Assegnazione alloggio popolare: no a leggi successive

Una cittadina, occupante un alloggio pubblico, si è vista respingere la richiesta di assegnazione formale. La sua domanda si basava su una legge che richiedeva l’occupazione entro una data specifica, requisito che non è riuscita a provare. Successivamente, ha tentato di avvalersi di una nuova legge più permissiva, ma la Corte di Cassazione ha rigettato il suo ricorso. La Corte ha stabilito che la nuova legge non è retroattiva e che invocarla costituisce una domanda nuova, inammissibile nelle fasi avanzate del processo. La decisione conferma che i requisiti per l’assegnazione alloggio popolare devono esistere al momento della richiesta originaria e che una semplice autodichiarazione non è prova sufficiente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Assegnazione Alloggio Popolare: La Legge Nuova Non Salva Chi Non Aveva i Requisiti

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale in materia di assegnazione alloggio popolare: una nuova legge più favorevole non può essere utilizzata per “sanare” una situazione pregressa se i requisiti richiesti dalla normativa originaria non erano soddisfatti. Questo principio tutela la certezza del diritto e impedisce che le regole del gioco cambino a partita già iniziata. Vediamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine dalla richiesta di una cittadina di ottenere l’assegnazione in locazione di un immobile di edilizia residenziale pubblica che occupava senza un titolo formale. Inizialmente, la sua domanda si basava su una legge regionale del 2002, che permetteva di regolarizzare la posizione degli occupanti di fatto, a condizione che l’occupazione fosse iniziata entro il 31 dicembre 2001 e che fossero soddisfatti altri requisiti, tra cui il pagamento dei canoni pregressi.
I giudici di primo e secondo grado avevano respinto la sua richiesta, poiché non era riuscita a dimostrare di occupare l’alloggio entro la data stabilita dalla legge. Durante il lungo iter giudiziario, è entrata in vigore una nuova legge regionale nel 2018, che ha esteso la possibilità di regolarizzazione a chi occupava gli immobili alla data del 31 dicembre 2017. La ricorrente ha quindi cercato di far valere questa nuova normativa a suo favore nel giudizio di rinvio seguito a una prima cassazione.

La Questione Giuridica sull’assegnazione alloggio popolare

Il nodo centrale della questione era stabilire se la nuova legge del 2018 potesse essere applicata retroattivamente al caso della ricorrente. In altre parole, la Corte doveva decidere se una persona che non aveva i requisiti secondo la vecchia legge potesse beneficiare di una ius superveniens (legge sopravvenuta) per ottenere l’assegnazione alloggio popolare. Questo implicava anche valutare se l’invocazione della nuova legge costituisse una domanda nuova, inammissibile nelle fasi avanzate del processo come il giudizio di rinvio.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, fornendo motivazioni chiare e nette.

Irretroattività della Nuova Normativa

In primo luogo, i giudici hanno ribadito il principio generale della irretroattività delle leggi. Un rapporto giuridico, come quello relativo alla richiesta di assegnazione, deve essere regolato dalla legge in vigore al momento in cui esso si è costituito. La legge del 2018 non conteneva alcuna disposizione che ne prevedesse l’applicazione retroattiva. Pertanto, non poteva essere utilizzata per disciplinare una situazione sorta e consolidatasi molti anni prima. La nuova legge non ha semplicemente “prorogato un termine”, ma ha creato una nuova e distinta possibilità di regolarizzazione per una diversa platea di beneficiari (gli occupanti al 31/12/2017), senza incidere sul passato.

Divieto di Domande Nuove nel Giudizio di Rinvio

Di conseguenza, la richiesta di applicare la legge del 2018 è stata considerata una “domanda nuova”. Il Codice di Procedura Civile vieta di proporre domande nuove in appello e, a maggior ragione, nel giudizio di rinvio. La domanda originaria era fondata sulla legge del 2002 e sul presupposto dell’occupazione al 2001; la nuova richiesta si basava su una legge diversa e su un presupposto di fatto differente (l’occupazione al 2017). Ammettere una tale domanda avrebbe significato alterare l’oggetto del processo in una fase in cui ciò non è consentito.

Insufficienza della Prova

Infine, la Corte ha affrontato la questione del valore probatorio della dichiarazione sostitutiva di atto notorio presentata dalla ricorrente per dimostrare l’occupazione. La Cassazione ha confermato il proprio orientamento consolidato: nel processo civile, una tale dichiarazione non costituisce prova piena della veridicità del suo contenuto, ma rappresenta un semplice indizio. Il giudice ha il dovere di valutarlo liberamente insieme a tutti gli altri elementi acquisiti, ma non è vincolato da esso. Nel caso di specie, la mancata dimostrazione con altri mezzi del requisito fondamentale dell’occupazione entro i termini di legge è stata fatale per l’esito della causa.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza due principi cardine del nostro ordinamento: la certezza del diritto, garantita dalla tendenziale irretroattività delle leggi, e la corretta scansione processuale, che vieta di modificare l’oggetto della contesa in corso d’opera. Per chi aspira all’assegnazione alloggio popolare, questa decisione sottolinea l’importanza di possedere tutti i requisiti previsti dalla legge al momento della richiesta, senza poter fare affidamento su future e incerte modifiche normative. Inoltre, ribadisce che la prova dei fatti su cui si fonda un diritto deve essere solida e non basarsi su semplici autodichiarazioni.

Una nuova legge che facilita l’assegnazione di un alloggio popolare può essere applicata retroattivamente a un caso già in corso?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che, in assenza di una specifica disposizione di diritto transitorio, si applica il principio generale di irretroattività. Il rapporto giuridico deve essere regolato dalla norma in vigore al momento della sua costituzione. La nuova legge non era retroattiva.

Una dichiarazione sostitutiva di atto notorio è sufficiente per provare di occupare un immobile a una certa data?
No. Secondo la giurisprudenza di legittimità, la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà non costituisce prova piena della verità del suo contenuto in un processo civile. Può essere considerata solo un indizio, che il giudice deve valutare insieme ad altri elementi probatori.

È possibile basare la propria domanda su una nuova legge per la prima volta nel giudizio di rinvio dopo una cassazione?
No, non è possibile. Invocare una nuova legge che modifica i presupposti del diritto richiesto (come la data di occupazione dell’immobile) costituisce la proposizione di una domanda nuova. Le domande nuove sono inammissibili sia in appello sia, a maggior ragione, nel giudizio di rinvio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 14486 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 14486 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11503/2021 proposto da:

GRAZIELLA COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIOssa NOME COGNOME (EMAIL);

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO

(NOMEEMAIL);

– controricorrente –

COMUNE DI GIARRE;

-intimato –

avverso la sentenza n. 1745/2020 della CORTE D’APPELLO DI RAGIONE_SOCIALE, depositata il 29/10/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/4/2024 dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME;

ritenuto che,

con sentenza resa in data 29/10/2020, la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, pronunciando in sede di rinvio a seguito di cassazione in sede di legittimità (ordinanza n. 18666 dell’11 luglio 2019), ha confermato la decisione con la quale il giudice di primo grado ha respinto l’opposizione proposta da NOME COGNOME avverso l’ordinanza con la quale il Comune di Giarre le aveva ordinato il rilascio di un immobile facente parte di un complesso costruttivo di edilizia residenziale pubblica della stessa abusivamente occupato;
con la stessa decisione, la corte territoriale ha confermato la decisione con la quale il primo giudice ha disatteso la domanda proposta dalla COGNOME vòlta al conseguimento dell’assegnazione in locazione dell’alloggio occupato, in considerazione della mancata dimostrazione, da parte dell’interessata, del possesso dei requisiti a tal fine previsti dalla legge;

avverso la sentenza del giudice del rinvio, NOME COGNOME propone ricorso per cassazione sulla base di tre motivi d’impugnazione;

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso;

il Comune RAGIONE_SOCIALE Giarre non ha svolto difese in questa sede;

considerato che,

dev ‘ essere preliminarmente rilevata l’insussistenza di alcuna forma di incompatibilità a carico della AVV_NOTAIO.ssa NOME COGNOME, presidente dell’odierno collegio giudicante e già componente del collegio che ha emesso l’ordinanza n. 18666 dell’11 luglio 2019 con la quale la Corte

di cassazione ha disposto il rinvio della causa alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE autrice della sentenza impugnata in questa sede;

al riguardo, è appena il caso di richiamare l’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, ai sensi del quale, qualora una sentenza pronunciata dal giudice di rinvio formi oggetto di un nuovo ricorso per cassazione, il collegio può essere composto anche con magistrati che abbiano partecipato al precedente giudizio conclusosi con la sentenza di annullamento, ciò non determinando alcuna compromissione dei requisiti di imparzialità e terzietà del giudice (Sez. U, sentenza n. 24148 del 25/10/2013, Rv. 627789 -01; Sez. 3, ordinanza n. 1542 del 25/01/2021, Rv. 660462 – 01);
sempre in via preliminare, devono essere disattese le eccezioni sollevate dallo RAGIONE_SOCIALE con il proprio controricorso, non avendo quest’ultim o adeguatamente assolto ai propri oneri di allegazione imposti dall’art. 366 n. 6 c.p.c. con riguardo al contenuto degli atti processuali in ipotesi attestanti il proprio difetto di legittimazione passiva per mancata riproposizione, ai sensi dell’art. 346 c.p.c., delle domande avanzate nei propri confronti, né risultando in concreto la contestata genericità o incompletezza dei motivi di ricorso, asseritamente rilevanti ai sensi degli artt. 366, 380bis e 360bis c.p.c.;
nel merito del ricorso, con il primo motivo, la ricorrente censura la sentenza impugnata per errata interpretazione e applicazione della legge regionale Sicilia n. 11/2002 e della successiva normativa prevista dalla legge regionale Sicilia n. 8/2018 di proroga dei termini di cui alla precedente legge regionale Sicilia, applicazione retroattiva dello ius superveniens e violazione e falsa applicazione dell’art. 345 c.p.c. (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente ritenuto che l’applicazione della legge regionale Sicilia n. 8/2018 fosse valsa a determinare l’inammissibile proposizione, da
parte della COGNOME, di una domanda nuova in appello in violazione dell’art. 345 c.p.c., là dove, al contrario, con tale legge sopravvenuta (art. 63 della legge reg. Sicilia n. 8/2018) la Regione Sicilia ha unicamente disposto la proroga dei termini previsti dalla precedente normativa (di cui alla legge regionale Sicilia n. 11/2002 invocata sin dall’introduzione del giudizio di primo grado) per il censimento degli occupanti di fatto degli alloggi di edilizia residenziale pubblica alla data del 31/12/2001 (al fine di legittimarne la pretesa all’assegnazione in locazione dell’alloggio occupato, in presenza dei requisiti previsti), conferendo rilevanza, a tal fine, a tutti gli occupanti di fatto alla data del 31/12/2017, con la conseguente piena applicabilità retroattiva di tale norma;
con il secondo motivo, la ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 394 c.p.c. in relazione all’art. 63 della legge regionale Sicilia n. 8/2018 (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente ritenuto che la normativa di cui alla legge regionale Sicilia n. 8/2018 non potesse essere richiamata a fondamento della domanda originariamente posta dall’odierna istante, attesa l’impossibilità di proporre domande nuove nel giudizio di rinvio, in violazione dell’art. 394 c.p.c., là dove, al contrario, secondo la ricorrente, tale legge regionale si era unicamente limitata a prorogare i termini della sanatoria per la regolarizzazione della posizione degli occupanti sine titulo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica;
entrambi i motivi -congiuntamente esaminabili per ragioni di connessione -sono infondati;

osserva il Collegio come, secondo l’art. 63 della legge regionale Sicilia n. 8/2018, ‘ le disposizioni previste dai commi 2, 3, 4 e 5 dell’articolo 1 della legge regionale 9 agosto 2002, n. 11 si applicano a

tutti i detentori senza titolo di alloggi di edilizia economica e popolare alla data del 31 dicembre 2017′ ;

a lora volta, le disposizioni previste dai commi 2, 3, 4 e 5 dell’articolo 1 della legge regionale 9 agosto 2002, n. 11 prevedono che:

‘1. I comuni e gli istituti RAGIONE_SOCIALE, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, integrano i dati del censimento effettuato ai sensi dell’Art. 2 della legge regionale 5 febbraio 1992, n. 1 e dell’Art. 6 della legge regionale 9 dicembre 1996, n. 47, censendo, attraverso avviso pubblico, anche i soggetti che alla data del 31 dicembre 2001 avevano in godimento di fatto alloggi di edilizia sovvenzionata, realizzati o acquistati con finanziamenti regionali o con assegnazione di fondi dello Stato alla Regione o al comune, sempre che si tratti di alloggi per cui manchi un provvedimento di assegnazione o ai quali gli assegnatari abbiano esplicitamente rinunciato.
‘ 2. A seguito della individuazione dei soggetti occupanti alla data del 31 dicembre 2001 alloggi di edilizia economica e popolare il comune o l’ente gestore provvede, ai sensi dell’Art. 2 della legge regionale 5 febbraio 1992, n. 1, all’assegnazione degli alloggi a coloro che li detengono in via di fatto, e che risultino in possesso dei requisiti per l’assegnazione degli stessi, ed alla stipula del relativo contratto.

‘ 3. La predetta assegnazione in locazione dell’alloggio è disposta da parte dell’ente gestore nei confronti dei soggetti di cui al comma 2 che presentino, entro tre mesi dalla data di ricezione di specifica comunicazione da parte dell’ente gestore, apposita domanda.

‘ L’assegnazione è subordinata alle seguenti condizioni:

che l’occupante sia in possesso dei requisiti previsti dall’Art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035 e successive modificazioni;

b) che l’occupazione non abbia sottratto il godimento dell’alloggio ad assegnatario già in possesso di decreto di assegnazione in relazione a graduatoria approvata e pubblicata a norma di legge;

che l’ente gestore recuperi tutti i canoni e le spese accessorie dovuti a decorrere dalla data iniziale di occupazione;

che l’occupante rilasci le parti comuni del fabbricato, nonché gli ambienti o le superfici non rientranti nell’originaria consistenza dell’alloggio e le sue pertinenze eventualmente occupate.

‘ 4. L’ente gestore può consentire rateizzazioni, anche mensili, dei canoni pregressi, della durata complessiva non superiore a 10 anni, applicando gli interessi nella misura del tasso legale.

‘ 5. Sono fatti salvi gli effetti proAVV_NOTAIOi dalle assegnazioni cartolari effettuate dai comuni entro il 31 dicembre 2001′ ;

in assenza di alcuna disposizione di diritto transitorio, deve trovare applicazione il principio generale in forza del quale il rapporto giuridico dev’essere regolato dalla norma in vigore all’atto della sua costituzione;

nel caso in esame, l’odierna ricorrente rivendicò il proprio diritto alla costituzione del rapporto di locazione con il Comune di Giarre in epoca largamente anteriore all’entrata in vigore della legge n. 8/2018 e, conseguentemente, non può pretendere l’applicazione di tale disciplina sostanziale senza giustificarne l’applicabilità retroattiva in deroga al principio generale della irretroattività delle leggi;

è appena il caso di sottolineare come la legge in esame non abbia affatto determinato una ‘proroga di termini’ (come preteso dalla ricorrente), essendo stata piuttosto destinata ad attribuire (con efficacia a far data dalla propria entrata in vigore) una specifica legittimazione sostanziale a richiedere l’assegnazione in locazione in favore di coloro i quali occupavano di fatto, alla data del 31/12/2017, un alloggio di edilizia residenziale pubblica;

nella specie, il rapporto giuridico sulla base del quale è stata proposta l’originaria domanda della COGNOME risultava regolato dalla legge n. 11/2002 che disponeva la legittimazione a richiedere l’assegnazione in locazione dell’alloggio occupato agli occupanti di fatto alla data del 31/12/2001: i giudici del merito hanno riscontrato l’assenza, in capo all’odierna ricorrente, del requisito dell’occupazione di fatto alla data del 31/12/2001, non solo per non averne la ricorrente fornito la prova, ma anche perché tali alloggi furono ultimati e assegnati solo successivamente, nonché per non avere la COGNOME mai dimostrato di aver pagato tutti i canoni e le spese accessorie dovuti a decorrere dalla data iniziale della presunta occupazione, come previsto dal comma 3, lettera c), dell’art. 1 della L. R. 11/2002 (‘che l’ente gestore recuperi tutti i canoni e le spese accessorie dovuti a decorrere dalla data iniziale di occupazione’) ;
peraltro, l’eventuale sanabilità di tale ultima morosità, essendo consentita solo a coloro che avevano comprovato di aver comunque occupato di fatto gli immobili di edilizia residenziale pubblica, non avrebbe potuto essere riconosciuta in favore dell’odierna ricorrente, non avendo la stessa adeguatamente comprovato tale occupazione di fatto, a tal fine non essendo sufficiente la sua dichiarazione unilaterale con atto di notorietà;

tanto è sufficiente a far ritenere del tutto legittima l’intimazione manifestata dal Comune RAGIONE_SOCIALE Giarre al fine di tornare in possesso dell’immobile e del tutto priva di fondamento la domanda allora proposta dalla COGNOME per l’ottenimento dell’assegnazione dell’alloggio ;

pienamente corretta, di conseguenza, deve ritenersi la decisione del giudice del rinvio nella parte in cui ha ritenuto che la domanda di applicazione della legge regionale Sicilia n. 8/2018 valesse a fondare la proposizione di una domanda nuova, inammissibile in tale sede;

con il terzo motivo, la ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge regionale Sicilia n. 11/2002 e dell’art. 63 della legge regionale Sicilia n. 8/2018, nonché della circolare dell’RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE Sicilia richiamata in ricorso (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.), per avere il giudice a quo illegittimamente omesso di tener conto del valore probatorio della dichiarazione sostitutiva per atto notorio con la quale l’odierna istante aveva attestato la propria condizione di occupante di fatto dell’alloggio rivendicato in assegnazione alla data del 31/12/2001, nonché per aver omesso di riconoscere la propria legittimazione a rivendicare l’assegnazione in epoca successiva in considerazione dell’attestata occupazione di fatto dell’immobile alla data prorogata al 31/12/2017 dall’art. 63 della legge regionale Sicilia n. 8/2018;
il motivo è infondato;

fermo il vigore delle argomentazioni illustrate con riguardo alla decisione dei primi due motivi di ricorso (segnatamente in relazione al difetto di legittimazione dell’odierna ricorrente alla rivendicazione dell’assegnazione per occupazione di fatto in epoca successiva al 31/12/2001), osserva il Collegio come la pretesa dell’odierna ricorrente volta al riconoscimento del carattere asseritamente vincolante della valutazione probatoria riferibile alla propria dichiarazione sostitutiva per atto notorio (sulla base della circolare dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE evocato in ricorso) si ponga in irriducibile contrasto con il principio del libero convincimento del giudice, destinato a essere formato sulla base di un’ autonoma valutazione delle prove non legali;
sul punto, è appena il caso di rimarcare come, secondo l’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, in materia di prova civile, la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà non può costituire, nel giudizio in cui è proAVV_NOTAIOa, prova della verità del suo contenuto, ma solo un indizio, valutabile dal giudice in relazione agli

altri elementi acquisiti (Sez. 1, sentenza n. 11223 del 21/05/2014, Rv. 631253 – 01);

nessun valido fondamento, conseguentemente, può essere riconosciuto a sostegno dell’odierna censura della ricorrente, rimanendo ferma la mancata dimostrazione, da parte di quest’ultima , del possesso dei requisiti per l’ottenimento dell’assegnazione in locazione dell’alloggio alla data del 31/12/2001, e dovendo infine confermarsi l’impossibilità di pretendere, da parte della stessa, un’applicazione retroattiva della sopravvenuta legge della RAGIONE_SOCIALE Sicilia n. 8/2018;

sulla base di tali premesse, rilevata la complessiva infondatezza delle censure esaminate, dev’essere pronunciato il rigetto del ricorso;

le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo;

si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1quater , dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002;

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso, in favore del controricorrente, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 2.900,00, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00, e agli accessori come per legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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