Affidamento incolpevole e responsabilità della PA

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 5000 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 3 Num. 5000 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/03/2026

RESPONSABILITA’ PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5412/2023 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO

-controricorrente –

Avverso la sentenza n. 354/2022 della CORTE DI APPELLO DI CAGLIARI, depositata il giorno 22 luglio 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15 ottobre 2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME domandò giudizialmente la condanna del Comune di Quartu Sant’Elena, ai sensi dell’art. 2043 cod. civ. o dell’art.

2049 cod. civ., al risarcimento dei danni subiti per effetto del l’a ffidamento riposto su un provvedimento amministrativo emesso dall’ente convenuto , in specie la concessione in sanatoria di immobili rilasciata il 29 gennaio 2009 in favore di NOME COGNOMECOGNOME

A suffragio dell’azione, rappresentò le seguenti circostanze di fatto:

(i) nell’anno 2008, l’attrice aveva intrapreso trattative per l’acquisto di due unità immobiliari al grezzo, site al secondo piano di uno stabile in Quartu Sant’Elena alla INDIRIZZO, rispettivamente di proprietà di NOME COGNOME e NOME COGNOME, trattative sospese in attesa della definizione di una pratica di condono edilizio presentata nell’anno 1986 da NOME COGNOME, sorella delle proprietarie;

(ii) in conformità all’istanza di condono, il 29 gennaio 2009 il Comune aveva rilasciato, ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, la concessione in sanatoria n. 16986;

(iii) fidando sulla legittimità di questo provvedimento, l’attrice, con atto per notar AVV_NOTAIO del 24 febbraio 2009, aveva acquistato dalle germane COGNOME gli immobili allo stato grezzo, corrispondendo un prezzo totale di euro 90.000, oltre euro 10.982 per spese e compensi notarili;

(iv) il 25 aprile 2009 l’attrice aveva stipulato con NOME COGNOME e NOME COGNOME un preliminare di compravendita avente ad oggetto una delle unità immobiliari da ultimare (segnatamente, quella già di proprietà di NOME COGNOME) per un prezzo di euro 155.000;

(v) per la ristrutturazione degli immobili acquistati, l’attrice aveva chiesto ed ottenuto autorizzazione edilizia n. 94 datata 11 maggio 2009 ed aveva eseguito i relativi lavori, per un costo di euro 72.910,80;

(vi) con atto del 24 febbraio 2010, il Comune aveva notificato alla attrice l’avvio di un procedimento finalizzato all’annullamento della concessione in sanatoria n. 16986 del 29 gennaio 2009, annullamento poi disposto con provvedimento del 1° gennaio 2010, sul rilievo che la

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Polizia Municipale aveva accertato che le opere oggetto dell’istanza di condono erano state realizzate in epoca successiva al 2005, quindi oltre il termine (1° ottobre 1983) fissato ex lege per accedere al condono;

(vii) siffatto annullamento aveva comportato ingiuste conseguenze dannose a carico dell’attrice, consistenti nei costi di acquisto e di ristrutturazione dei cespiti e nel mancato prezzo della promessa vendita di uno di essi, pregiudizi di cui si invocava il ristoro dal Comune.

Nell’attiva resistenza della convenuta RAGIONE_SOCIALE, la domanda è stata disattesa in ambedue i gradi di merito del giudizio.

Avverso la decisione in epigrafe indicata, resa in grado di appello, NOME COGNOME ricorre per cassazione, articolando quattro motivi.

Resiste, con controricorso, il Comune di Quartu Sant’Elena .

Parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 112 e 115 cod. proc. civ. nonché dell’art. 2697 cod. civ., si contesta la sentenza gravata là dove ha affermato che « deve preliminarmente rigettarsi l’eccezione di tardività delle produzioni degli atti relativi ai procedimenti penali del 2009 e del 2012, in quanto, come ben evidenziato dalla parte appellata, anche gli stessi sono stati acquisiti per ordine del giudice e pertanto non è configurabile alcuna tardività in relazione all’art. 183 cod. proc. civ. ».
Parte ricorrente si duole dell’acquisizione d’ufficio degli atti delle indagini penali svolte nei suoi confronti (segnatamente, gli atti dei procedimenti iscritti ai nn. 11533/2009, 3084/2012 e 3345/2015 del R.N.R. della Procura della Repubblica del Tribunale di Cagliari) disposta di ufficio dal giudice di prime cure: assume che, trattandosi di documenti nelle disponibilità dell’ente convenuto (parte offesa nei procedimenti penali), gli stessi avrebbero dovuto essere prodotti dalla difesa comunale nei termini perentori di cui all’art. 183, sesto comma,
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cod. proc. civ. ovvero « nei termini di cui all’art. 153, secondo comma, cod. proc. civ. (qualora avesse allegato e pure dimostrato di essere incorso in decadenze non imputabili) e non potevano di certo essere acquisiti ex officio dal giudice ».

1.1. Il motivo è inammissibile.

Il corretto fondamento giustificativo della reiezione della domanda risarcitoria avanzata della ricorrente -che sarà illustrato diffusamente in prosieguo (al § 5., in specie al § 5.3.) – prescinde in toto dalle risultanze degli atti dei procedimenti penali, ragion per cui la relativa documentazione è priva di decisività ed irrilevante diviene interrogarsi sulla conformità a diritto della sua introduzione nel giudizio civile.

2. Il secondo motivo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 2727 e 2729 cod. civ., censura l’impugnata pronuncia nella parte in cui ha ritenuto che «a prescindere dalla configurabilità di una tutela dell’affidamento riposto nella concessione edilizia illegittima da parte d el successivo proprietario dell’immobile, in ogni caso il motivo più liquido di rigetto è rappresentato dalla condotta attiva che, secondo meccanismo presuntivo, deve ritenersi sia stata tenuta dalla COGNOME nel rilascio del condono edilizio illegittimo, con esclusione di alcuna posizione di affidamento meritevole di tutela » .
Si ravvisa malgoverno delle regole in tema di prova presuntiva per avere la Corte territoriale considerato « provata in via presuntiva la condotta attiva della signora COGNOME nel rilascio della concessione in sanatoria poi annullata, sulla base non già di fatti materiali c.d. noti (tali potendosi intendere solo i fatti accertati da una sentenza penale, che, nel caso, avrebbe potuto orientare e financo vincolare, in caso di giudicato penale, il giudice civile), ma sulla base di fatti materiali c.d. ignoti (tali dovendosi qualificare i fatti desunti dal materiale probatorio acquisito senza contraddittorio in sede penale nel corso delle indagini preliminari, quand’anche trasfusi in un’ordinanza di custodia cautelare
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in carcere nei confronti della signora COGNOME) »: da siffatta erronea premessa discende l’inosservanza del « divieto di doppia presunzione con riferimento specifico alla correlazione di una presunzione semplice (l’asserita, ma tutt’altro che accertata, e invero presunta, colpevolezza della COGNOME per fatti diversi da quelli de quibus, e risalenti ad anni di molto successivi a quelli per cui è causa) con un’altra presunzione semplice (l’asserita presunta condotta concorrente della signora COGNOME nelle attività illecite dei dipendenti del Comune di Quartu Sant’Elena per il rilascio della concessione in sanatoria poi annullata) ».
In senso contrario, si sostiene che « tutta la documentazione di natura penale era ed è assolutamente irrilevante e priva di valenza probatoria (perché riferita ad altri episodi diversi da quelli per cui è causa) in ordine all’asserita condotta attiva e concorrente della signora COGNOME nelle attività illecite poste in essere dai dipendenti del Comune per il rilascio della concessione in sanatoria poi annullata » e che « gli elementi istruttori riportati nell’ordinanza cautelare penale » posti a fondamento della gravata decisione « non sono stati confermati nel dibattimento penale e, quindi, non erano utilizzabili né nel processo penale né, di conseguenza, in quello civile ».
Il terzo motivo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 132, secondo comma, num. 4, cod. proc. civ., rileva nullità della sentenza per motivazione apparente nella parte in cui afferma che « dalla lettura della domanda di sanatoria poteva desumersi l’illegittimità della concessione in sanatoria: detta illegittimità era pertanto conoscibile dalla COGNOME che nell’atto di citazione davanti al Tribunale ha allegato che, avendo intrapreso le trattative per l’acquisto dell’immobile, aveva v erificato presso il Comune di Quartu S. Elena l’esistenza di una pratica di condono edilizio per abusi commessi sui predetti immobili in epoca anteriore al 1983 presentata da COGNOME NOME con domanda prot. 16986 del 25.6.1986. Non risponde al
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vero che il Tribunale abbia escluso la conoscibilità da parte dell’attrice dell’illegittimità della concessione in sanatoria poi annullata, essendosi piuttosto limitato ad affermare che essa non poteva essere a conoscenza del sopralluogo della Polizia municipale nel 2006 e che l’illegittimità della concessione non poteva evincersi dall’atto di vendita del 26.10.1981, concludendo che invece tale illegittimità si ricavava dalla lettura della domanda di sanatoria ».

L’impugnante imputa alla Corte territoriale un « errore di percezione sulla ricognizione del contenuto oggettivo della prova che investe una circostanza che ha formato oggetto di discussione tra le parti: l’asserita conoscenza della signora COGNOME dell’illegittimità della concessione in sanatoria »: deduce, sul punto, che « non è affatto vero che la signora COGNOME abbia verificato presso il Comune di Quartu S. Elena la domanda di sanatoria e ciò non è né allegato né emerso in alcun modo da alcun atto », e che « in ogni caso non è affatto vero che dalla lettura della domanda di sanatoria » (dove si dichiarava come data di ultimazione delle opere abusive il 1978, data di tre anni antecedente l’atto di compravendita dell’area sopraelevabile) « potesse (rectius, possa) desumersi l’illegittimità della concessione in sanatoria ».
Il quarto motivo, per v iolazione e falsa applicazione dell’art. 2043 cod. civ., censura l’assorbimento di ogni altro profilo di doglianza (rispetto al motivo individuato come più liquido) ritenuto da entrambi i giudici di merito: in tal guisa -asserisce la ricorrente -erroneamente considerando non configurabile una tutela dell’affidamento sulle illegittime concessioni edilizie conseguite, contrariamente agli approdi della Suprema Corte di Cassazione, chiari nel riconoscere la tutela dell ‘ affidamento incolpevole sull ‘ atto amministrativo successivamente annullato in quanto illegittimo.
I motivi -da scrutinare congiuntamente, attesa la intrinseca connessione che li avvince -sono infondati, benché occorra, giusta il

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disposto dell’art. 384, ultimo comma, cod. proc. civ., correggere la motivazione adottata dalla sentenza impugnata, conforme tuttavia a diritto nel suo finale dispositivo.

5.1. Al l’esame delle doglianze è necessario premettere il corretto inquadramento della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e della quale è stata invocata tutela in forma risarcitoria.

Sull’argomento, con oramai univoco e consolidato orientamento, formatosi con riferimento alla soluzione di questioni di giurisdizione, questa Corte, nella sua composizione tipica di organo di nomofilachia, ha chiarito che chi lamenti la lesione dell’affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell’amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo (così, proprio di recente, Cass., Sez. U, 25/09/2025, n. NUMERO_CARTA).
Ed invero, la pretesa risarcitoria del privato fondata sulla lesione dell ‘ affidamento nella legittimità di un provvedimento ampliativo di una p.a., poi annullato in autotutela, non ha ad oggetto il modo in cui l ‘ amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento annullato o con quello di annullamento del primo (costituendo l ‘ illegittimità del provvedimento il mero presupposto della lite), ma l ‘ osservanza o meno delle regole di correttezza nei rapporti con i privati: regole distinte ed autonome rispetto a quelle concernenti la legittimità amministrativa e del relativo procedimento.
In altri termini, chi agisce in veste di danneggiato « non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo, non richiede la riparazione del pregiudizio causato dalla perdita del bene cui aspirava e che gli è stato negato (legittimamente), non lamenta di aver titolo a conservare l’utilità otten uta con il provvedimento annullato, né assume che siano state violate quelle facoltà, anche procedimentali, che egli può legittimamente esercitare al cospetto di un potere amministrativo,

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ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l’amministrazione non l’avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo » (Cass., Sez. U, 24/01/2023, n. 2175).

In questa impostazione, « il fondamento della domanda risarcitoria non è l’illegittimità dell’atto, ma la scorrettezza del comportamento della p.a. » (Cass. n. 26080 del 2025, cit.), cioè a dire « la violazione dei princìpi di correttezza e buona fede, che devono governare il comportamento dell’amministrazione e si traducono in regole di responsabilità, non di validità dell’atto » (così, testualmente, Cass., Sez. U, 28/08/2023, n. 25324).

Con felice e condivisibile sintesi, si è detto che la responsabilità da lesione dell’affidamento incolpevole di natura civilistica presuppone la fiducia nella correttezza dell’azione amministrativa , la delusione della fiducia e il danno subito a causa della condotta dettata dalla fiducia mal riposta (Cass., Sez. U, 28/04/2020, n. 8236): esige cioè il tradimento di un’ aspettativa di coerenza e non contraddittorietà riposta dal privato nel comportamento dell ‘ Amministrazione, che si ricollega a doveri di correttezza e buona fede che informano qualsiasi rapporto giuridico, inclusa la relazione asimmetrica tra l’amministrazione, titolare di poteri autoritativi, e il privato.
5.2. Nella descritta prospettiva, la responsabilità in parola non va ascritta alla generale fattispecie dell’illecito aquiliano contemplata dall’art. 2043 cod. civ. ma ha natura assimilabile alla responsabilità contrattuale, più precisamente « alla responsabilità da contatto sociale qualificato dallo status della pubblica amministrazione quale soggetto tenuto all’osservanza della legge come fonte della legittimità dei propri atti » (così, la già citata Cass. n. 8236 del 2020).

Tale responsabilità « non è qualificabile né come extracontrattuale né come contrattuale in senso proprio, configurandosi piuttosto come una responsabilità di tipo relazionale o da contatto sociale qualificato inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 cod. civ., sia nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, cosicché il privato abbia riposto il proprio affidamento in un mero comportamento dell’amministrazione, sia nel caso in cui il danno derivi dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto ampliativo della sfera giuridica del privato » (cfr., da ultimo, Cass. 19/05/2025, n. 13289; Cass., Sez. U, 19/01/2023, n. 1567).
Ai fini dell’accoglimento della istanza risarcitoria, dunque, occorre che il privato provi l’esistenza di un contatto sociale qualificato, ossia di un rapporto inerente al provvedimento autorizzatorio nonché lo specifico comportamento lato sensu inteso – della p.a. asseritamente tenuto in violazione dei doveri di correttezza e buona fede e tale da ingenerare, sotto il profilo eziologico, il proprio legittimo convincimento di poter confidare nella piena legittimità dell’atto amministrativo e di poter quindi determinarsi nelle conseguenti attività, quali gli esborsi occorrenti per l ‘esercizio delle relative facoltà , costi fondamentalmente costituenti il danno in thesi subito.
D’altro canto, dacché la responsabilità della p.a. per lesione dell’affidamento ingenerato con l’adozione di un provvedimento poi annullato postula che sulla legittimità di esso sia sorto un ragionevole convincimento, detta responsabilità è esclusa in caso di illegittimità evidente del provvedimento o di consapevolezza di detta condizione patologica in capo al privato (v. ancora Cass. n. 13289 del 2025, cit.).

5.3. Le illustrate considerazioni danno conto, nella specie, della corretta negazione di un affidamento incolpevole meritevole di ristoro in capo all’originaria attrice, pur argomentata sull’erroneo richiamo al paradigma dell’illecito aquiliano nella impug nata sentenza la quale,

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debitamente emendata di tali argomentazioni, resiste alle censure in questa sede sollevate e va confermata.

Appaiono dirimenti al riguardo due rilievi evidenziati dalla Corte territoriale, sebbene da questa apprezzati nella erronea prospettiva di indice presuntivo di « una condotta attiva tenuta dalla COGNOME nel rilascio del condono edilizio illegittimo »: la evidente illegittimità della rilasciata concessione in sanatoria, evincibile dalla mera lettura della relativa istanza, nella quale era indicato, quale epoca di ultimazione delle opere edilizie abusive, l’anno 1978, ovvero una data di tre anni precedenti la stipula del l’atto di compravendita avente ad oggetto un’area di sedime sopraelevabile, quindi non edificata; la conoscibilità di tale illegittimità da parte della COGNOME, la quale « nell’atto di citazione davanti al Tribunale ha allegato che, avendo intrapreso le trattative per l’acquisto dell’immobile, aveva verificato presso il Comune di Quartu l’esistenza di una pratica di condono edilizio per abusi commessi sui predetti immobili in epoca anteriore al 1983 presentata da COGNOME NOME ».
Si tratta di argomenti -desunti, si rimarca, senza alcuna disamina degli atti dei procedimenti penali acquisiti -che di per sé soli sono sufficienti ad escludere l’esistenza di un affidamento incolpevole in capo alla odierna ricorrente, evidenziando, senza necessità di ulteriori dati, la agevole percepibilità, con l’ordinaria diligenza (o, quantomeno, la colpevole ignoranza) della illegittimità del provvedimento di sanatoria, tale da non ingenerare fiducia nella correttezza dell’operato della p.a..
5.4. Così giustificato il rigetto della istanza risarcitoria, prive di significatività si profilano le contestazioni sviluppate dalla ricorrente, complessivamente da rigettare perché tutte orientate nell’orbita di una responsabilità aquiliana dell’ente convenuto.

A ciò si aggiunga, quanto al secondo motivo, la irrilevanza della dedotta violazione delle norme in tema di prova per presunzioni, dacché relativa esclusivamente alle emergenze traibili dagli atti dei

procedimenti penali e, in ogni caso, limitata alla mera prospettazione di inferenze probabilistiche differenti da quelle applicate dal giudice di merito mediata da una diversa lettura del compendio istruttorio, in chiara inosservanza dei limiti del sindacato di legittimità sugli artt. 2727 e 2729 cod. civ. (cfr., ex plurimis, Cass. 29/07/2025, n. 21762; Cass. 21/03/2022, n. 9054; Cass. 05/08/2021, n. 22366; Cass. 30/06/2021, n. 18611; Cass., Sez. U, 24/01/2018, n. 1785, in motivazione espressa, sebbene non massimata sul punto: §§. 4 e ss.).
Circa il terzo motivo, poi , l’apparenza motivazionale addotta in rubrica, oltre ad essere contraddetta, in maniera palese, dal diffuso iter logico giuridico svolto nella sentenza gravata, collide con il contenuto della doglianza, la quale si rivela, a ben vedere, basata su obiezioni non sottoponibili al sindacato del giudice di legittimità.

Basti por mente all’argomento secondo cui « non è vero che la COGNOME abbia verificato presso il Comune la domanda di sanatoria »: una circostanza che la Corte territoriale indica come affermata dalla stessa COGNOME nell’originario atto di ingresso della lite, sicché, a tacer della mancata riproduzione del contenuto di tale citazione nel ricorso in vaglio, la formulata contestazione integra un errore percettivo da denunciare con il solo mezzo della revocazione.

Apodittico, inoltre, l’assunto per cui « in ogni caso non è affatto vero che dalla lettura della domanda di sanatoria potesse (rectius, possa) desumersi l’illegittimità della concessione in sanatoria », formulato senza la trascrizione -nemmeno per stralci o passaggi essenziali -della richiamata domanda di sanatoria, della quale nemmeno viene operata la localizzazione prescritta dall’art. 366, primo comma, num. 6, cod. proc. civ. (ovvero l’ indicazione circa la collocazione dell’atto nelle sedi di merito e nel relativo fascicolo di ufficio e, soprattutto, circa la sua produzione o acquisizione nel giudizio di legittimità: cfr. Cass. Sez. U., 18/03/2022, n. 8950; Cass. Sez. U., 27/12/2019, n. 34469).
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Infine, sempre nell’erronea traiettoria della responsabilità aquiliana si muove la censura articolata con il quarto motivo.

Il ricorso è, in definitiva, rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

Atteso l’esito del ricorso, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, ex art. 13, comma 1bis , d.P.R. 30 maggio 2002, n.115.

P. Q. M.

Rigetta il ricorso.

Condanna parte ricorrente alla refusione in favore di parte controricorrente delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 6.000 per compensi professionali, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge.

A i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso principale, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis .

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza Sezione Civile, il giorno 15 ottobre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME