Agevolazioni pubbliche: quando inizia l'attività?

Un’impresa si è vista revocare le agevolazioni pubbliche da un ente erogatore, il quale sosteneva che l’attività fosse iniziata prima della concessione del finanziamento. I tribunali di primo e secondo grado hanno dato ragione all’impresa. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’ente, confermando le decisioni precedenti. La Corte ha stabilito che il ricorso era inammissibile perché mirava a una nuova valutazione dei fatti, compito precluso al giudice di legittimità, specialmente in presenza di una “doppia conforme”, ovvero due sentenze precedenti con la stessa valutazione fattuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Agevolazioni Pubbliche: Quando l’Inizio dell’Attività Precede la Concessione del Finanziamento?

Ottenere agevolazioni pubbliche è un passo cruciale per molte startup e piccole imprese. Tuttavia, le normative che regolano questi incentivi sono spesso rigide, specialmente per quanto riguarda la tempistica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i limiti del contenzioso in materia, sottolineando l’importanza dell’accertamento dei fatti compiuto nei primi due gradi di giudizio e il ruolo della Suprema Corte come giudice di legittimità, non di merito.

I Fatti del Caso: Un Finanziamento Revocato

Una società di persone aveva ottenuto l’ammissione a delle agevolazioni per l’autoimpiego, ricevendo un anticipo. Successivamente, l’ente erogatore nazionale revocava il beneficio e chiedeva la restituzione delle somme erogate. Il motivo? Secondo l’ente, l’impresa aveva avviato la propria attività economica in data antecedente alla delibera di ammissione al finanziamento, violando così una delle condizioni essenziali per l’accesso ai fondi.

L’impresa si è opposta a tale decisione, citando in giudizio l’ente dinanzi al Tribunale. Sia in primo grado che in appello, i giudici hanno dato ragione alla società. Le corti di merito hanno accertato, sulla base della documentazione prodotta (come le fatture per l’acquisto di arredi), che l’attività era di fatto iniziata in un momento successivo alla concessione delle agevolazioni. L’ente erogatore, non soddisfatto, ha quindi proposto ricorso per Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione sulle agevolazioni pubbliche

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso dell’ente inammissibile, rigettandolo e condannando l’ente al pagamento delle spese legali. La decisione si fonda su principi cardine del diritto processuale civile, che meritano un’analisi approfondita.

Il Principio della “Doppia Conforme” e i Limiti del Giudizio di Cassazione

Il punto centrale della pronuncia riguarda l’impossibilità di rimettere in discussione l’accertamento dei fatti in sede di legittimità. La Corte di Cassazione non è un “terzo grado di merito”; il suo compito non è decidere chi ha ragione sui fatti, ma verificare che i giudici precedenti abbiano applicato correttamente le norme di legge.

In questo caso specifico, si era verificata la cosiddetta “doppia conforme”: sia il Tribunale che la Corte d’Appello erano giunti alla medesima conclusione, stabilendo che, prove alla mano, l’attività dell’impresa era iniziata dopo l’approvazione del finanziamento. L’articolo 348-ter del codice di procedura civile limita fortemente la possibilità di impugnare per vizi di motivazione una sentenza di appello che conferma la decisione di primo grado basandosi sulle stesse ragioni di fatto.

L’inammissibilità della Rivalutazione dei Fatti

L’ente ricorrente, nei suoi motivi di ricorso, lamentava un’errata valutazione delle prove e un’omessa motivazione da parte della Corte d’Appello. Tuttavia, secondo la Cassazione, queste censure mascheravano un tentativo di ottenere una nuova e diversa valutazione delle risultanze processuali. Un’operazione, questa, che è preclusa in sede di legittimità. La Corte ha ribadito un orientamento consolidato: il ricorso per cassazione è inammissibile se, dietro l’apparenza di una violazione di legge, mira in realtà a un riesame del merito della controversia.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che i motivi di ricorso presentati dall’ente erogatore non si confrontavano specificamente con la ratio decidendi (la ragione giuridica della decisione) della sentenza d’appello, ma sollecitavano un riesame del giudizio ‘di fatto’. La Cassazione ha chiarito che il vizio di omessa motivazione non può essere utilizzato per contestare la valutazione delle prove operata dal giudice di merito. L’ente ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che le motivazioni delle due sentenze di merito erano diverse, cosa che non è avvenuta. La Corte ha inoltre escluso la presenza di una “anomalia motivazionale”, poiché il percorso logico-giuridico seguito dalla Corte d’Appello era chiaro, compiuto e intellegibile. Di conseguenza, il tentativo di rimettere in discussione quando fosse effettivamente iniziata l’attività imprenditoriale è stato respinto come inammissibile.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre importanti spunti pratici. Per le imprese che beneficiano di agevolazioni pubbliche, è fondamentale documentare con estrema precisione ogni fase del progetto, specialmente la data di effettivo avvio dell’attività, per evitare contestazioni. Per gli operatori legali, la decisione ribadisce un principio fondamentale: il ricorso per Cassazione deve concentrarsi su questioni di diritto e non può trasformarsi in un terzo tentativo di vincere una causa basandosi su una diversa interpretazione dei fatti. La stabilità delle decisioni basate su accertamenti fattuali conformi nei primi due gradi di giudizio viene così rafforzata, garantendo maggiore certezza nel sistema giudiziario.

È possibile chiedere alla Corte di Cassazione di riesaminare i fatti di una causa già decisi dai giudici di merito?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito che il suo ruolo non è quello di un giudice di “terzo grado di merito”. Non può compiere una nuova valutazione dei fatti, ma solo verificare la corretta applicazione della legge da parte dei giudici precedenti. Il ricorso è inammissibile se mira a ottenere un riesame del merito.

Cosa significa “doppia conforme” e quali conseguenze ha sul ricorso in Cassazione?
Si parla di “doppia conforme” quando la sentenza della Corte d’Appello conferma integralmente la decisione del Tribunale di primo grado, basandosi sulle stesse ragioni di fatto. In questo caso, come previsto dall’art. 348-ter del codice di procedura civile, la possibilità di impugnare la sentenza in Cassazione per vizi relativi alla motivazione sui fatti è esclusa.

Perché il ricorso dell’ente che erogava le agevolazioni pubbliche è stato rigettato?
Il ricorso è stato rigettato perché, secondo la Corte, non denunciava reali violazioni di legge, ma tentava di ottenere una rivalutazione delle prove documentali già esaminate dai giudici di primo e secondo grado. Questi ultimi avevano concordemente stabilito che l’impresa aveva iniziato l’attività dopo la concessione del finanziamento. Tale richiesta è stata ritenuta inammissibile in sede di legittimità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 22471 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 22471 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: ABETE NOME

Data pubblicazione: 08/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 8834 -2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE -c.f. P_IVA -in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO che la rappresenta e difende in virtù di procura speciale in calce al ricorso.

RICORRENTE

contro

RAGIONE_SOCIALE –P_IVA -in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che disgiuntamente e congiuntamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME la rappresenta e difende in virtù di procura speciale su foglio allegato in calce al controricorso.

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza n. 475 dei 8/23.1.2018 della Corte d’Appello di Roma, udita la relazione nella camera di consiglio del 15 maggio 2024 del consigliere AVV_NOTAIO NOME COGNOME,

RILEVATO CHE

C on atto del 23.1.2013 la ‘RAGIONE_SOCIALE‘ citava a comparire dinanzi al Tribunale di Roma l’ ‘RAGIONE_SOCIALE

Esponeva che con nota del 4.5.2010 era stata ammessa alla fruizione delle agevolazioni di cui al d.lgs. n. 185/2000 per il complessivo importo di euro 112.385,87 e le era stato corrisposto l’anticipo di euro 20.077,17 (cfr. controricorso, pagg. 2 -3) .

Esponeva che con nota del 30.11.2012 era stata disposta la revoca delle agevolazioni accordatele a motivo dell’asserita realizzazione del piano RAGIONE_SOCIALE investimenti in data antecedente alla delibera di ammissione, e le era stata intimata la restituzione della somma già erogatale di euro 21.823,01 (cfr. controricorso, pagg. 5 -6) .

Esponeva che nondimeno qualsivoglia attività era stata intrapresa in epoca successiva alla delibera di ammissione al contributo (cfr. controricorso, pag. 9) .

Chiedeva, previa disapplicazione della nota datata 30.11.2012, condannarsi ‘RAGIONE_SOCIALE‘ al pagamento dell’importo di euro 92.308,70, oltre interessi, a titolo di agevolazioni di autoimpiego ex d.lgs. n. 185/2000, nonché accertarsi e dichiararsi che non era tenuta alla restituzione della somma di euro 21.823,01.

RAGIONE_SOCIALE non si costituiva e veniva dichiarata contumace.

Con sentenza n. 20429/2016 il Tribunale di Roma accoglieva la domanda, condannava ‘RAGIONE_SOCIALE‘ a pagare all’attrice la somma di euro 92.308,70, oltre

interessi legali, e dichiarava non dovuta la somma di euro 21.823,01 chiesta in restituzione (cfr. controricorso, pag. 9) .

RAGIONE_SOCIALE proponeva appello.

Resi steva la ‘RAGIONE_SOCIALE‘.

C on sentenza n. 475/2018 la Corte d’Appello di Roma rigettava il gravame e condannava l’appellante alle spese del grado.

Evidenziava la Corte di Roma, in ordine al secondo ed al terzo motivo d’appello, che il tribunale aveva dato atto non solo che ‘RAGIONE_SOCIALE‘, rimasta contumace in prime cure, non aveva dimostrato l’anticipata realizzazione del piano RAGIONE_SOCIALE investimenti, ma altresì che la documentazione contabile allegata dava ragione del contrario (cfr. sentenza d’appello, pag. 5) .

Evidenziava, poi, a fronte della deduzione dell’appellata di aver iniziato l’attività di impresa in epoca successiva all’ammissione al beneficio, deliberata il 4.5.2010, che soltanto in data 29.7.2010 la medesima aveva acquistato il mobilio e le attrezzature necessarie per l’esercizio dell’attività di ‘bar’, sicché era da escludere che l’attività avesse avuto inizio antecedentemente (cfr. sentenza d’appello, pagg. 5 6) .

Avverso tale sentenza l’ ‘RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione; ne ha chiesto sulla scorta di quattro motivi la cassazione con ogni conseguente statuizione.

La ‘RAGIONE_SOCIALE‘ ha depositato controricorso; ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso con il favore delle spese.

Con ordinanza n. 1946 del 18.1.2024 le sezioni unite di questa Corte hanno -a seguito dell’ordinanza interlocutoria n. 23810/2023 dichiarato, a rigetto

del primo motivo di ricorso (con cui era stato denunciato il difetto di giurisdizione del G.O., la violazione e falsa applicazione dell’art. 37 cod. proc. civ. nonché RAGIONE_SOCIALE artt. 7 e 133 c.p.a.) , la giurisdizione del giudice ordinario e rimesso gli atti a questa sezione per la decisione in ordine agli ulteriori motivi di ricorso.

La ricorrente ha depositato memoria.

Del pari ha depositato memoria la controricorrente.

CONSIDERATO CHE

Con i l secondo motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 5, cod. proc. civ. l’omessa motivazione su un punto decisivo della controversia.

Deduce che la Corte di Roma, allorché ha reputato che la RAGIONE_SOCIALE ha iniziato l’attività d’impresa in epoca successiva alla delibera in data 4.5.2010 di concessione delle agevolazioni, ‘ha posto in essere una errata ricognizione della fattispecie concreta attraverso una valutazione parziale e inesatta delle risultanze di causa’ (così ricorso, pag. 14) .

Deduce segnatamente che la corte d ‘appello ha erroneamente ritenuto che il piano RAGIONE_SOCIALE investimenti fosse successivo alla delibera del 4.5.2010, e ha ingiustificatamente trascurato l’ulteriore documentazione prodotta dalla stessa attrice, idonea a dimostrare, viceversa, che l’attività aveva avuto inizio sin dall’agosto del 2009 (cfr. ricorso, pag. 14) .

C on il terzo motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3 e n. 5, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 1, 6, 2° co., lett. c), e 8, 2° co., lett. c), del d.lgs. n. 185/2000 e dell’art. 2, 3° co., del d.m. n. 295/2001.

Deduce che la RAGIONE_SOCIALE ha acquistato i beni strumentali con l’ escamotage contabile del ‘conto visione’ e li ha utilizzati da epoca precedente all’ammissione alle agevolazioni (cfr. ricorso, pag. 19) .

Deduce quindi che ‘RAGIONE_SOCIALE‘ era ‘attiva da ben prima (…) dell’ammissione alle agevolazioni di cui alla delibera del 4.5.2010’ (così ricorso, pag. 20) .

Deduce dunque che il contratto che ha sottoscritto con controparte è affetto da nullità siccome in violazione di norme imperative (cfr. ricorso, pagg. 19 – 20) , e che la fattispecie concreta non è ascrivibile alle astratte previsioni del d.lgs. n. 185/2000.

11. C on il quarto motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 15 e 19 del d.lgs. n. 185/2000, del d.m. n. 295/2001 e RAGIONE_SOCIALE artt. 8 e ss. del contratto.

Deduce che ha errato la Corte di Roma a confermare la sua condanna alla restituzione dell’intero importo di euro 92.308,70.

Deduce, per un verso, che la corte d ‘appello non ha tenuto conto della distinzione tra importo agevolato erogato a fondo perduto e mutuo, mutuo che ‘RAGIONE_SOCIALE‘ è tenuta a restituire con gli interessi (cfr. ricorso, pagg. 21 e 22) .

Deduce, per altro verso, che la corte d ‘appello non ha tenuto conto che l’intero importo oggetto dell’agevolazione ‘può essere elargito solo sulla base di stati di avanzamento mediante la presentazione della documentazione di spesa prevista dal contratto (…), all’esito positivo della verifica di cui all’articolo 11 del d.m. citato’ (così ricorso, pag. 22) .

Deduce quindi che la corte distrettuale non ha, al riguardo, considerato tutti gli atti di causa (cfr. ricorso, pag. 22) .

Il secondo motivo, il terzo motivo ed il quarto motivo di ricorso sono all’evidenza connessi; il che ne giustifica la disamina contestuale; i medesimi motivi, comunque, sono destituiti di fondamento e da respingere.

Gli esperiti mezzi di impugnazione non si confrontano in termini specifici e puntuali con l ‘impianto motivazionale che sorregge l’impugnato dictum (cfr. Cass. (ord.) 10.8.2017, n. 19989, secondo cui, in tema di ricorso per cassazione, è necessario che venga contestata specificamente la ‘ratio decidendi’ posta a fondamento della pronuncia impugnata; Cass. (ord.) 24.2.2020, n. 4905; Cass. 17.7.2007, n. 15952) .

In particolare , alla luce dell’operata enunciazione dei seppur salienti passaggi motivazionali della gravata statuizione, del tutto ingiustificata è la denuncia di ‘omessa motivazione’, di ‘non motivazione’ (cfr. ricorso, pag. 18) specificamente veicolata dal secondo mezzo di impugnazione.

La motivazione viceversa vi è, ed è esaustiva e congrua.

Sebbene abbia rubricato gli esperiti motivi, segnatamente il terzo ed il quarto, sub specie di ‘ errores in iudicando ‘ , nondimeno con gli addotti mezzi e, ben vero, pur con il secondo, la ricorrente sollecita senza dubbio questa Corte al riesame del giudizio ‘di fatto’ cui la Corte di Roma ha provveduto, allorché ha assunto che la RAGIONE_SOCIALE aveva dato inizio alla sua attività d’impresa in epoca successiva all’ammissione alle agevolazioni per cui è controversia.

Su tale scorta -giacché è specificamente la previsione del n. 5 del 1° co. dell’art. 360 cod. proc. civ. che concerne l’accertamento e la valutazione dei fatti rilevanti ai fini della decisione della controversia (cfr. Cass. sez. un. 25.11.2008, n. 28054; cfr. Cass. 11.8.2004, n. 15499) – si reputa quanto segue.

I l giudizio di appello ha avuto inizio nell’anno 2016.

Il secondo dictum ha integralmente confermato il primo dictum .

Si applica conseguentemente ratione temporis (cfr. Cass. 18.12.2014, n. 26860) al caso di specie la previsione di cui all’art. 348 ter , 5° co., cod. proc. civ., che esclude che possa essere impugnata con ricorso per cassazione ex art. 360, 1° co., n. 5, cod. proc. civ. la sentenza di appello ‘che conferma la decisione di primo grado’ .

Si tenga conto che nell’ipotesi di ‘doppia conforme’, ex art. 348 ter , 5° co., cod. proc. civ., il ricorrente in cassazione per evitare l’inammissibilità del motivo di cui all’art. 360, n. 5, cod. proc. civ. -deve indicare le ragioni ‘di fatto’ poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse (cfr. Cass. 22.12.2016, n. 26774) .

In ogni caso, questa Corte spiega che è propriamente inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici -è esattamente il caso di specie – operata dal giudice di merito (cfr. Cass. sez. un. 27.12.2019, n. 34476; Cass. (ord.) 4.4.2017, n. 8758; Cass. (ord.) 4.3.2021, n. 5987. Altresì, cfr. Cass. (ord.) 7.12.2017, n. 29404, secondo cui con il ricorso per cassazione la parte non può rimettere in discussione, proponendo una propria diversa interpretazione, la valutazione delle risultanze processuali e la ricostruzione della fattispecie operate dai giudici del merito, poiché la revisione RAGIONE_SOCIALE accertamenti di fatto compiuti da questi ultimi è preclusa in sede di legittimità) .
È da escludere, comunque, che il dictum della Corte romana sia inficiato da una qualsivoglia forma di ‘anomalia’ motivazionale rilevante alla luce della pronuncia n. 8053 del 7.4.2014 delle sezioni unite di questa Corte.

In particolare, e con precipuo riferimento a lla ‘anomalia’ della motivazione ‘apparente’ (che ricorre allorquando il giudice di merito non procede ad una approfondita disamina logico/giuridica, tale da lasciar trasparire il percorso argomentativo seguito: cfr. Cass. 21.7.2006, n. 16672) , la corte di merito ha compiutamente ed intellegibilmente esplicitato il proprio iter argomentativo.

Ulteriormente, in sede di disamina del quarto motivo d ‘appello , la Corte capitolina ha puntualizzato che non risultava che gli stati di avanzamento non fossero maturati, sicché si giustificavano l’integrale erogazione del finanziamento e la condanna di ‘RAGIONE_SOCIALE‘ al pagamento del residuo importo euro 92.308,70 -del contributo (cfr. sentenza d’appello, pag. 6) .

Invano, perciò, la ricorrente prospetta che la corte territoriale non ha tenuto conto che l’intero importo dell’agevolazione può essere elargito solo sulla base di stati di avanzamento.

18. La ricorrente in pari tempo si duole per l’asserita omessa ed erronea valutazione delle risultanze probatorie-documentali ( ‘quanto sopra costituisce una conclusione che (…) non tiene però conto di tutta la produzione documentale in atti ‘ : così ricorso, pag. 15; ‘la fattura n. 63 bis del 29.7.2010 ritenuta decisiva dalla Corte di Appello (…) non vale però a superare e disattendere un dato evidente e sostanziale (…)’: così ricorso, pag. 17. Si veda analogamente in tal senso la memoria della ricorrente in data 2.5.2024) .
E tuttavia l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo, qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie (cfr. Cass. (ord.) 29.10.2018, n 27415) .

E tuttavia il cattivo esercizio del potere di apprezzamento delle prove non legali da parte del giudice di merito non dà luogo ad alcun vizio denunciabile con il ricorso per cassazione, non essendo inquadrabile nel paradigma dell’art. 360, 1° co., n. 5, cod. proc. civ., né in quello del precedente n. 4, disposizione che per il tramite dell’art. 132, n. 4, cod. proc. civ. – dà rilievo unicamente all’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante (cfr. Cass. 10.6.2016, n. 11892; Cass. (ord.) 26.9.2018, n. 23153; Cass. (ord.) 19.7.2021, n. 20553) .
In dipendenza del rigetto del ricorso la ricorrente, ‘RAGIONE_SOCIALE , va condannata a rimborsare alla controricorrente, ‘RAGIONE_SOCIALE‘ , le spese del presente giudizio di legittimità.

La liquidazione segue come da dispositivo.

20. Ai sensi dell’art. 13, 1° co. quater , d.P.R. 30.5.2002, n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi dell’art. 13, 1° co. bis , d.P.R. cit., se dovuto.

P.Q.M.

La Corte così provvede:

rigetta il ricorso;

condanna la ricorrente, ‘RAGIONE_SOCIALE , a rimborsare alla controricorrente, ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ , le spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivi euro 6.200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfetario delle spese generali nella misura del 15%, i.v.a. e cassa come per legge;

ai sensi dell’art. 13, 1° co. quater , d.P.R. n. 115/2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi dell’art. 13, 1° co. bis , d.P.R. cit., se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sez. civ. della Corte

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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