Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 3656 Anno 2026
Civile Ord. Sez. 3 Num. 3656 Anno 2026
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 17/02/2026
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 10936/2022 R.G. proposto da:
RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME AVV_NOTAIO, domiciliazione telematica legale
-ricorrente-
contro
Comune RAGIONE_SOCIALE‘Aquila in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME, domiciliazione telematica legale
-controricorrente-
avverso la sentenza della Corte d’Appello di l’Aquila n. 1557/2021 depositata il 18/10/2021.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/12/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
1. RAGIONE_SOCIALE conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di L’Aquila, il Comune di L’Aquila, chiedendo il risarcimento dei danni per responsabilità contrattuale o, in subordine, per responsabilità extracontrattuale, subiti a causa dell’illegittima concessione del permesso di costruire n. 512, rilasciato dal Comune in suo favore in data 28.12.2004 e successivamente annullato.
A supporto della propria domanda l’attrice esponeva: a) di avere presentato istanza al Comune, in data 01.10.2004, per il rilascio di permesso di costruire per i lavori di realizzazione di un fabbricato in L’Aquila al foglio 90, partt. n. 1664 e 2644; b) che, nel corso dell’istruttoria finalizzata al rilascio del permesso, si era accertato che l’accesso all’erigendo fabbricato sarebbe dovuto avvenire attraverso una strada privata aperta al pubblico transito (INDIRIZZO), di proprietà di terzi (RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a r.l.) e che, per questo, il Funzionario del Servizio Convenzioni del Comune, in data 15.12.2004, annotava doversi richiedere autorizzazione ai proprietari dell’area; c) che, in data 24.12.2004, il Comune aveva acquisito la certificazione del Settore Opere Pubbliche, rilasciando -all’esito -in data 28.12.2004, in favore della società, il permesso di costruire n. 512; d) che detto permesso, nella parte in cui prevedeva l’accesso al fabbricato utilizzando la proprietà privata della RAGIONE_SOCIALE, era stato annullato dal Tar Abruzzo di L’Aquila con sentenza n. 2082012 (confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 24162013), adito dalla citata RAGIONE_SOCIALE; e) che, successivamente, i proprietari delle unità immobiliari site nel fabbricato, e alienate dalla società, adivano il Tribunale di L’Aquila per richiedere la risoluzione dei contratti di compravendita, la restituzione o, in via subordinata, la riduzione del prezzo ed il risarcimento dei danni subiti; f) che essa deducente aveva, in ogni caso, patito danni alle unità immobiliari di cui è rimasta proprietaria, oltre a danni derivanti dai costi sostenuti per l’edificazione.
La sentenza n. 118/2018 del Tribunale di L’Aquila respingeva la domanda della società attrice preliminarmente considerando che il provvedimento autorizzativo non esplica mai effetti espropriativi o modificativi di diritti reali di terzi, i quali, nella concessione, vengono sempre fatti salvi. Negava rilievo alcuno, in termini di sussistenza del nesso causale tra la condotta dell’Ente pubblico e l’evento dannoso lamentato dalla Società, osservando come la carenza di accesso pedonale e carraio alla via pubblica del terreno oggetto dell’attività edificatoria fosse questione insita nelle caratteristiche del fondo e ben a conoscenza della società attrice, la quale l’aveva espressamente dichiarata nella fase dell’istruttoria finalizzata al rilascio del permesso.
Avverso tale pronuncia proponeva appello la RAGIONE_SOCIALE, rigettato dalla Corte d’Appello di L’Aquila, la quale, con riferimento alla preliminare e reiterata eccezione comunale di prescrizione dell’azione risarcitoria, riteneva -in forza del principio della c.d. ragione più liquida -di poter vagliare il gravame nel merito e, per la sua infondatezza, di respingerlo sul rilievo dell’esclusione della buona fede dell’appellante, reputato uno dei due capisaldi (unitamente alla colpa dell’amministrazione) per la ravvisabilità del legittimo affidamento.
Avverso la sentenza che rigettava il gravame, propone ora ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE, affidandosi a dieci motivi. Resiste con controricorso il Comune di L’Aquila.
Hanno depositato memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c. tanto la ricorrente quanto la controricorrente.
RAGIONI COGNOME DECISIONE
Il ricorso è articolato in dieci motivi.
1.1. Con il primo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, comma 1, e 6, comma 1, della legge n. 241 del 1990, in combinato disposto con gli artt. 11, commi 1 e 3, e 12, commi 1
e 2, del DPR n. 380 del 2001 e con l’art. 4 della legge n. 847 del 1964 (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, si afferma che il Comune poteva emettere il permesso di costruire solo dopo aver previamente accertato che il lotto di terreno edificando avesse un accesso diretto o indiretto nella via pubblica, sostenendo quindi che la Corte d’appello avrebbe erroneamente escluso la ravvisabilità di un obbligo di tal fatta in capo al Comune. La violazione, da parte di quest’ultimo, della normativa di settore che, appunto, impone il suddetto obbligo -ha generato l’incolpevole affidamento della società, la quale, presumendo che l’amministrazione avesse effettuato tutti i controlli e tutte le valutazioni del caso, si è limitata a prendere atto del permesso di costruire per poi intraprendere la propria attività.
1.2. Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990, in combinato disposto con i principi di buona fede e correttezza ex artt. 1175, 1176, 1337 e 1375 c.c., con gli artt. 2, 97 e 117, primo comma, della Costituzione nonché con l’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, si censura la sentenza nella parte in cui ha rigettato la domanda della Società per non aver correttamente applicato la normativa in tema di risarcimento del danno per lesione dell’affidamento incolpevole, ritenendo fattore ‘escludente’ del risarcimento medesimo l’atteggiamento psicologico del privato.
1.3. Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 -bis, della legge n. 241 del 1990, in combinato disposto con i principi di buona fede e correttezza ex artt. 1175, 1176, 1337 e 1375 c.c., con gli artt. 2, 97 e 117, primo comma, della Costituzione nonché con l’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sotto altro profilo (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, anche con tale motivo ci si duole del fatto che la motivazione della sentenza impugnata, partendo dall’individuare come capisaldi dell’affidamento risarcibile la colpa del soggetto che lo provoca ovverosia la PA -e la buona fede del soggetto affidato, è incentrata unicamente sull’assenza di quest’ultima, determinata dall’avere, la Società, tenuto un comportamento ‘quantomeno negligente e/o imprudente’.
1.4. Con il quarto motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1335 c.c. e dell’art. 1176, comma secondo, c.c. (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, riproducendo le medesime considerazioni sopra riportate, si sottolinea, in particolare, che la Corte d’Appello ritiene erroneamente sussistente la colpa della Società, pur se quest’ultima, sin dall’avvio del procedimento, comunicava all’Amministrazione il motivo per il quale veniva poi annullato il permesso di costruire, ovverosia la mancanza di accesso diretto alla via pubblica; circostanza, del resto, oggetto di puntuale istruttoria da parte della stessa PA.
1.5. Con il quinto motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 -bis, della legge n. 241 del 1990, in combinato disposto con i principi di buona fede e correttezza ex artt. 1175, 1176, 1337 e 1375 c.c., con gli artt. 2, 97 e 117, primo comma, della Costituzione nonché con l’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sotto ulteriore profilo (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, si critica la sentenza nella parte in cui, al fine di ritenere ravvisabile una condotta colposa in capo alla società, valorizza la circostanza che quest’ultima, in pendenza del ricorso per l’annullamento del permesso di costruire proposto dalla proprietaria della INDIRIZZO e in pendenza dell’azione di spoglio intrapresa dalla proprietà confinante, abbia intrapreso, proseguito e terminato la propria attività immobiliare; e ciò senza considerare che, dopo la notifica del ricorso per l’annullamento del
permesso di costruire da parte della RAGIONE_SOCIALE, il TAR non accoglieva la sospensiva e che il permesso di costruire veniva annullato solo nel 2012, ben 7 anni dopo la proposizione del ricorso, risalente al 2005, rimanendo quindi, nelle more, pienamente efficace.
1.6. Con il sesto motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 111, sesto comma, della Costituzione e dell’art. 112 c.p.c. nonché dell’art. 132, ‘c. nn. 2 e 4’ (rectius, comma secondo, n. 4), c.p.c.; nullità della sentenza (art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.).
In sostanza, ci si duole del fatto che la Corte d’Appello omette di motivare sulla colpa della PA, pur rappresentando uno dei due capisaldi dell’affidamento; carenza tanto più significativa in quanto la Società aveva sin dall’inizio palesato la problematica degli accessi e la PA aveva anche effettuato un’istruttoria sul punto.
1.7. Con il settimo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 111, sesto comma, della Costituzione, dell’art. 112 c.p.c. nonché dell’art. 132, ‘c. nn. 2 e 4’ (rectius, comma secondo, n. 4), c.p.c.; nullità della sentenza (art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.).
In sostanza, si censura la parte della impugnata sentenza che ha individuato come ulteriore elemento distintivo dell’affidamento l’elemento ‘cronologico del vantaggio conseguito dal provvedimento favorevole, indubbiamente privo dei caratteri di stabilità e definitività’, senza nulla motivare sul punto, sul perché tale elemento, da un lato, vada considerato distintivo e, dall’altro lato, debba essere ritenuto privo dei predetti caratteri di stabilità e definitività. Tanto più che la stessa esistenza del potere di autotutela della PA esclude di poter ritenere risarcibile unicamente un affidamento legato a una situazione di stabilità e definitività.
1.8. Con l’ottavo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1335 c.c. e dell’art. 1176, secondo comma, c.c., sotto altro profilo (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, la ricorrente lamenta che la corte territoriale si concentra unicamente sulla assenza di buona fede della Società, senza considerare che la buona fede si può ritenere elisa solo in presenza di dolo o colpa grave. Condizioni che, a parere della ricorrente, vanno escluse nel caso di specie, sulla base delle seguenti considerazioni: a) il privato aveva segnalato tempestivamente l’assenza di accessi alla pubblica via del futuro edificio, indicando che essi sarebbero avvenuti dall’antistante strada privata aperta al pubblico transito, INDIRIZZO in corso di cessione al Comune; b) l’oggetto della dichiarazione era costituito da una circostanza -la destinazione privata e/o pubblica delle strade -conosciuta dal dichiarante privato unicamente per le certificazioni emesse dall’amministrazione comunale stessa e, quindi, da quest’ultima già conosciuta; c) su tale circostanza l’amministrazione comunale era tenuta a svolgere -ed effettivamente svolgeva -apposita attività istruttoria.
1.9. Con il nono motivo, la ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1218, 1223 c.c. in combinato disposto con gli artt. 115 e 116 c.p.c. e l’art. 2697 c.c. (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.), e, in subordine, la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2043, 2056 e 1223 c.c., in combinato disposto con gli artt. 115 e 116 c.p.c. e art. 2697 c.c. (art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.).
In sostanza, si impugna la sentenza nella parte in cui rigetta la domanda di risarcimento in quanto rimasta priva di riscontro probatorio. Si censura, in particolare, l’applicazione di un errato principio di diritto, avendo la Corte d’Appello ritenuto che le obbligazioni non costituissero prova del danno subito dalla Società.
1.10. Con il decimo motivo, infine, la ricorrente lamenta l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.).
In sostanza, si censura l’omessa valutazione dei seguenti fatti storici: a) nell’istanza di permesso di costruire, come riconosciuto dal giudice di primo grado e dal TAR, la ricorrente espressamente dichiarava che ‘gli accessi del futuro edificio avverranno dall’istante strada privata aperta al pubblico transito INDIRIZZO, in corso di cessione al comune’; b) nel corso dell’istruttoria finalizzata alla valutazione della predetta istanza il funzionario addetto al servizio convenzioni in data 15/12/2004 annotava che INDIRIZZO a tutt’oggi risulta strada privata aperta al pubblico transito si ritiene di dover chiedere l’autorizzazione agli attuali proprietari dell’area’; c) il Comune dell’Aquila emanava il permesso di costruire senza richiamare la dichiarazione predetta del funzionario istruttore del 15/12/2004 su cui la Corte d’appello fonda la sua motivazione; d) la sentenza TAR in sede di annullamento del permesso di costruire afferma che il Comune non avrebbe comunque potuto consentire, senza l’accettazione espressa dai proprietari, l’accesso di terzi attraverso la strada privata e nel farlo ha violato l’art. 11 del DPR 381 del 2001 consentendo l’edificazione a chi non disponeva del titolo (limitatamente al disposto accesso) per farlo.
Viene, quindi, censurata la mancata considerazione dei predetti documenti da parte della Corte d’appello, la quale si è limitata a richiamare unicamente la circostanza che il Comune competente, con nota 15/12/2004 del Responsabile dell’Ufficio Permessi affermava la necessità di acquisire specifico assenso da parte dei proprietari dell’area su cui insisteva INDIRIZZO.
Viene, pertanto, lamentata la mancata corretta valutazione dei fatti storici portati fin dall’inizio all’attenzione del giudicante da parte della Società a causa dell’omesso esame di fatti decisivi per il giudizio oggetto di
discussione tra le parti, non avendo il giudice d’appello preso in considerazione che la Società, fin dall’inizio, aveva palesato la natura della strada privata aperta al pubblico stranito e ha comunque ritenuto il diritto del privato all’emissione del permesso di costruire.
In via preliminare va rigettata l’eccezione di inammissibilità proposta dal controricorrente per la ritenuta mancanza di censura con riferimento alla parte motivazionale della sentenza relativa alla mancanza totale di prova di danno.
In realtà, tale profilo è oggetto di censura con il motivo numero 9, con il quale, come sopra ricordato, si critica proprio la parte della sentenza che ha ritenuto prive di riscontro probatorio le domande di risarcimento (si vedano pagg. 37 e 38 del ricorso).
Così come va rigettata l’ulteriore eccezione riferita alla asserita assenza di censure sulla ratio decidendi legata alle circostanze da cui desumere l’incolpevole affidamento del privato nella legittimità dell’operato della PA, posto che l’intero ricorso è improntato proprio alla demolizione di tale impostazione posta a fondamento della sentenza impugnata.
È opportuno partire dall’esame del secondo motivo, il quale, per quanto si esporrà, risulta logicamente prioritario rispetto alle altre censure.
3.1. Come anticipato, a parere della ricorrente, la Corte d’appello, dopo avere individuato come capisaldi dell’affidamento risarcibile la colpa dell’amministrazione e la buonafede del privato utente, ha limitato la propria analisi a questo secondo elemento, la cui assenza è stata ritenuta fattore di per sé solo ‘autonomamente escludente’ il legittimo affidamento, e ne ha negato la sussistenza in capo alla Società, pur in assenza di dolo o colpa grave nella condotta da questi tenuta.
In tal modo, la sentenza impugnata non ha preso in considerazione il fatto che l’ente pubblico può rilasciare il permesso di costruire solo dopo aver previamente accertato che il lotto di terreno edificando abbia un accesso diretto e indiretto nella via pubblica. La violazione della normativa
applicabile così effettuata dal Comune ha determinato l’affidamento incolpevole della società ricorrente, la quale, sin dall’inizio, aveva portato il Comune a conoscenza della mancanza dell’accesso alla pubblica via.
Del resto -prosegue la ricorrente -la stessa Corte d’appello imputa alla società una condotta colposa, e non ritiene raggiunta la soglia della colpa grave o del dolo, unici elementi che possono escludere la buona fede e il diritto al risarcimento.
3.2. Il motivo è inammissibile e, comunque, infondato.
3.3. Il motivo è, innanzitutto, inammissibile poiché non si correla alla ratio decidendi della decisione impugnata
La motivazione della sentenza, in particolare sviluppata nei paragrafi 8.2.8.5, è criticata senza confrontarsi adeguatamente con quanto ivi affermato, soprattutto nel paragrafo 8.5 ss.
Non viene preso in considerazione, infatti, che la Corte d’Appello, oltre a escludere la ravvisabilità, in capo alla Società, dell’affidamento legittimo e incolpevole (parr. 8.3. e 8.4), ha proceduto a esaminare anche il profilo relativo alla ‘attività istruttoria condotta dall’Ente pubblico’, delimitandone la portata (parr. 8.5. – 8.7).
A tal fine, richiamando Cons. Stato n. 2116 del 2016, viene osservato che l’onere del Comune, per il rilascio dell’autorizzazione edilizia, è ‘limitato alla verifica della sussistenza di un titolo (di proprietà o di altri diritti reali) che possa rendere destinatario del provvedimento amministrativo il soggetto richiedente, secondo la qualificata reazione con il bene oggetto dell’intervento’. Da ciò conseguendo che l’amministrazione non è tenuta a ‘operare verifica, tramite propri accertamenti o onerando di ulteriori allegazioni il richiedente, riguardo all’assenza di limitazioni del titolo medesimo, pena l’attribuzione di un potere di accertamento della sussistenza (o meno) dei diritti reali o del loro contenuto (potere non rimessole dall’ordinamento), dovendo di converso limitarsi al vaglio dei profili urbanistici ed edilizi connessi al titolo autorizzatorio richiesto’.
Rispetto a tali argomentazioni la ricorrente nulla deduce.
Inoltre, non vi è confronto con la parte di motivazione assunta come oggetto di critica, atteso che l’illustrazione si risolve nell’evocazione di un breve passo dell’A.P., la cui rilevanza non è spiegata con specifico riferimento allo sviluppo della vicenda di cui è causa, ma è del tutto genericamente espressa ed in fine si chiude con i pretesi punti riassuntivi 1, 2 e 3 all’inizio della pagina 24, senza parimenti nessuna spiegazione della loro pertinenza con la vicenda stessa.
3.3.1. Il secondo motivo va dunque ritenuto inammissibile alla stregua del principio di diritto (già affermato da Cass. n. 359 del 2005, seguita da numerose conformi, e ribadito di recente da Cass., Sez. Un., nn. 16598 e 22226 del 2016, nonché da Cass., n. 7074 del 2017), secondo cui: «Il motivo d’impugnazione è rappresentato dall’enunciazione, secondo lo schema normativo con cui il mezzo è regolato dal legislatore, della o delle ragioni per le quali, secondo chi esercita il diritto d’impugnazione, la decisione è erronea, con la conseguenza che, in quanto, per denunciare un errore bisogna identificarlo e, quindi, fornirne la rappresentazione, l’esercizio del diritto d’impugnazione di una decisione giudiziale può considerarsi avvenuto in modo idoneo soltanto qualora i motivi con i quali è esplicato si concretino in una critica della decisione impugnata e, quindi, nell’esplicita e specifica indicazione delle ragioni per cui essa è errata, le quali, per essere enunciate come tali, debbono concretamente considerare le ragioni che la sorreggono e da esse non possono prescindere, dovendosi, dunque, il motivo che non rispetti tale requisito considerarsi nullo per inidoneità al raggiungimento dello scopo. In riferimento al ricorso per Cassazione tale nullità, risolvendosi nella proposizione di un “non motivo”, è espressamente sanzionata con l’inammissibilità ai sensi dell’art. 366 n. 4 cod. proc. civ.».
3.4. Il motivo -se fosse esaminabile nonostante la segnalata inammissibilità per come proposto -sarebbe comunque anche infondato.
La Corte d’Appello ha escluso la configurabilità di un affidamento legittimo, e quindi risarcibile, sulla base della natura colposa e comunque non prudente della condotta tenuta dalla società ricorrente.
Ebbene, la condotta colposa della società emerge dalla piena conoscenza della circostanza della mancanza di accesso alla pubblica via del terreno di proprietà della Società (conoscenza affermata dalla stessa ricorrente in giudizio e, del resto, da lei esposta all’Amministrazione sin nell’istanza di permesso di costruire) ma anche da ulteriori e ben più significative circostanze.
Come riportato anche dalla Corte d’Appello (e non contestato dalla ricorrente) la proprietaria della INDIRIZZO aveva avviato giudizio amministrativo per l’annullamento del permesso di costruire e la confinante, proprietaria dell’area di circolazione, aveva esperito azione possessoria, poi accolta dal Tribunale.
3.4.1. Tanto premesso, va rammentato che la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento.
Questa Corte ha più volte affermato (tra le più recenti, Cass., Sez. 3, ordinanza n. 13289 del 19/05/2025, Rv. 674874 – 01) che, in tema di responsabilità della P.A., non è configurabile una lesione dell’affidamento incolpevole riposto dal privato nella legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo successivamente annullato in sede giurisdizionale, sia perché la consapevolezza della pendenza del giudizio impugnatorio esclude di per sé la condizione soggettiva di buona fede ed è, quindi, logicamente incompatibile con un affidamento incolpevole, sia perché le conseguenze pregiudizievoli inerenti ad attività comunque
compiute dopo l’avvio del giudizio derivano dalla libera assunzione del relativo rischio.
Questa Corte ha, poi, chiarito che l’efficacia dell’atto amministrativo non è di per sé sola idonea a legittimare l’affidamento del privato, perché questo è meritevole di tutela solo quando è sorretto da un convincimento ragionevole rispetto alla correttezza della condotta dell’Amministrazione, che non è configurabile quando quella condotta sia – o possa essere plausibilmente tacciata d’illegittimità o, addirittura, appaia ictu oculi illegittima oppure sia per sua natura instabile e sub iudice (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 11615 del 03/05/2025, Rv. 674592 – 01)
La giurisprudenza di questa Corte sconfessano la tesi sostenuta dai ricorrenti che, in sostanza, si fonda sull’equazione ‘condotta scorretta della P.A. = lesione dell’affidamento’.
Tanto è stato altresì affermato dal Consiglio di Stato, Ad. plen., nn. 19 e 20 del 29.11.2021.
In tali occasioni, il Supremo consesso amministrativo ha ricordato che è ormai principio pacifico (risalente già a Cons. Stato, Ad. plen., n. 6 del 2005) che l’affidamento nella legittimità dei provvedimenti dell’amministrazione e più in generale sulla correttezza del suo operato è riconosciuto come situazione giuridica soggettiva tutelabile attraverso il rimedio del risarcimento del danno. Più di recente la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha statuito che l’affidamento “è un principio generale dell’azione amministrativa che opera in presenza di una attività della pubblica amministrazione che fa sorgere nel destinatario l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito di tale attività” (Cons. Stato, VI, 13 agosto 2020, n. 5011).
A conferma della descritta evoluzione si pone l’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, il quale dispone che i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede. Tale disposizione ha positivizzato una regola di carattere
generale dell’agire pubblicistico dell’amministrazione, che trae fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.).
Da ciò discende, però, come puntualizzato sempre dal Consiglio di Stato nelle citate pronunce, che per il migliore esercizio della discrezionalità amministrativa il procedimento necessita dell’apporto dei soggetti a vario titolo interessati, nelle forme previste dalla legge sul procedimento n. 241 del 1990.
Concepito in questi termini, il dovere di collaborazione e di comportarsi secondo buona fede ha quindi portata bilaterale, perché sorge nell’ambito di una relazione che, sebbene asimmetrica, è nondimeno partecipata ed in ragione di ciò esso si rivolge all’amministrazione e ai soggetti che a vario titolo intervengono nel procedimento.
Resta fermo che nei rapporti di diritto amministrativo, inerenti all’esercizio del pubblico potere, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio di tale potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte per quest’ultima di responsabilità non solo per comportamenti contrari ai canoni di origine civilistica ora richiamati, ma anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi.
E, però, nella perimetrazione dei limiti entro cui può essere riconosciuto il risarcimento per lesione dell’affidamento, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 19 del 2021) ha chiarito che ‘l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole. Esso deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, e in cui il privato abbia senza colpa confidato’.
La Plenaria interviene, inoltre, sul tema della responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel
destinatario di un provvedimento favorevole poi annullato in sede giurisdizionale, evidenziando che la relativa tutela è esclusa in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento (Ad. Plen., nn. 19 e 20 del 2021).
In particolare, nel caso di provvedimento poi annullato, il soggetto beneficiario deve vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può quindi essere considerata meritevole di tutela per equivalente in base all’ordinamento giuridico.
La precisazione svolta dalla medesima Adunanza Plenaria (sentenza n. 19 del 2021), che particolarmente si attaglia al caso di specie, è che ‘La tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse’.
E, pertanto, nella descritta prospettiva, se, da un lato, il grado della colpa dell’amministrazione (e dunque la misura in cui l’operato di questa è rimproverabile) rileva sotto il profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento; dall’altro lato, l’atteggiamento psicologico del beneficiario può essere considerato ‘come fattore escludente del risarcimento solo in queste ipotesi e non già ogniqualvolta vi sia un contributo del privato nell’emanazione dell’atto’ (ancora, Cons. Stato, Ad. Plenaria, n. 19 del 2021).
Più precisamente, il Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione, ha affermato il seguente principio di diritto: “la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando
il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento” (sempre, Cons. Stato, Ad. Plen., n. 19 del 2021).
La medesima sentenza amministrativa si sofferma anche sul peso da attribuire alla colpa del privato, idonea a assurgere a ‘fattore escludente’: ‘con riguardo a gradi della colpa inferiore a quello «grave», non possono nemmeno essere trascurati i caratteri di specialità del diritto amministrativo rispetto al diritto comune, tra cui la centralità che nel primo assume la tutela costitutiva di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, contraddistinta dal fatto che il beneficiario di questi assume la qualità di controinteressato nel relativo giudizio.
Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo. La situazione che viene così a crearsi induce, per un verso, ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l’annullamento dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da lui avversata allorché deve resistere all’altrui ricorso; per altro verso, porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio’ (Cons. Stato, Ad. Plen., nn. 19, 20 e 21 del 2021).
E, dunque, il risarcimento del danno va riconosciuto al privato non in manera automatica ogniqualvolta vi sia annullamento di un provvedimento illegittimo ma nei soli ‘casi in cui sia allegata e dimostrata una convinzione non inficiata da colpa sulla legittimità dell’iniziativa intrapresa e del provvedimento favorevole ottenuto.’. (Ad. Plen. n. 19 e del 2021)
3.4.2. Orbene, nel caso in esame, non solo la Società, come da lei stessa più volte affermato e, del resto, indicato sin dall’istanza del permesso di
costruire, era pienamente a conoscenza della circostanza della mancanza di accesso alla pubblica via, ma anche dell’avvenuta impugnazione del permesso di costruire da parte del proprietario della strada privata (per quanto esposto nella impugnata sentenza e non contestato dalla ricorrente).
Il che fa emergere che la Società, non solo era a conoscenza dell’insussistenza, allo stato, di condizioni favorevoli al raggiungimento di un accordo per ottenere la servitù di passaggio sulla via di proprietà del terzo, ma anche della decisiva circostanza dell’avvenuta impugnazione del provvedimento.
E, ciò nonostante, ha continuato a costruire e a procedere alle vendite degli immobili.
Non può che condividersi quindi la considerazione svolta dal giudice di secondo grado con riferimento alla condotta ‘quantomeno negligente e/o imprudente’ della Società, la quale aveva piena contezza dell’inesistenza di accessi pedonali carrabile all’edificio e dei rischi derivanti dall’operazione edificatoria che stava portando in essere, ‘operazione, peraltro, intrapresa, proseguita e terminata (con vendita delle unità immobiliari ai soggetti che successivamente hanno agito nei suoi confronti) nelle more dell’azione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE per l’annullamento, in sede giudiziale amministrativa, del titolo autorizzativo e dell’altrettanto proposta -ed accolta -azione di spoglio da parte della confinante proprietaria dell’area di circolazione’.
Sulla base di tali circostanze va quindi affermata la condotta colposa della Società e andrebbe, dunque, condivisa la motivazione della sentenza impugnata, se fosse stata impugnata ammissibilmente.
Il che apparirebbe dirimente in considerazione della natura escludente di tale elemento ai fini della configurabilità della responsabilità dell’amministrazione (affermata anche dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle sopra citate sentenze nn. 19 e 20 del 2021).
In altri termini, un atteggiamento così accertato ha portata ‘escludente’ (per usare la terminologia dello stesso Consiglio di Stato), e rende irrilevante la verifica di profili di responsabilità della amministrazione.
Su tale ultimo aspetto, non va peraltro trascurato che la concessione viene rilasciata ‘fatti salvi i diritti dei terzi’, non potendo esplicare effetti espropriativi, né essendo, peraltro, l’amministrazione tenuta a dirimere i conflitti tra l’istante e questi ultimi. Né, del resto, è ravvisabile, in capo all’Amministrazione, un potere di imporre a un provato il diritto di servitù a favore di un altro.
Il consolidamento della motivazione non correttamente impugnata con il secondo motivo comporta l’assorbimento dei restanti motivi, dato che essi concernono parti della motivazione o questioni che comunque fossero risolte non eliderebbero l’infondatezza della domanda emergente da detto consolidamento.
Il ricorso va dunque rigettato.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.
Sussistono inoltre i presupposti processuali di cui all’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida, in favore del controricorrente, in euro 12.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, oltre esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 09/12/2025. Il Presidente NOME COGNOME