura anche a indici di disagio economico sociale del nucleo famigliare. A tal fine la Regione ha quindi discrezionalmente fissato criteri che hanno determinato l’esclusione dell’appellante e di molti altri pazienti gravissimi dal beneficio in esame, senza escludere, de jure condendo , ulteriori valutazioni riguardanti l’effettiva gravità di ogni richiedente, le sue specifiche necessità di assistenza e le effettive modalità di spesa dell’assegno mediante opportuni sistemi di rendicontazione (…)’. Gli stessi criteri posti a base degli atti impugnati – non risultano, di per sé, né irragionevoli, né discriminatori, né ingiustamente afflittivi in danno dell’appellante e, quindi, non sono affetti dai dedotti profili di eccesso di potere.
5. Il ricorso di NOME COGNOME denuncia la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 111, commi 6 e 8, Cost, degli artt. 362 c.p.c. e 110 c.p.a., la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, l’eccesso di potere giurisdizionale rispetto alle attribuzioni della pubblica amministrazione, la violazione del limite del sindacato di legittimità del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 7 e 34, comma 2, c.p.a., l’illegittimo sconfinamento nel merito amministrativo e la violazione del principio di separazione dei poteri. La ricorrente assume che ‘nell’omettere qualsivoglia percorso motivazionale e sindacato di legittimità, nonché nell’approdare ad assiomi patentemente contrastanti con le proprie premesse, il G.A., al di là del tenore letterale dei termini utilizzati, ha
sostanzialmente riproposto la scelta della RAGIONE_SOCIALE, dopo avere svolto su di essa un sindacato di merito in una materia nella quale, di contro, ne vantava uno di sola legittimità’, il tutto ‘ sulla scorta di appena 17 righi’, da quali ‘ non emerge alcuna sia pur minima -motivazione’ . Il criterio ‘ ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità’, enunciato dallo stesso Consiglio di Stato per verificare la legittimità dei criteri di priorità, non avrebbe potuto ‘prescindere dalla valutazione della effettiva condizione di gravità del paziente’. Le censure sostengono che il giudice amministrativo avrebbe dovuto accertare il ricorrere (o meno) dei seri indici di invalidità denunciati … in relazione alla dettagliata disciplina, primaria e secondaria, che ha introdotto l’assegno di cura’. Altrimenti, la sentenza impugnata avrebbe svolto un sindacato che impinge nel merito … sulla scorta di una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dei predetti criteri’, ‘ incorrendo evidentemente nel vizio di sconfinamento della giurisdizione di legittimità’, per aver sovrapposto la ‘ interpretazione giudiziale a quella, già effettuata e preesistente, dell’amministrazione’.
Va premesso che può non disporsi l’integrazione del contraddittorio ex art. 331 c.p.c. in favore degli interventori adesivi nei cui confronti è stata pronunciata la sentenza impugnata, senza che sia poi stata notificata l’impugnazione, apparendo il ricorso ” prima facie ” inammissibile.

I motivi del ricorso di NOME COGNOME, da esaminare congiuntamente per l’evidente connessione, sono inammissibili.

7.1. Il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, ex art. 111, comma 8, Cost. ed art. 362 comma 1 c.p.c., concerne le sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per “invasione” o “sconfinamento” nella sfera riservata ad altro potere dello Stato, ovvero per “arretramento” rispetto ad una materia che può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull’erroneo presupposto di quell’attribuzione.
Non è oggetto dei motivi di ricorso il difetto relativo di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, in ragione del diritto di ottenere la materiale erogazione dell’assegno di cura sottratto ad ogni discrezionalità della Pubblica amministrazione (su cui Cass. Sez. Unite n. 2481 del 2023), avendo, del resto, la medesima ricorrente incardinato la causa dinanzi al TAR.

Il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non comprende, comunque, anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando , il cui accertamento rientra nell’ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione (Cass. Sez. Unite, n. 15573 del 2021; n. 27770 del 2020; n. 19675 del 2020; n. 8311 del 2019; n. 20529 del 2018). Così, l’impugnazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, con cui si deduce l’assenza di motivazione della sentenza impugnata, nella specie in ordine alla legittimità del diniego opposto dall’amministrazione alla concessione dell’assegno di cura per persone in condizioni di gravissima disabilità, non integra motivo inerente alla giurisdizione, denunciabile ai sensi dell’art. 362 c.p.c., trattandosi di errore ” in iudicando ” o ” in procedendo ” incidente sulla legittimità del potere giurisdizionale del giudice speciale, e dunque
riguardante esclusivamente il sindacato sui limiti interni della giurisdizione (Cass. Sez. Unite n. 19675 del 2020).

Il Consiglio di Stato, in forza dell’espletata istruttoria, ha ritenuto che il diniego della domanda della ricorrente volta ad ottenere l”Assegno di Cura’ per persone in condizioni di gravissima disabilità non fosse illegittimo alla luce delle risorse finanziarie disponibili per la voce di spesa, pur considerati i bisogni e i diritti della richiedente.

Così raggiunto argomentativamente il convincimento sulla legittimità del diniego opposto dall’amministrazione all’istanza di NOME COGNOME, la sentenza impugnata ha sostenuto che il provvedimento oggetto del contenzioso esprimeva valutazioni di merito non irragionevoli collegate alle effettive complessive esigenze finanziarie pubbliche dell’ente tenuto all’erogazione. I giudici amministrativi d’appello hanno verificato la legittimità dell’atto impugnato non modificandone l’impianto motivazionale, ma soltanto traendo dall’istruttoria elementi sufficienti ed univoci in base ai quali ricostruire le concrete ragioni delle determinazioni assunte dalle amministrazioni resistenti.
La pronuncia di rigetto del giudice amministrativo si esaurisce, del resto, nella conferma del provvedimento impugnato e non si sostituisce all’atto amministrativo – conservando l’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto non fosse stato impugnato, eccetto la possibilità di ravvisarvi i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice -, sicché non è ipotizzabile in tale tipo di pronuncia uno sconfinamento nella sfera del merito e quindi della discrezionalità e opportunità dell’azione amministrativa (Cass. Sez. Unite, n. 32619 del 2018; n. 7207 del 2019).
8. Il ricorso va perciò dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente a rimborsare a ciascuna delle controricorrenti le spese del giudizio di cassazione negli importi liquidati in dispositivo. Non occorre provvedere al riguardo per l’intimata che non ha svolto in questa sede attività difensive.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento -ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente a rimborsare alle controricorrenti le spese sostenute nel giudizio di cassazione, che liquida in favore della Regione RAGIONE_SOCIALE in complessivi € 3.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge, ed in favore della RAGIONE_SOCIALE in complessivi € 3.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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