Arricchimento senza causa: la giurisdizione civile

Un’impresa produttrice di energia rinnovabile ha citato in giudizio il gestore pubblico per arricchimento senza causa, sostenendo che quest’ultimo avesse tratto profitto dalla sua energia dopo aver negato gli incentivi. La Corte di Cassazione ha stabilito che la giurisdizione appartiene al giudice ordinario e non a quello amministrativo, poiché la domanda si fonda su un comportamento di fatto (l’asserito arricchimento) e non sulla contestazione dell’esercizio di un potere pubblico. La decisione chiarisce i confini della giurisdizione in materia di arricchimento senza causa nei confronti di enti pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Arricchimento senza causa: la Cassazione conferma la giurisdizione del Giudice Civile

Quando un soggetto pubblico si avvantaggia dell’energia prodotta da un privato a cui ha negato gli incentivi, si configura una questione di arricchimento senza causa la cui competenza spetta al giudice ordinario. Questa è la chiara indicazione fornita dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con l’ordinanza n. 9746/2024, che traccia una linea netta tra l’esercizio del potere pubblico e i comportamenti di fatto con rilevanza patrimoniale.

I Fatti: Energia prodotta ma incentivi negati

Un imprenditore agricolo, dopo aver realizzato un impianto fotovoltaico, si vedeva negare dal Gestore pubblico dei servizi energetici la richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti. Nonostante il diniego, l’impianto, già allacciato alla rete, continuava a produrre energia. L’imprenditore sosteneva che il Gestore si stesse indebitamente appropriando di tale energia, rivendendola e traendone profitto, mentre egli subiva un danno economico derivante dall’usura dell’impianto e dalle spese di gestione.

Di fronte a questa situazione, l’imprenditore decideva di agire in giudizio contro il Gestore, non per contestare la legittimità del diniego degli incentivi, ma per chiedere un indennizzo per l’arricchimento senza causa che il Gestore avrebbe conseguito a suo danno.

La questione di giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il Gestore pubblico, convenuto in giudizio, sollevava immediatamente una questione di giurisdizione. A suo avviso, la controversia, essendo legata al mondo degli incentivi per l’energia rinnovabile, doveva rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, competente per le materie che coinvolgono l’esercizio di poteri pubblici.

La Corte di Cassazione, chiamata a dirimere la questione tramite un regolamento preventivo di giurisdizione, ha dovuto stabilire se la causa avesse per oggetto la contestazione di un provvedimento amministrativo o, piuttosto, un rapporto di natura puramente patrimoniale.

La Decisione della Cassazione sull’arricchimento senza causa

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che, per determinare la giurisdizione, non bisogna fermarsi alla superficie, ma occorre indagare il cosiddetto “petitum sostanziale”, ovvero la vera natura della pretesa avanzata.

Il Principio del “Petitum Sostanziale”

Il cuore della domanda dell’imprenditore non era la revisione del diniego degli incentivi, ma la richiesta di un indennizzo per un fatto specifico: l’asserito arricchimento del Gestore a spese dell’imprenditore. Il provvedimento di rigetto degli incentivi resta sullo sfondo, come mero presupposto temporale della vicenda, ma non è l’oggetto del contendere.

Comportamento di fatto vs. Esercizio di Potere Pubblico

La condotta addebitata al Gestore – l’appropriazione e la rivendita dell’energia – non è stata qualificata come espressione di un potere autoritativo, ma come un mero “comportamento in fatto”. In altre parole, l’azione non discende da una funzione pubblica, ma da un’attività materiale che ha generato uno squilibrio patrimoniale tra le parti. È proprio questa natura privatistica del rapporto a radicare la controversia presso il giudice civile, custode dei diritti soggettivi.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha ragionato sul fatto che il nucleo della controversia non fosse la legittimità del rigetto degli incentivi, che rimane sullo sfondo, ma la successiva pretesa di arricchimento senza causa. Tale pretesa scaturisce da un presunto comportamento materiale dell’operatore pubblico — appropriarsi e vendere energia senza titolo giuridico — e non dall’esercizio dei suoi poteri pubblici. La Corte ha sottolineato che la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, ovvero l’intrinseca natura del diritto fatto valere. Poiché l’azione dell’imprenditore si fondava su un rapporto di natura privatistica e non contestava un atto amministrativo, la competenza spetta naturalmente al giudice ordinario.

Le conclusioni

La pronuncia chiarisce un confine cruciale: quando una controversia con un ente pubblico, pur in un settore regolato dal diritto pubblico come gli incentivi energetici, riguarda un mero comportamento materiale che genera un arricchimento senza causa, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Questa decisione è significativa per gli operatori privati perché conferma che possono richiedere un indennizzo per i danni derivanti da azioni di diritto privato degli enti pubblici davanti al giudice civile, senza dover passare per la giustizia amministrativa, a condizione che non si contesti direttamente l’esercizio di un potere autoritativo.

In una causa per arricchimento senza causa contro un gestore pubblico di energia, quale giudice è competente?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza spetta al giudice ordinario (civile), in quanto la domanda si basa su un rapporto di natura patrimoniale e non sulla contestazione di un atto della pubblica amministrazione.

Perché la controversia non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, nonostante riguardi il settore degli incentivi energetici?
La controversia non rientra nella giurisdizione amministrativa perché l’oggetto del giudizio non è la legittimità del provvedimento di diniego degli incentivi, ma un successivo e distinto comportamento materiale che avrebbe generato un arricchimento ingiustificato a favore del gestore pubblico.

Cosa si intende per ‘petitum sostanziale’ e come ha influito sulla decisione?
Il ‘petitum sostanziale’ è la vera natura della pretesa giuridica, al di là delle richieste formali. In questo caso, la Corte ha guardato alla sostanza della domanda, che era una richiesta di indennizzo per un arricchimento basato su fatti materiali, e non un’impugnazione di un atto di potere pubblico. Questo ha determinato la competenza del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 9746 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 9746 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/04/2024

ORDINANZA

Sul ricorso n. 12349-2023, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE , c.f. P_IVA, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, dal quale, unitamente all’AVV_NOTAIO, è rappresentato e difeso –

Ricorrente

CONTRO

COGNOME NOME NOME quale titolare RAGIONE_SOCIALE‘omonima ditta, P_IVA, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, rappresentato e dife so dall’AVV_NOTAIO –

Controricorrente per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Torre Annunziata, iscritto al NUMERO_DOCUMENTO del 2023.

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta dal AVV_NOTAIO nella camera di consiglio del 5 dicembre 2023;

Giurisdizione -Regolamento preventivo -Incentivi da produzione di energia da fonte rinnovabile.

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, il quale ha chiesto riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario

RILEVATO CHE

Il giudizio, attualmente pendente dinanzi al Tribunale di Torre Annunziata, promosso da NOME COGNOME, nella qualità di titolare RAGIONE_SOCIALE‘omonima ditta, con cui svolge attività di coltivatore diretto, ha origine dalla realizzazione di un impianto fotovoltaico RAGIONE_SOCIALEa potenza di 19,95 Kw, per il quale in data 22.10.2013 chiese al RAGIONE_SOCIALE il riconoscimento degli incentivi per produzione di energia da fonte rinnovabile, ai sensi del D.M. 5 luglio 2012.

In data 9.10.2014 il RAGIONE_SOCIALE comunicò all’istante il preavviso di rigetto RAGIONE_SOCIALEa richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti, cui seguì, dopo uno scambio di osservazioni, il rigetto stesso (10 novembre 2014).

Con ricorso straordinario al Presidente RAGIONE_SOCIALEa Repubblica il COGNOME impugnò il provvedimento, notificandolo alla controparte il 9.03.2015.

Il 25.02.2023 il medesimo COGNOME ha convenuto in giudizio il RAGIONE_SOCIALE dinanzi al Tribunale di Torre Annunziata, e, sulla premessa di non conoscere l’esito del ricorso straordinario, ha assunto che: a) in attesa degli esiti RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione non poteva beneficiare RAGIONE_SOCIALEa tariffa incentivante; b) del l’energia prodotta dall’impianto, in virtù RAGIONE_SOCIALE‘allaccio già eseguito alla rete, ne beneficiava intanto il RAGIONE_SOCIALE, rivendendola e lucrando sui corrispettivi percepiti; c) l’instante subiva così pregiudizio economico, co stituito dall’usura del medesimo impianto e dalle spese di gestione; d) sussistevano pertanto gli elementi costitutivi RAGIONE_SOCIALE‘azione di arricchimento senza causa, ex art. 2041 cod. civ., nei confronti RAGIONE_SOCIALEa società; e) tale arricchimento era quantificato in € 27.511,00, importo di cui chiedeva il pagamento al GSE.
Nel costituirsi in giudizio la società convenuta ha eccepito che le controversie riconducibili a provvedimenti assunti dal RAGIONE_SOCIALE, comprese quelle concernenti le ‘pretese risarcitorie’ , rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, comma 1, lett. o) del c.p.a., afferendo comunque a questioni legate alla produzione di energia.

Ha pertanto proposto ricorso ex art. 41 cod. proc. civ., per regolamento preventivo di giurisdizione, evidenziando che la somma pretesa nei confronti del RAGIONE_SOCIALE era reclamata a titolo di indebito arricchimento per «effetto del provvedimento di rigetto», preclusivo RAGIONE_SOCIALEa possibilità di beneficiare degli

incentivi erogati dall’ente, laddove, con la vendita RAGIONE_SOCIALE‘energia prodotta dall’impianto, i relativi ricavi erano invece percepiti dal RAGIONE_SOCIALE.

Ha dunque chiesto che fosse riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo.

Si è costituito con controricorso il COGNOME, che ha resistito al ricorso, insistendo per l’affermazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario.

Anche l ‘Ufficio RAGIONE_SOCIALEa Procura AVV_NOTAIO, che ha presentato conclusioni scritte, ha concluso per la sussistenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE ‘ adunanza camerale la ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

CONSIDERATO CHE

Nel sostenere la giurisdizione del giudice amministrativo, la società RAGIONE_SOCIALE invoca il consolidato orientamento RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEe sezioni unite, secondo cui, i n materia di incentivazione RAGIONE_SOCIALE‘energia elettrica prodotta da fonte rinnovabile, le controversie concernenti i provvedimenti adottati dal gestore pubblico, nell’esercizio dei poteri di sua competenza , sul diritto RAGIONE_SOCIALEa società produttrice alla tariffa incentivante, riguardano la «produzione di energia», ed essendo la previsione di contributi tariffari un efficace strumento di indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica nazionale, esse appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, comma 1, lett. o), RAGIONE_SOCIALE‘all. 1 al d.lgs. n. 104 del 2010 (Sez. U., 13 giugno 2017, n. 14653; 2 novembre 2018, n. 28057; 30 dicembre 2020, n. 29825).
Nell’orientamento giurisprudenziale ora richiamato la ratio a sostegno RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni illustrate sta nella preliminare considerazione che il RAGIONE_SOCIALE svolge funzioni di natura pubblicistica nel settore elettrico, e in particolare in tema di incentivazione RAGIONE_SOCIALE‘energia elettrica da fonte rinnovabile, il cui azionista unico è il RAGIONE_SOCIALE e che attende alla gestione di detto sistema pubblico d’incentivazione anche mediante la concreta erogazione RAGIONE_SOCIALEe tariffe.
NUMERO_DOCUMENTO Per le finalità RAGIONE_SOCIALE‘incentivazione e la funzione svolta dal RAGIONE_SOCIALE si è pertanto affermato che le controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trovando collocazione nell’art. 133, primo

comma, lettera o), c.p.a., che contempla «le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti» (oltre la giurisprudenza già citata, cfr. Sez. U, 7 maggio 2019, n. 11932; 10 aprile 2019, n. 10020).
D ‘altronde, lo stesso regime di sostegno e promozione RAGIONE_SOCIALEe fonti rinnovabili di energia, mediante la previsione di contributi tariffari, costituendo per ciò stesso uno strumento d’indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica nazionale (Sez. U., n. 14653 del 2017 cit.; n. 28057 del 2018 cit.), si innesta “in un’area dominata dalla necessità di tutelare e bilanciare rilevanti interessi pubblici e privati” (Sez. U., 4 maggio 2017, n. 10795).

Anche la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sotto più profili in tema di incentivo alle energie rinnovabili e tariffe incentivanti per energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici, con sentenza del 6 dicembre 2017, n. 16, ha evidenziato che le “convenzioni stipulate con il RAGIONE_SOCIALE” si palesano come “negozi di diritto privato” accessori ai provvedimenti di concessione degli incentivi ma altresì “costituiscono strumenti di regolazione, volti a raggiungere l’obiettivo RAGIONE_SOCIALE‘incentivazione di certe fonti energetiche nell’equilibrio con le altre fonti di energia rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne sopportano l’onere economico”.
Sennonché, perimetrata la ratio che sottende l’investitura del giudice amministrativo RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione in materia, anche quando la controversia abbia ad oggetto ‘ una pretesa risarcitoria’ -l’essere cioè la funzione esercitata dal gestore dei RAGIONE_SOCIALE nel settore elettrico deputata ad attività di attuazione di strumenti di indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica nazionale-, per ciò stesso tale ratio ne segna il confine.

Questa Corte ha infatti avvertito che, per individuare la giurisdizione investita RAGIONE_SOCIALEe suddette controversie, occorre verificare se la fattispecie verta sull’utilizzo dei poteri pubblicistici del gestore in materia di regolazione RAGIONE_SOCIALEe tariffe e di determinazione degli incentivi, o se essa , per l’oggetto meramente privatistico, non intersechi in alcun modo l’esercizio di pubblici poteri da parte di uno dei soggetti coinvolti (Sez. U, 27 marzo 2020, n. 7560; 19 gennaio 2021, n. 785, per l’ipotesi di mancato pagamento degli importi
degli incentivi già riconosciuti). E a tal fine la prospettazione difensiva, e soprattutto l’identificazione degli interessi coinvolti, costituisce il discrimine.

Questa Corte ha infatti affermato che la giurisdizione si determina sulla base RAGIONE_SOCIALEa domanda, e che, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione RAGIONE_SOCIALEa parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta statuizione chiesta al giudice, ma sulla base RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALEa intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti dedotti a fondamento RAGIONE_SOCIALEa pretesa fatta valere con l’atto introduttivo RAGIONE_SOCIALEa lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione (già Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis , Sez. U, 24 gennaio 2024, n. 2368; 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522. Con specifico riferimento alle azioni generali di arricchimento, cfr. anche Sez. U, 18 novembre 2010, n. 23284).
È proprio sulla base dei principi generali enunciati in tema di criteri di riparto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, e sul discrimine, quanto alla questione, come quella oggetto di causa, RAGIONE_SOCIALE‘utilizzo o meno dei pubblici poteri, che si è riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario nell’ipotesi in cui era in discussione non già un profilo autoritativo, ossia la spettanza RAGIONE_SOCIALE‘incentivo e la sua misura, ma la sola legittimità del suo mancato versamento (Sez. U, 29 ottobre 2020, n. 23900).
Ebbene, nel caso di specie la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

La domanda di condanna del GES al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di € 27.500,00, proposta dal COGNOME dinanzi al Tribunale di Torre Annunziata per ingiustificato arricchimento, è infatti centrata sui seguenti fatti: a) la realizzazione di un impianto fotovoltaico, realizzato dal COGNOME e già allacciato alla rete elettrica, evidentemente in vista RAGIONE_SOCIALEa fruizione dei benefici per produzione di energia da fonte rinnovabile, ai sensi del D.M. 5 luglio 2012; b) il disconoscimento dei suddetti benefici, espressamente negati dal GES con provvedimento del 10 novembre 2014 che l’istante aveva impugnato mediante ricorso straordinario al Capo RAGIONE_SOCIALEo Stato, senza più aver contezza (così riferisce) del suo esito-; c) la circostanza che il RAGIONE_SOCIALE, pur negando i benefici, avrebbe appreso l’energia prodotta dall’impianto fotovoltaico , rivendendola e lucrandovi, con conseguente
pregiudizio economico del produttore, corrispondente all’usura RAGIONE_SOCIALE‘impianto e alle spese di gestione e manutenzione.

Ora, è ben vero che il COGNOME, rispetto a tale prospettazione, dovrà provare i fatti (se l’impianto fotovoltaico sia stato effettivamente allacciato alla rete, del perché non abbia provveduto al suo distacco; se via sia stata apprensione da parte del GES RAGIONE_SOCIALE‘energia elettrica prodotta da quell’impianto e RAGIONE_SOCIALEa sua vendita a terzi ; se si profili un danno da indennizzare nei termini prescritti dall’art. 2041 cod. civ. ), ma ciò afferisce al merito RAGIONE_SOCIALEa controversia, mentre è incontestabile, perché neppure l’odierna ricorrente ha in alcun modo contribuito a chiarire diversamente la vicenda, che ad essa è del tutto estranea una condotta -eventualmente tenuta dal GESin qualche modo riconducibile all’utilizzo di pubblici poteri.
Il provvedimento di rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda per il riconoscimento degli incentivi per produzione di energia da fonte rinnovabile resta sullo sfondo RAGIONE_SOCIALE‘oggetto RAGIONE_SOCIALEa controversia all’attenzione del giudice ordinario, ponendosi al più in rapporto di consequenzialità temporale, ma senza alcun rapporto causale con la lite, atteso che la condotta addebitata al GES rientra in un comportamento in fatto.

Manca cioè, nell’addebito di responsabilità rivolta al GES, qualunque profilo autoritativo da riportare, in riferimento al petitum sostanziale RAGIONE_SOCIALEa domanda, nell’alveo RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice amministrativo.

Deve dunque dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

P.Q.M.

La Corte a sezioni unite dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cui demanda la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese processuali del presente regolamento. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 5 dicembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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