Aiuti di Stato: no indennità senza ok UE - Cassazione

Un allevatore si è visto negare un’indennità regionale per l’abbattimento di capi infetti. La Corte di Cassazione ha confermato la decisione, in quanto il contributo rientrava nella categoria degli aiuti di Stato e non era stato autorizzato dalla Commissione Europea per il periodo richiesto. La sentenza ribadisce il principio del primato del diritto dell’Unione Europea sulle normative nazionali e l’esclusiva competenza della Commissione in materia di aiuti di Stato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Aiuti di Stato: Niente Indennità Regionale Senza Autorizzazione Europea

Un’ordinanza della Corte di Cassazione ha recentemente ribadito un principio fondamentale del diritto dell’Unione Europea: le normative nazionali che prevedono sussidi per le imprese, se qualificabili come aiuti di Stato, devono essere compatibili con le regole del mercato unico e, di norma, autorizzate dalla Commissione Europea. In assenza di tale autorizzazione, il giudice nazionale ha il dovere di disapplicare la legge interna. Il caso in esame riguardava un allevatore che aveva richiesto un’indennità integrativa, prevista da una legge regionale, per l’abbattimento forzato di centinaia di capi di bestiame affetti da brucellosi.

I Fatti di Causa: Dall’Indennità al Contenzioso

La vicenda ha inizio quando un allevatore ottiene un decreto ingiuntivo contro l’Azienda Sanitaria locale per il pagamento di oltre 52.000 euro. La somma era richiesta a titolo di indennità integrativa, basata su una legge della Regione Sicilia, per la perdita di 680 capi ovini abbattuti a causa di un’epidemia.

L’Azienda Sanitaria si opponeva al pagamento e la questione è approdata in tribunale. Mentre in primo grado l’opposizione veniva rigettata, la Corte d’Appello ribaltava la decisione. I giudici di secondo grado hanno infatti ritenuto che l’indennità regionale costituisse un aiuto di Stato ai sensi del diritto europeo. Poiché la Commissione Europea aveva autorizzato tale aiuto solo per un periodo limitato (dal 1993 al 1997), la richiesta dell’allevatore, relativa ad anni successivi (1998-2009), non poteva essere accolta. Di conseguenza, la Corte d’Appello disapplicava la norma regionale e revocava il decreto ingiuntivo.

La Decisione della Cassazione e la Disciplina degli Aiuti di Stato

L’allevatore ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che l’indennità non fosse un aiuto di Stato, ma una misura integrativa di un sussidio già previsto a livello nazionale. La Suprema Corte ha respinto il ricorso, confermando in toto la decisione dei giudici d’appello.

I giudici hanno chiarito che, secondo il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), sono incompatibili con il mercato interno gli aiuti concessi dagli Stati, sotto qualsiasi forma, che favoriscono talune imprese o produzioni e falsano la concorrenza. La valutazione sulla compatibilità di tali misure spetta in via esclusiva alla Commissione Europea.

Il Primato del Diritto Europeo e i Poteri del Giudice Nazionale

Il punto cruciale della decisione è il principio del primato del diritto dell’Unione Europea. Quando una norma nazionale è in conflitto con una norma europea direttamente efficace, il giudice nazionale ha l’obbligo di disapplicare la prima. In questo caso, la Corte d’Appello aveva correttamente disapplicato la legge regionale che istituiva l’indennità, poiché erogata in un periodo non coperto dall’autorizzazione della Commissione Europea, violando così la disciplina sugli aiuti di Stato.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato il rigetto del ricorso basandosi su diversi punti fermi. In primo luogo, ha riaffermato l’esclusiva competenza della Commissione Europea nel qualificare una misura come aiuto di Stato e nel valutarne la compatibilità con il mercato interno. La decisione della Corte d’Appello si fondava proprio sulla qualificazione espressa della Commissione, che aveva limitato l’autorizzazione a un preciso arco temporale. In secondo luogo, il ricorrente non si è confrontato in modo specifico con questa ratio decidendi, limitandosi a negare la natura di aiuto di Stato della misura, tesi smentita dalla pronuncia della Commissione. Infine, la Corte ha sottolineato che l’onere di dimostrare l’eventuale sussistenza di una causa di esenzione dall’obbligo di notifica (come per gli aiuti de minimis) grava sul beneficiario dell’aiuto, e nel caso di specie l’allevatore non aveva fornito alcuna prova in tal senso.

Le Conclusioni

L’ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Conferma che le imprese e i professionisti che ricevono fondi pubblici devono essere consapevoli che tali erogazioni potrebbero essere soggette alla rigida normativa europea sugli aiuti di Stato. Qualsiasi aiuto concesso in violazione di queste regole è illegale e può essere soggetto a ordini di recupero. Per gli enti pubblici, la sentenza è un monito a verificare scrupolosamente la compatibilità delle proprie misure di sostegno economico con il diritto dell’UE, notificandole preventivamente alla Commissione Europea ove necessario. Per il giudice nazionale, infine, viene ribadito il ruolo di garante del rispetto del diritto europeo, con il potere e il dovere di disapplicare le leggi interne in contrasto con esso.

Un’indennità prevista da una legge regionale può essere considerata un aiuto di Stato?
Sì. Secondo la Corte, un’indennità come quella prevista dalla legge regionale siciliana, destinata a favorire una specifica categoria di imprese (gli allevatori), rientra nella nozione di aiuto di Stato perché potenzialmente in grado di falsare la concorrenza nel mercato unico europeo.

Cosa succede se una legge nazionale o regionale che prevede un aiuto di Stato non è autorizzata dalla Commissione Europea?
La legge nazionale o regionale deve essere disapplicata dal giudice nazionale. Il principio del primato del diritto dell’Unione Europea impone al giudice di non applicare la normativa interna che si pone in contrasto con le regole europee in materia di aiuti di Stato.

Chi deve dimostrare che un aiuto rientra in un’esenzione dall’obbligo di notifica alla Commissione Europea?
L’onere di provare la sussistenza delle condizioni per un’esenzione (ad esempio, per gli aiuti de minimis) spetta al beneficiario dell’aiuto. Se il beneficiario non fornisce tale prova, l’aiuto è considerato illegale se concesso senza la preventiva autorizzazione della Commissione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 33683 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 33683 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18533/2019 R.G. proposto da:

COGNOME NOME , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , domiciliata ex lege in Roma, INDIRIZZO presso la Cancelleria della Corte di cassazione, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’appello di Caltanissetta n. 250/2018 depositata il 9.5.2018:

lette le conclusioni del Sostituto AVV_NOTAIO generale NOME COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28.11.2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza del 19.11.2011 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha rigettato, con l’aggravio delle spese, l’opposizione proposta dRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE avverso il decreto ingiuntivo del 13.3.2009 ottenuto nei suoi confronti da NOME COGNOME per il pagamento della somma di € 52.679,60, oltre accessori e spese, a titolo di indennità integrativa di cui all’art.3 della legge della Regione Sicilia n.12 del 5.6.1989 per l’abbattimento di 680 capi ovini affetti da brucellosi.
Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello l ‘ RAGIONE_SOCIALE, succeduta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, a cui ha resistito l’appellato NOME COGNOME.

La Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE con sentenza del 9.5.2018 ha accolto il gravame, ha revocato il decreto ingiuntivo, ha compensato le spese di primo grado e ha condannato NOME COGNOME a pagare a controparte le spese del grado di appello.

La Corte di appello: a) ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario; b) ha confermato la legittimazione passiva della RAGIONE_SOCIALE, escludendo quella dell’RAGIONE_SOCIALE; c) ha ritenuto che l’indennità aggiuntiva richiesta dal COGNOME rientrasse fra gli aiuti di Stato, soggetti a giudizio di compatibilità della Commissione Europea; d) ha rilevato che l’autorizzazione da parte della Commissione UE era intervenuta solo per le annate dal 1993 al 1997; e) ha disapplicato la norma interna in presenza di
una decisione preminente della Commissione Europea.

Avverso la predetta sentenza del 26.6.2018, non notificata, con atto notificato il 9.6.2019 ha proposto ricorso per cassazione NOME AVV_NOTAIO, svolgendo unico motivo.

Con atto notificato il 19.7.2019 proposto controricorso la RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione.

Il AVV_NOTAIO generale ha chiesto il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia erronea interpretazione e conseguente disapplicazione dell’art.1 della legge regionale siciliana n.12 del 5.6.1989, che la Corte di appello ha ritenuto contenesse misure rientranti fra gli aiuti di Stato erogate in violazione degli artt.87 e 88 del Trattato CE (oggi art.107).

Il ricorrente sostiene che la normativa regionale in questione si limitava a prevedere una indennità per l’abbattimento di capi ovini affetti da brucellosi o leucosi e non configurava un aiuto di Stato, come del resto confermava la sua funzione integrativa dell’ analoga indennità prevista dRAGIONE_SOCIALE legge statale n.615 del 1964.

Come eccepito dal AVV_NOTAIO Generale, il motivo non può essere accolto, perché presenta profili di infondatezza commisti a profili di inammissibilità.

Giova premettere che l’art.107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea ( TFUE), salvo deroghe contemplate dai trattati, sancisce l’incompatibilità con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, degli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

L’art.108 TFUE prevede che la Commissione proceda con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti

esistenti in questi Stati e proponga a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno.

Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato. Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia dell’Unione europea, in deroga agli articoli 258 e 259. A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all’unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato interno, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107 o ai regolamenti di cui all’articolo 109, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato, nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal presente paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interessato rivolta al Consiglio avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo. Tuttavia, se il Consiglio non si è pronunciato entro tre mesi dRAGIONE_SOCIALE data della richiesta, la Commissione delibera.
Inoltre RAGIONE_SOCIALE Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure

progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.

Il motivo neppure si confronta in modo puntuale e specifico con la ratio decidendi che informa la sentenza impugnata, che si basa sulla espressa qualificazione da parte della Commissione Europea dell’indennità aggiuntiva regionale in questione come aiuto di Stato, soggetto ad autorizzazione, in concreto chiesta e accordata ma solo per gli anni dal 1993 al 1997 e non quindi per gli anni successivi al 1997, a cui si riferisce la domanda del sig. COGNOME. Lo stesso ricorrente conferma che la sua richiesta si riferisce agli anni dal 1998 al 2009 per i quali non è stata formulata la necessaria richiesta di autorizzazione RAGIONE_SOCIALE Commissione Europea.
L’efficacia diretta delle norme dell’Unione Europea nell’ordinamento interno si estende anche alle decisioni con cui la Commissione, nell’esercizio del controllo sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, disponga la sospensione di una misura di aiuto, ne dichiari l’incompatibilità o ne ordini la restituzione, e comporta l’invalidità o l’inefficacia delle norme di legge e degli atti amministrativi o negoziali in forza dei quali la misura di aiuto è stata erogata. (Sez. L, n. 35984 del 22.11.2021).
Nel rispetto del principio del primato del diritto europeo, varie volte la giurisprudenza di questa Corte in tema di aiuti di stato ha riconosciuto la cogenza delle decisioni della Commissione in tema di qualificazione di una misura come aiuto di Stato e l’esclusiva competenza della Commissione la valutazione circa la compatibilità con il mercato comune di misure di aiuto o di un regime di (Sez. 5, n. 25633 del 1.9.2023; Sez. L, n. 36772 del 15.12.2022).

V’è da aggiungere che all’esito di rinvio pregiudiziale disposto da questa Corte, la Corte di Giustizia, con sentenza del 20.5.2021 (Causa C-128/2019), ha dichiarato che l’art. 108, paragrafo 3, TFUE dev’essere interpretato nel senso che una misura istituita da uno Stato membro, destinata a finanziare, per un periodo di più

anni e per un importo di € 20 milioni, da un lato, un’indennità a favore degli allevatori costretti ad abbattere animali affetti da malattie infettive e, dall’altro, il compenso dovuto ai veterinari liberi professionisti che hanno partecipato alle misure di risanamento, dev’essere assoggettata RAGIONE_SOCIALE procedura di controllo preventivo prevista da tale disposizione, qualora tale misura non sia coperta da una decisione di autorizzazione della Commissione Europea, salvo che essa soddisfi le condizioni previste dal regolamento (UE) n. 702/2014 della Commissione, del 25 giugno 2014, che dichiara compatibili con il mercato interno, in applicazione degli artt. 107 e 108 (TFUE), alcune categorie di aiuti nei settori agricolo e forestale e nelle zone rurali e che abroga il regolamento della Commissione (CE) n. 1857/2006, o le condizioni previste dal regolamento (UE) n. 1408/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli artt. 107 e 108 (TFUE) agli aiuti de minimis nel settore agricolo.
La Corte di Giustizia ha rilevato che la legge regionale siciliana del 2005, pur nell’identico obiettivo perseguito, rispetto ad analoghe misure introdotte nel 1997 e nel 1999, costituenti un regime di aiuti autorizzato dRAGIONE_SOCIALE Commissione – e quindi un «aiuto esistente», ai sensi dell’art. 1, lett. b), ii), del Reg. n. 659/1999, con decisione del 2002 – aveva introdotto modifiche sostanziali, non di carattere meramente formale o amministrativo, in punto di aumento di Euro 20 milioni della dotazione destinata al regime di aiuti già autorizzato dRAGIONE_SOCIALE Commissione e di proroga del rifinanziamento dell’indennità dal 2000 al 2006, cosicché, trattandosi di «nuovo aiuto», era necessaria la previa notifica RAGIONE_SOCIALE Commissione, secondo il modulo di notificazione semplificato, con conseguente obbligo dello Stato membro di astenersi dal darvi esecuzione prima di una decisione definitiva della Commissione.
Secondo la Corte di Giustizia, fanno eccezione le ipotesi in cui gli aiuti in questione possano ritenersi rientranti nell’esenzione

dall’obbligo di notifica prevista dagli artt. 3 e 26 del Regolamento n. 702/2014, in quanto soddisfino «tutte le condizioni in esso previste» , ovvero nell’esenzione dall’obbligo di notifica dettata per gli aiuti cd. de minimis prevista dal Regolamento n. 1408/2013, applicabile agli aiuti concessi prima dell’entrata in vigore dello stesso, purché l’aiuto sia conforme a tutte le condizioni che esso prevede, tra cui figura quella secondo la quale l’importo complessivo degli aiuti de minimis concessi da uno Stato membro a un’impresa unica non può superare € 15.000 nell’arco di tre esercizi finanziari.
Con ordinanza della Sez.1, n.16843 del 25.5.2022, questa Corte, in esito al rinvio pregiudiziale e occupandosi della legge regionale del 2005, ha comunque ribadito il principio che « In base RAGIONE_SOCIALE costante giurisprudenza della Corte di giustizia, la valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo del giudice dell’Unione, con la conseguenza che ai giudici nazionali non è consentito pronunciarsi sul punto (ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza 26 ottobre 2016, in causa C590/14 P, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE). Ora, al giudice nazionale è data
la possibilità di interpretare la nozione di aiuto di Stato sotto il profilo della verifica fattuale delle condizioni esonerative dello stesso, oltretutto essendo, nella specie, intervenuto sul punto l’intervento chiarificatore della Corte di Giustizia, a seguito di attivazione da parte di questa Corte dello strumento del rinvio pregiudiziale ex art. 267 T.F.U.E.».

Nella stessa pronuncia la Corte si è posta il problema delle esenzioni, poiché la Corte di Giustizia aveva rimesso al giudice di rinvio la verifica della ricorrenza di tutte le condizioni previste dal Regolamento del 2014 e da quello del 2013, al fine della esenzione dall’obbligo di previa notifica RAGIONE_SOCIALE Commissione previsto per i nuovi aiuti di Stato.

In effetti, tanto il Regolamento n. 702/2014 quanto il Regolamento n. 1408/2013 si applicano agli aiuti concessi prima della loro entrata in vigore purché l’aiuto sia conforme a tutte le condizioni previste dai due regolamenti.

Nella specie, tuttavia la ricorrente si limita a sostenere che la misura in questione non configurerebbe un aiuto di Stato e non deduce con il motivo, in modo puntuale e specifico, come sarebbe stato necessario, alcuna causa di esenzione la cui sussistenza avrebbe comunque l’onere di dimostrare.

Infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, in materia di divieti a tutela della concorrenza nell’ordinamento comunitario, l’esenzione degli aiuti di Stato costituisce un’eccezione al divieto generale degli aiuti di Stato, sicché la sussistenza delle relative condizioni è elemento costitutivo del diritto RAGIONE_SOCIALE deroga e deve essere provata dal beneficiario (Sez. L, n. 6671 del 3.5.2012; Sez. L, n. 7704 del 6.4.2020;Sez. 1 , n. 16843 del 25.5.2022; Sez. L , n. 1583 del 19.1.2023).
Il ricorso deve pertanto essere rigettato, con la condanna del ricorrente al pagamento delle spese, liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, ove dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese in favore del controricorrente, liquidate nella somma di € 4.000,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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