Arricchimento senza causa: la PA deve pagare?

Un ingegnere ha citato in giudizio un ente pubblico per ottenere il pagamento di una prestazione professionale sulla base del principio di arricchimento senza causa. La Corte d’Appello aveva respinto la domanda, ritenendo che il professionista avesse un’altra azione legale disponibile (contro il funzionario), facendo mancare il requisito della sussidiarietà. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, non ha deciso nel merito ma ha disposto la trasmissione degli atti alla Prima Sezione Civile, ritenendola competente a decidere sulla specifica questione dei contratti con la P.A. in assenza di copertura finanziaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Arricchimento senza causa e PA: chi paga per un’opera senza contratto?

L’azione di arricchimento senza causa rappresenta uno strumento cruciale per riequilibrare situazioni in cui un soggetto riceve un vantaggio economico a danno di un altro senza una valida giustificazione legale. Ma cosa accade quando il soggetto che si arricchisce è una Pubblica Amministrazione e la prestazione è stata eseguita sulla base di un incarico formalmente nullo? Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione fa luce sulla complessità procedurale di questi casi.

I Fatti di Causa

Un ingegnere professionista aveva eseguito un’attività di progettazione per una Comunità Montana, finalizzata al completamento di un’opera stradale. Non avendo ricevuto il compenso pattuito, pari a oltre 25.000 euro, citava in giudizio l’ente pubblico chiedendone la condanna al pagamento sulla base del principio di arricchimento senza causa (art. 2041 c.c.).

Inizialmente, il Tribunale dava ragione al professionista. Tuttavia, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, accogliendo il ricorso dell’ente pubblico. Secondo i giudici di secondo grado, l’azione per arricchimento senza causa non era ammissibile per difetto del requisito della sussidiarietà. L’incarico era stato conferito senza un valido impegno di spesa e una convenzione scritta, e le successive delibere dell’ente non costituivano un riconoscimento del debito. Pertanto, il professionista avrebbe dovuto agire direttamente contro l’amministratore o il funzionario che aveva commissionato l’opera in violazione delle norme contabili, come previsto dalla legge (in particolare dall’art. 23 del D.L. 66/1989).

I Motivi del Ricorso e l’arricchimento senza causa

Il professionista si è rivolto alla Corte di Cassazione, contestando la decisione d’appello su quattro fronti principali:

1. Irretroattività della legge: Sosteneva che la norma sulla responsabilità diretta del funzionario (D.L. 66/1989) non potesse applicarsi a prestazioni eseguite prima della sua entrata in vigore.
2. Inapplicabilità della norma: Argomentava che tale normativa non fosse pertinente in caso di mancanza della forma scritta del contratto richiesta ad substantiam.
3. Riconoscimento del debito: Affermava che l’ente pubblico avesse di fatto riconosciuto il debito con successive delibere, approvando il progetto e deliberando la contrazione di un mutuo per coprire l’intera opera, inclusi i costi di progettazione.
4. Interpretazione conforme al diritto UE: Chiedeva un’interpretazione della normativa che consentisse una sanatoria del contratto nullo, dato che la P.A. aveva effettivamente beneficiato dell’opera, finanziandola integralmente.

La Decisione della Corte: una Questione di Competenza

La Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, con la presente ordinanza interlocutoria, non ha deciso il merito della controversia. Invece di stabilire se il professionista avesse o meno diritto al pagamento, ha affrontato una questione preliminare e puramente procedurale: la competenza a decidere.

I giudici hanno stabilito che il nucleo della questione legale – ovvero le conseguenze di un incarico professionale conferito da un ente pubblico in assenza di un corretto impegno finanziario e di una valida convenzione scritta – rientra nella competenza specialistica della Prima Sezione Civile della Corte.

Le Motivazioni

La motivazione dietro questa decisione è di natura organizzativa e funzionale all’interno della Corte di Cassazione. Le tabelle pluriennali, che distribuiscono le materie tra le varie sezioni, assegnano alla Prima Sezione Civile le controversie che, come questa, riguardano i contratti pubblici e le relative patologie, inclusa la responsabilità derivante da atti compiuti senza le necessarie coperture di bilancio. La Corte ha ritenuto che, prima ancora di poter esaminare l’istanza di rinvio, fosse necessario riconsiderare l’assegnazione del caso alla sezione corretta. Pertanto, ha disposto la trasmissione degli atti alla Prima Presidente della Corte per un’eventuale riassegnazione del procedimento alla Prima Sezione Civile.

Conclusioni

Questa ordinanza, pur non risolvendo il caso, offre un’importante lezione sulla complessità dei contenziosi contro la Pubblica Amministrazione. Evidenzia come i vizi formali nella stipula di un contratto possano precludere le vie ordinarie per ottenere il pagamento, costringendo i creditori a percorrere la strada, più incerta e complessa, dell’arricchimento senza causa. La decisione finale, che sarà presa dalla Sezione competente, chiarirà i confini di questo istituto e la sua applicabilità nei confronti della P.A., bilanciando la tutela del professionista che ha eseguito la prestazione e le esigenze di rigore contabile che governano l’azione amministrativa.

Cosa succede se un professionista svolge un lavoro per un ente pubblico senza un contratto scritto valido?
Il professionista non può basarsi sul contratto, in quanto nullo, per richiedere il pagamento. La sua unica possibilità potrebbe essere l’azione per arricchimento senza causa, ma questa è soggetta a rigide condizioni, come dimostra il caso in esame.

Perché l’azione per arricchimento senza causa è stata considerata inammissibile dalla Corte d’Appello?
Perché è un’azione “sussidiaria”, cioè può essere utilizzata solo se non esistono altri rimedi legali. La Corte d’Appello ha ritenuto che il professionista avesse un altro rimedio: l’azione diretta contro il funzionario pubblico che aveva commissionato il lavoro senza la necessaria copertura finanziaria e le dovute formalità.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha deciso chi ha ragione nel merito. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui ha stabilito che la questione, data la sua natura relativa ai contratti pubblici senza copertura finanziaria, è di competenza della Prima Sezione Civile. Di conseguenza, ha ordinato la trasmissione degli atti per una possibile riassegnazione del caso a tale sezione.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 28770 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 28770 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/11/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 6520/2021 R.G. proposto da: rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO

PRINCIPATO PASQUALE COGNOME ( );

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del suo presidente p.t., rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO;

-controricorrente-

Avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALE CORTE D’APPELLO di SALERNO n. 1573/2019 depositata il 18/11/2019;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/09/2024 dalla Consigliera NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

L’ingegnere NOME COGNOME conveniva in giudizio la RAGIONE_SOCIALE per sentirla condannare al pagamento di € 25.661,92 quale arricchimento senza causa, ex art.

2041 c.c., determinato dall’esecuzione di un’attività progettuale per conto dell’Ente, avente ad oggetto il completamento del tratto di strada Tempone di Persano -Ponte Fasanella. Costituitasi, l’Amministrazione eccepiva l’insussistenza RAGIONE_SOCIALE sussidiarietà per l’azione ex art. 2041, deducendo che l’opera progettata dal professionista non fosse mai stata realizzata, con la conseguenza che nessuna utilità avesse tratto dall’attività del COGNOME.

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza n. 874/2015, accoglieva la domanda dell’ingegnere COGNOME e condannava la RAGIONE_SOCIALE al pagamento di € 25.661,92.

La Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza n. 1573/2019 pubblicata in data 18 novembre 2019, riformando la decisione impugnata, accoglieva l’appello RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Il giudice dell’appello premetteva che l’incarico di cui alla delibera di C.G. n. 57 del 4.7.1994, annullata dal RAGIONE_SOCIALE, era stato conferito all’AVV_NOTAIO COGNOME in assenza di un corretto impegno finanziario sul competente capitolo di bilancio e di una valida convenzione scritta e che le successive deliberazioni non comportavano un riconoscimento da parte dell’Ente e, pertanto, dichiarava inammissibile, per difetto del requisito RAGIONE_SOCIALE sussidiariet à , la domanda di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c., ponendo a carico dell’appellato la rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.
Propone ricorso in cassazione NOME COGNOME sulla base di quattro motivi.

3.1. La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

3.2. Entrambe le parti hanno depositato memorie, ma è pervenuta istanza di differimento.

Il Collegio si è riservato il deposito nei successivi sessanta giorni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4.1 . Con il primo motivo, parte ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione (ratione temporis) dell’art. 11 delle preleggi e dell’art. 2041 e 2042 del c.c., in relazione all’art. 23 del D.L. n. 66 del 23 marzo 1989, convertito con modificazioni dalla legge n. 144/89, concernente la responsabilit à diretta del funzionario (o dell’amministratore) che abbia consentito la prestazione da parte del terzo in assenza di copertura contabile.

Il COGNOME sostiene l’irretroattività dell’art. 23 del decreto legge sopra indicato e, conseguentemente, l’esperibilità dell’azione di indebito arricchimento nei confronti RAGIONE_SOCIALE P.A. per tutte le prestazioni e i servizi resi alla stessa anteriormente all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE normativa. In particolare, non difetterebbe il requisito RAGIONE_SOCIALE sussidiarietà per il fatto che il privato possa agire direttamente contro chi – amministratore o funzionario – abbia invalidamente commissionato le opere o i servizi, atteso che la responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti pubblici sarebbe posta dall’articolo 28 Cost. su di un piano alternativo e paritetico. Infatti, andava considerato anche che la prestazione era stata svolta con la consegna del primo progetto fatto, proprio dall’ente con la delibera di giugno del 17 agosto 1988 numero 477, e che pertanto il diritto a ristoro economico a fronte dell’arricchimento RAGIONE_SOCIALE comunità montana spettava al COGNOME nei confronti anche direttamente dall’ente.
4.2. Con il secondo motivo, il ricorrente lamenta l’inapplicabilità dell’art. 23 del D.L n. 66/1989 nell’ipotesi di insussistenza RAGIONE_SOCIALE forma scritta ad substantiam.

Denuncia che la normativa richiamata non si attaglierebbe al caso di specie, ove, da un lato, si assume la mancanza del contratto scritto e, dall’altra, non si prende in considerazione l’intervenuto integrale finanziamento dell’opera, con recepimento da parte

dell’ente delle risorse finanziarie dedicate ivi compresi gli oneri di progettazione dell’opera.

4.3. Con il terzo motivo, parte ricorrente censura la sentenza ancora sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE violazione dell’art. 23 del D.L. 66/89, deducendo che la norma ripresa nel suo dettato dall’art. 191, c. 4, e 194 del D.l.gs. 267/00 – non possa operare al cospetto del sostanziale riconoscimento del debito da parte dell’Ente, che sarebbe avvenuto con la delibera di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 76/94, di approvazione del progetto e con la successiva n. 14/95, con la quale l’Organo consiliare, oltre a confermare l’incarico di progettazione, deliberava di assumere, con la Cassa Depositi e Prestiti, un mutuo di lire 793.000.000 a copertura dell’intera opera, comprese le spese dei tecnici progettisti.
4.4. Con il quarto motivo, lamenta la Violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 2033, 2041, 1325 c.c.. Violazione di legge art. 4, n. 3, TUE e art. 19 TUE.

Il ricorrente si duole che la norma di cui all’art. 23 D.L. 66/1989 e successive mod.ni andrebbe, nel caso di specie, interpretata in conformità alla normativa eurounitaria nel senso di ricomprendere la possibilità di sanatoria in caso di contratto nullo per mancanza di forma scritta laddove la p.a. ha effettivamente usufruito dell’opera e questa è stata finanziata, nonché riconosciuta dall’organo competente (nel caso il RAGIONE_SOCIALE); ovvero disapplicata ai sensi dell’art. 19 TUE, perché comporterebbe la paradossale conseguenza di una diminuita tutela del privato cittadino a fronte di acquisizione gratuita da parte dell’ente sia del bene progetto, sia dell’opera realizzata, essendo entrambi i beni totalmente finanziati, e la scelta resterebbe affidata alla sola amministrazione senza possibilità di interloquire da parte del privato.
5. Il presente ricorso concerne la questione relativa all’incarico conferito all’IngNOME COGNOME di cui alla delibera di C.G. n. 57 del 4.7.1994, annullata dal RAGIONE_SOCIALE, in assenza di un corretto impegno finanziario sul competente capitolo di bilancio e di una valida convenzione scritta e che le successive deliberazioni non comportavano un riconoscimento da parte dell’Ente.

La competenza a conoscere di tali questioni, a termini delle vigenti tabelle pluriennali, è RAGIONE_SOCIALE Sezione Prima Civile.

Si rende necessario, pertanto e prima ancora di potere anche solo delibare l’istanza di differimento, procedere come in dispositivo per la riconsiderazione dell’assegnazione del presente affare a questa Sezione e l’eventuale sua riassegnazione come su indicato: di tanto investendo il Dirigente dell’Ufficio e, cioè, la signora Prima Presidente RAGIONE_SOCIALE Corte, cui compete il potere di assegnare gli affari e, di conseguenza, di rivedere -se del caso -i precedenti provvedimenti al riguardo in sede di prima assegnazione di ogni affare pervenuto alla Corte.

P. Q. M.

Dispone la trasmissione RAGIONE_SOCIALE atti alla Prima Presidente per l’eventuale riassegnazione del procedimento alla Prima Sezione civile.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezione Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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