Arricchimento senza causa PA: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione conferma la condanna di un’amministrazione statale a risarcire un’impresa per lavori di riqualificazione urbana eseguiti senza un contratto scritto. La sentenza chiarisce i presupposti dell’arricchimento senza causa PA, stabilendo che l’errata identificazione dell’organo statale convenuto è una mera irregolarità sanabile se non eccepita subito. Viene inoltre confermato che il beneficio per la PA sussiste sia come risparmio di spesa che come acquisizione dell’utilità delle opere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Arricchimento senza causa PA: quando lo Stato deve pagare anche senza contratto

L’ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione I Civile, n. 6496 del 12 marzo 2024, offre importanti chiarimenti sulla disciplina dell’arricchimento senza causa PA. La vicenda riguarda un’impresa edile che, dopo aver eseguito lavori di riqualificazione urbana per conto dello Stato senza un formale contratto scritto, ha agito in giudizio per ottenere il giusto compenso. La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Ministero, consolidando principi fondamentali in materia di obbligazioni della Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Lavori Pubblici Senza Contratto Scritto

Una società edile realizzava importanti opere di sistemazione e arredo urbano su incarico di un organo dello Stato. Tuttavia, questi lavori venivano eseguiti in assenza della necessaria forma scritta del contratto, un requisito fondamentale nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Di fronte al mancato pagamento, il curatore fallimentare dell’impresa agiva in giudizio contro il Ministero competente, chiedendo il pagamento di oltre 122.000 euro a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello davano ragione all’impresa, condannando l’amministrazione al pagamento. Il Ministero, non accettando la decisione, proponeva ricorso per Cassazione basandosi su tre motivi principali: il difetto di legittimazione passiva, l’avvenuta prescrizione del diritto e la mancanza dei presupposti dell’azione di arricchimento.

I Motivi del Ricorso dell’Amministrazione Statale

L’amministrazione ricorrente sosteneva che:
1. L’azione era stata intentata contro l’organo sbagliato: a suo dire, la responsabilità non era del Ministero, ma della Prefettura, che aveva agito in virtù di poteri speciali e non come organo ministeriale.
2. Il diritto al pagamento era prescritto: la lettera di messa in mora inviata dall’impresa non era idonea a interrompere la prescrizione perché non indicava con chiarezza il soggetto obbligato.
3. Mancavano i presupposti dell’arricchimento senza causa PA: l’azione non era ammissibile perché l’impresa avrebbe dovuto prima esperire altre azioni (principio di sussidiarietà) e, in ogni caso, il Ministero non aveva tratto alcun vantaggio (utilitas) diretto dalle opere, che andavano a beneficio della Regione e del Comune.

La Decisione della Corte: l’Arricchimento senza causa PA Confermato

La Corte di Cassazione ha respinto integralmente il ricorso, confermando la condanna del Ministero. La decisione si fonda su un’analisi puntuale di ciascun motivo di doglianza, stabilendo principi chiari e di grande rilevanza pratica.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha smontato le argomentazioni ministeriali punto per punto.

In primo luogo, riguardo alla legittimazione passiva, i giudici hanno ribadito un principio consolidato: l’errata identificazione dell’organo statale da convenire in giudizio costituisce una mera irregolarità. Spetta all’Avvocatura dello Stato, nella prima udienza, eccepire l’errore e indicare l’articolazione amministrativa corretta. Se l’Avvocatura non solleva tempestivamente tale eccezione, il rapporto processuale si consolida definitivamente con la parte evocata in giudizio, precludendo ogni successiva contestazione.

Sul secondo motivo, relativo alla prescrizione, la Corte ha giudicato la lettera di costituzione in mora del tutto valida ed efficace. L’atto conteneva una chiara indicazione del soggetto a cui era indirizzata (la Prefettura) e manifestava in modo inequivocabile la volontà del creditore di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto. La questione su quale organo fosse il responsabile ultimo del pagamento attiene al merito della causa, non ai requisiti formali dell’atto interruttivo della prescrizione.

Infine, sul tema cruciale dei presupposti dell’arricchimento senza causa PA, la Corte ha fornito due chiarimenti fondamentali. Sul principio di sussidiarietà, ha specificato che l’azione di arricchimento è ammissibile quando la diversa azione ipotizzabile (quella contrattuale) è priva del titolo giustificativo sin dall’origine, come nel caso di un contratto nullo per vizio di forma. Sull’elemento dell’utilitas, la Corte ha stabilito che l’amministrazione statale si era effettivamente arricchita. Le opere erano state finanziate dallo Stato per garantire sicurezza e decoro in vista di un evento di rilevanza internazionale. Il vantaggio per l’ente pubblico consisteva sia nel risparmio di spesa (non aver dovuto sostenere i costi per lavori comunque necessari) sia nell’acquisizione dell’utilità derivante dalla realizzazione stessa delle opere.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

Questa ordinanza rafforza la tutela per le imprese che operano con la Pubblica Amministrazione. Pur ribadendo l’importanza cruciale del contratto scritto, la Corte conferma che l’azione di arricchimento senza causa rappresenta un rimedio efficace per ottenere un giusto indennizzo quando la prestazione è stata eseguita a vantaggio dell’ente pubblico ma in assenza di un valido vincolo negoziale. La pronuncia, inoltre, pone un freno alle strategie difensive puramente procedurali da parte dello Stato, chiarendo che l’eccezione sul corretto organo da convenire in giudizio deve essere sollevata immediatamente, pena la sua decadenza.

Se un’azienda cita in giudizio l’organo sbagliato dello Stato, perde automaticamente la causa?
No. Secondo la Corte, l’errore nell’identificazione della specifica articolazione dello Stato è una mera irregolarità. Deve essere l’Avvocatura dello Stato, in rappresentanza dell’ente, a eccepire l’errore nella prima udienza, indicando l’organo corretto. Se non lo fa tempestivamente, il rapporto processuale si consolida con l’organo inizialmente citato.

L’azione per arricchimento senza causa è sempre ammissibile quando manca un contratto con la Pubblica Amministrazione?
È ammissibile quando l’azione contrattuale che si sarebbe dovuta intentare è carente del titolo giustificativo sin dall’origine. Questo si verifica, ad esempio, quando il contratto è nullo per mancanza della forma scritta, che è un requisito essenziale per i contratti con la Pubblica Amministrazione.

Chi si considera ‘arricchito’ nel caso di lavori pubblici disposti da un organo statale per un evento specifico?
Si considera arricchita l’amministrazione statale nel suo complesso. Il beneficio (‘utilitas’) per l’ente pubblico non è solo l’acquisizione materiale delle opere realizzate, ma anche il risparmio di spesa che ne deriva, ovvero il non aver dovuto sostenere i costi per lavori che erano comunque necessari per gli scopi prefissati dallo Stato stesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6496 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6496 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/03/2024

Oggetto: pubblica amministrazione arricchimento senza causa

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , e il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato presso i cui uffici sono ope legis domiciliati

– ricorrenti –

contro

Fallimento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, in persona del Curatore pro tempore , rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO NOME COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO, sito in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente – avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello di AVV_NOTAIO n. 5737/2019, depositata il 26 novembre 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21 febbraio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘IRAGIONE_SOCIALE e il AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO, quale Presidente RAGIONE_SOCIALEa Commissione straordinaria istituita ex d.l. 31 gennaio 1994, n. 77, e d.l. 23 maggio 1994, n. 310, propongono ricorso per cassazione avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello di AVV_NOTAIO, depositata il 26 novembre 2019, di reiezione del loro appello per la riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza del locale Tribunale che aveva condannato il predetto RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore del Fallimento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 122.040,98, oltre interessi legali, a titolo di ingiustificato arricchimento derivante d all’esecuzione di lavori di recupero urbano in Pozzuoli;
-la Corte di appello, ritenuta valida la contestata notifica RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione, ha disatteso il gravame eviden ziando la sussistenza RAGIONE_SOCIALEa legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE, la tempestiva interruzione del l’eccepito termine prescrizionale e la presenza degli elementi RAGIONE_SOCIALEa fattispecie RAGIONE_SOCIALE‘ azione di ingiustificato arricchimento, avuto riguardo alla esecuzione RAGIONE_SOCIALEe opere di sistemazione e di abbellimento RAGIONE_SOCIALEa strada pubblica, in assenza RAGIONE_SOCIALEa previa stipula di un contratto scritto, e al loro collaudo da un funzionario RAGIONE_SOCIALEe Opere Pubbliche, che aveva provveduto anche alla quantificazione del relativo corrispettivo;
il ricorso è affidato a tre motivi;

-resiste con controricorso il Fallimento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE;

-con atto depositato l’8 maggio 2020 il difensore di parte ricorrente presenta istanza di rimessione in termini riferendo che l’atto notificato alla controparte riguardava, per errore, una impugnazione relativa a una sentenza pronunciata in altro giudizio pendente con altro soggetto e che, accortosi del fatto, aveva provveduto alla notifica de ll’atto pertinente il giorno successivo;

-la controricorrente deposita memoria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;

CONSIDERATO CHE:

va preliminarmente disposto che non vi è necessità di provvedere sull’istanza di rimessione in termini di parte ricorrente, in quanto la stessa , dopo essersi resa conto RAGIONE_SOCIALE‘errore, ha provveduto alla notifica RAGIONE_SOCIALE ‘ impugnazione in modo rituale e tempestivo;

ciò posto, con il primo motivo i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 100 cod. proc. civ., 1, d.l. n. 310 del 1994, 4 l. 25 marzo 1958, n. 260, e 11 r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, per aver la sentenza impugnata ritenuto che la difesa erariale non potesse far valere il difetto RAGIONE_SOCIALEa legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘IRAGIONE_SOCIALE in quanto non eccepita entro la prima udienza del giudizio di primo grado;

evidenziano, inoltre, l’erroneità RAGIONE_SOCIALEa decisione nella parte in cui aveva omesso di rilevare l’in sussistenza RAGIONE_SOCIALEa sua legittimazione passiva, sottolineando che in relazione alla realizzazione degli interventi urbanistici in esame veniva in rilievo unicamente la competenza del AVV_NOTAIO, il quale aveva agito in forza dei poteri speciali ed eccezionali conferitigli dal d.l. n. 310 del 1994, tale per cui costituiva un organo speciale RAGIONE_SOCIALEa Protezione civile e non già un organo del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘IRAGIONE_SOCIALE;
-aggiungono, infine, che l’abrogazione dei d.l. nn. 77 e 310 del 1994 non aveva fatto venir meno la validità e l’efficacia degli atti posti in essere in esecuzione RAGIONE_SOCIALEe relative disposizioni, con conseguente responsabilità esclusiva del AVV_NOTAIO, nella riferita qualità;

il motivo è infondato;

-l’art. 4 l.n. 260 del 1958 stabi lisce che «L’errore di identificazione RAGIONE_SOCIALEa persona alla quale l’atto introduttivo del giudizio ed ogni altro atto doveva essere notificato, deve essere eccepito dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato nella prima udienza, con la contemporanea indicazione RAGIONE_SOCIALEa persona alla quale l’atto doveva essere notificato. Tale indicazione non è più eccepibile. Il giudice prescrive un termine entro il quale l’atto deve essere rinnovato. L’eccezione rimette in termini la parte»;
-la riferita disposizione va interpretata nel senso che intende disciplinare più che l’erronea identificazione RAGIONE_SOCIALEa persona fisica titolare RAGIONE_SOCIALE‘organo RAGIONE_SOCIALEa Amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato da evocare in giudizio proprio l’erronea indicazione RAGIONE_SOCIALE‘organo legittimato, intendendosi cioè per «persona» il soggetto (e cioè la specifica articolazione RAGIONE_SOCIALE‘organizzazione RAGIONE_SOCIALEo Stato) fornito di legittimazione (cfr. Cass., Sez. Un., 27 novembre 2018, n. 20649; Cass., Sez. Un., 14 febbraio 2006, n. 3117);
da ciò consegue che il rapporto intercorrente tra le due articolazioni del Governo RAGIONE_SOCIALEa Repubblica (ovvero la autonoma legittimazione sostanziale dei suddetti due organi RAGIONE_SOCIALEo Stato in relazione alle rispettive competenze) non impedisce l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 l.n. 260 del 1958, che anzi proprio in questi casi svolge la sua funzione essenziale;

pertanto, nei casi regolati da tale norma speciale la carenza di legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALE‘organo RAGIONE_SOCIALEo Stato convenuto in giudizio non si traduce (come di regola si verifica) nella mancata instaurazione del rapporto processuale rilevabile dal giudice d’ufficio in ogni stato e grado del processo, bensì in una mera irregolarità in quanto deve essere eccepita dalla Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato nella prima udienza con la contemporanea indicazione RAGIONE_SOCIALE‘organo legittimato e in difetto di tale eccezione resta preclusa la possibilità di far valere in seguito l’irrituale costituzione del rapporto processuale, salva naturalmente la facoltà per l’organo legittimato di intervenire in giudizio;
correttamente, dunque, la Corte territoriale ha fatto discendere dall’assenza di una tempestiva eccezione RAGIONE_SOCIALEa difesa erariale la definitiva costituzione del rapporto processuale tra l ‘attore e l’amministrazione statale evocata ;

con il secondo motivo i ricorrenti deducono la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 d.l. n. 310 del 1994 e 1219, 2943 e 2946 cod. civ., per aver la Corte di appello ritenuto che la lettera di costituzione

in mora del 13 giugno 2005 fosse idonea a interrompere il decorso del termine prescrizionale, benché priva di una precisa e chiara indicazione del soggetto obbligato;

il motivo è inammissibile;

il giudice di appello ha ritenuto che la lettera del 13 giugno 2005 fosse idonea a costituire in mora il debitore sia sotto il profilo formale, in quanto contenente una chiara indicazione del soggetto -il AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO -nei cui confronti la pretesa creditoria era azionata, sia sotto quello sostanziale, in quanto contenente una sufficiente indicazione del diritto fatto valere e la manifestazione inequivocabile RAGIONE_SOCIALEa volontà del titolare del credito di fare valere tale diritto;

come noto, l’atto di costituzione in mora non è soggetto a rigore di forme, all’infuori RAGIONE_SOCIALEa scrittura, e quindi non richiede l’uso di formule solenni né l’osservanza di particolari adempimenti, essendo sufficiente che il creditore manifesti chiaramente, con un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto e il relativo accertamento costituisce indagine di fatto, riservato all’apprezzamento del giudice di merito (cfr. Cass. 31 maggio 2021, n. 15140; Cass. 5 febbraio 2007, n. 2481);
-non concludente è, poi, l’argomentazione relativa all a estraneità del AVV_NOTAIO, in quanto tale, all’obbligazione debitoria ivi fatta valere, trattandosi di profilo che non attiene alla necessaria chiara indicazione del soggetto costituito in mora, quanto all’accertamento del la responsabilità di quest’ultimo;

-con l’ultimo motivo i ricorrenti si dolgono RAGIONE_SOCIALEa violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2041 cod. civ., per aver la sentenza impugnata ritenuto fondata l’azione di arricchimento ingiustificato pur in assenza del requisito RAGIONE_SOCIALEa sussidiarietà per mancato esperimento RAGIONE_SOCIALE‘azione di nullità contrattuale e RAGIONE_SOCIALE‘elemento RAGIONE_SOCIALE‘ utilitas per il RAGIONE_SOCIALE, atteso

che gli unici percettori RAGIONE_SOCIALE‘arricchimento sarebbero stati la Regione Campania e il Comune di AVV_NOTAIO;

il motivo è infondato;

in ordine al primo profilo, si osserva che ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica del rispetto RAGIONE_SOCIALEa regola di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., la domanda di arricchimento è proponibile ove la diversa azione si riveli, come nel caso in esame, carente ab origine del titolo giustificativo, avuto riguardo alla nullità del titolo contrattuale, astrattamente ipotizzabile, in ragione RAGIONE_SOCIALEa mancanza RAGIONE_SOCIALEa forma scritta, accertata, come riferito dalla sentenza impugnata, dal Tribunale di AVV_NOTAIO con sentenza emessa in un precedente giudizio instaurato dalla curatela (cfr., in tema, Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2023, n. 33954);
in ordine al secondo profilo, si rileva che le opere in oggetto sono state realizzate nell’ambito degli interventi di sistemazione urbana, di manutenzione e di arredo stradale nel territorio RAGIONE_SOCIALEa città di AVV_NOTAIO, finanziati dallo Stato in vista RAGIONE_SOCIALEo svolgimento del vertice tra i sette maggiori Paesi industrializzati e allo scopo di assicurare condizioni di sicurezza e di decoro alle aree interessate da tale evento, il cui onere era posto a carico RAGIONE_SOCIALEa Prefettura di AVV_NOTAIO (cfr. art. 1 d.l. n. 77 del 1994 e 1 d.l. n. 310 del 1994, conv. con modif. nella l. 27 giugno 1994, n. 426);
da tali disposizioni normative si evince che correttamente la Corte di appello ha ritenuto sussistente l’arricchimento RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione statale, avuto riguardo sia al risparmio di spesa , sia all’acquisizione RAGIONE_SOCIALE‘utilità derivante dalla realizzazione RAGIONE_SOCIALEe opere;

pertanto, per le indicate considerazioni, il ricorso non può essere accolto;

le spese processuali seguono il criterio RAGIONE_SOCIALEa soccombenza e si liquidano come in dispositivo

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna parte ricorrente alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe

spese di giudizio di legittimità, che si liquidano, in favore di ciascuna parte, in complessivi euro 8.000,00, oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, euro 200,00 per esborsi e accessori di legge. Così deciso in Rom a, nell’adunanza camerale del 21 febbraio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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