Acquisizione sanante: termine di 10 anni per opporsi

Una proprietaria di terreni si opponeva all’indennizzo offerto da un ente pubblico a seguito di un’acquisizione sanante. L’ente eccepiva la tardività del ricorso, sostenendo si applicasse il termine breve di 30 giorni. La Corte di Cassazione ha respinto tale eccezione, confermando che per l’acquisizione sanante vige il termine di prescrizione ordinario di dieci anni. Tuttavia, ha rigettato anche il ricorso della proprietaria, confermando la correttezza della stima del valore venale del terreno effettuata nei gradi di merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Acquisizione Sanante: La Cassazione Conferma il Termine Decennale per l’Opposizione

L’istituto dell’acquisizione sanante, disciplinato dall’art. 42-bis del Testo Unico Espropriazioni, rappresenta uno strumento cruciale per la Pubblica Amministrazione, ma solleva importanti questioni sui diritti dei proprietari. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è intervenuta per fare chiarezza su un punto fondamentale: qual è il termine per contestare l’indennizzo offerto? La risposta consolida un principio a tutela del cittadino, stabilendo che si applica il termine di prescrizione ordinario di dieci anni e non il termine di decadenza breve previsto per le espropriazioni ordinarie.

I Fatti del Caso: Un’Espropriazione Contesa

Una proprietaria si è vista occupare d’urgenza dei terreni da parte di un ente provinciale per la realizzazione di una grande opera viaria. L’ente, pur avendo occupato i fondi, non ha mai emesso il decreto di esproprio, procedendo anni dopo a regolarizzare la situazione attraverso un provvedimento di acquisizione sanante.

L’indennizzo offerto dall’ente, calcolato sulla base del Valore Agricolo Medio (VAM), è stato ritenuto inadeguato dalla proprietaria, che ha quindi avviato un’azione legale chiedendo una somma notevolmente superiore, basata su una consulenza di parte. L’ente pubblico si è difeso eccependo, in via preliminare, la tardività del ricorso, sostenendo che fosse stato proposto oltre il termine di 30 giorni dalla notifica del provvedimento. La Corte d’Appello ha respinto l’eccezione di tardività ma ha comunque dato torto alla proprietaria nel merito, ritenendo corretta la stima dell’ente. La controversia è così giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica sull’Acquisizione Sanante

Il cuore della disputa legale ruotava attorno a due questioni principali:
1. La tempestività dell’opposizione: Si doveva applicare il termine perentorio di 30 giorni previsto dall’art. 54 del T.U.E. per l’opposizione alla stima, oppure il termine di prescrizione ordinario di 10 anni previsto dall’art. 2946 del codice civile?
2. La correttezza della stima: L’indennizzo era stato correttamente quantificato? La proprietaria contestava il metodo di calcolo, la qualifica di non edificabilità del terreno e la mancata considerazione del deprezzamento della porzione residua di sua proprietà.

La Decisione della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha deciso la controversia rigettando sia il ricorso incidentale dell’ente pubblico sia il ricorso principale della proprietaria.

Il Rigetto del Ricorso Incidentale: Vale il Termine di 10 Anni

La Corte ha prioritariamente esaminato l’eccezione di tardività sollevata dall’ente. Richiamando un proprio precedente orientamento (Cass. n. 35287/2023), ha stabilito in modo definitivo che il termine perentorio di 30 giorni non si applica alla contestazione dell’indennizzo nell’ambito di una acquisizione sanante. A differenza dell’espropriazione ordinaria, l’acquisizione sanante non è un procedimento concordato ma un atto che regolarizza una situazione di illegalità pregressa. Pertanto, il diritto del proprietario a ricevere un giusto indennizzo si prescrive nel termine ordinario decennale.

L’Analisi del Ricorso Principale: La Correttezza della Valutazione

La Cassazione ha poi dichiarato inammissibili o infondati i motivi di ricorso della proprietaria. I giudici hanno ritenuto che:
* La valutazione sulla non edificabilità del terreno, basata sulla CTU, costituisce un accertamento di fatto insindacabile in sede di legittimità.
* L’utilizzo di un atto di compravendita risalente nel tempo come termine di paragone per la stima non è di per sé un errore, se il valore viene poi correttamente rivalutato alla data del provvedimento di acquisizione, come avvenuto nel caso di specie.
* La mancata considerazione del deprezzamento delle aree residue e degli aiuti comunitari perduti era sorretta da un giudizio di fatto adeguatamente motivato dalla corte territoriale.
* È corretto non includere nell’indennizzo il valore dell’opera pubblica realizzata sul fondo, poiché l’art. 42-bis del T.U.E. mira a indennizzare il proprietario per la perdita del suo bene, non ad arricchirlo con il valore aggiunto dall’opera pubblica stessa.

Le Motivazioni della Suprema Corte

Le motivazioni della Corte si fondano sulla netta distinzione strutturale tra il procedimento di espropriazione ordinaria e l’acquisizione sanante. Quest’ultima interviene a sanare un’occupazione illegittima, e il diritto all’indennizzo che ne scaturisce ha natura di credito pecuniario, soggetto quindi alle regole ordinarie della prescrizione. Imporre un termine di decadenza breve, non espressamente previsto dalla legge per questa specifica procedura, costituirebbe un’interpretazione restrittiva e non consentita dei diritti del proprietario. Nel merito, la Corte ha ribadito il principio secondo cui la valutazione dei fatti e l’apprezzamento delle prove, come la CTU, rientrano nella discrezionalità del giudice di merito e non possono essere oggetto di riesame in Cassazione, se non per vizi logici o giuridici che nel caso specifico non sono stati ravvisati.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

Questa ordinanza consolida un principio di garanzia fondamentale per i cittadini i cui beni sono oggetto di acquisizione sanante. La conferma del termine di prescrizione decennale per contestare l’indennizzo offre un arco temporale adeguato per valutare l’offerta della Pubblica Amministrazione e, se necessario, agire in giudizio. Al contempo, la sentenza ribadisce che, una volta in tribunale, le contestazioni sulla stima devono essere fondate su vizi concreti e non possono limitarsi a rimettere in discussione l’apprezzamento di fatto compiuto dal giudice di merito sulla base delle perizie tecniche.

Qual è il termine per contestare l’indennizzo in un’acquisizione sanante?
Il termine per contestare giudizialmente la liquidazione dell’indennizzo previsto in un provvedimento di acquisizione sanante è il termine ordinario di prescrizione di dieci anni, e non il termine breve di decadenza di 30 giorni applicabile alle procedure di espropriazione ordinaria.

Come viene determinato il valore di un bene in un’acquisizione sanante?
Il valore venale del bene, oggetto del provvedimento di ‘acquisizione sanante’, deve essere determinato con riferimento alla data di adozione del provvedimento acquisitivo stesso, utilizzando metodi di stima come quello sintetico-comparativo e tenendo conto delle caratteristiche effettive del bene in quel momento (es. edificabile o agricolo).

Il valore dell’opera pubblica costruita sul terreno viene incluso nell’indennizzo?
No, ai fini della determinazione dell’indennizzo da ‘acquisizione sanante’, non si deve computare il valore dell’opera pubblica che è stata realizzata sul bene. L’indennizzo copre il pregiudizio patrimoniale per la perdita del bene e il pregiudizio non patrimoniale, ma non il valore aggiunto dall’opera.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12172 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 12172 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15322/2022 R.G. proposto da : COGNOME rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE con domicilio digitale EMAIL

-ricorrente – contro

PROVINCIA DI SASSARI, rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE con domicilio digitale EMAIL

– controricorrente e ricorrente incidentale- avverso l’ ORDINANZA della CORTE D’APPELLO SEZ.DIST. DI SASSARI n. 170/2020 depositata il 22/04/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/04/2025 dalla consigliera NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

Con ricorso notificato il 20.6.2022 NOME COGNOME ha impugnato l’ordinanza della Corte d’appello di Cagliari- Sezione distaccata di Sassari resa nel ricorso n.170/2020, pubblicata il 2.5.2022 e notificata il 12.5.2022 con cui è stata decisa l’opposizione alla stima effettuata dalla Provincia di Sassari nel decreto di acquisizione sanante di terreni della Bo siti in Porto Torres per un’estensione di 39.581 m².

La ricorrente espose che il provvedimento di acquisizione sanante era intervenuto a conclusione di un iter amministrativo iniziato nel 2000 con l’autorizzazione all’occupazione d’urgenza di fondi per la realizzazione di una grande opera viaria nel corso della quale la Provincia non aveva mai adottato il provvedimento di espropriazione per pubblica utilità ma rideterminato più volte l’aumento dell’indennità nel contraddittorio procedimentale. Solo in data 8 giugno 2007 la Provincia aveva decretato l’acquisizione sanante ex art. 42 bis del T.U.E. e aveva definitivamente acquisito al patrimonio indisponibile le aree interessate liquidando l’indennità dovuta in euro 94.912,27.
Contestò la ricorrente l’importo liquidato perché determinato sulla base del valore agricolo medio (VAM) e chiese la maggior somma determinata in sede di consulenza tecnica di parte nella misura di euro 1.787.029, 95.

Nel giudizio di opposizione alla stima si costituì la Provincia di Sassari che in via pregiudiziale eccepì l’inammissibilità del ricorso per tardività, dal momento che il provvedimento di determinazione dell’indennità era stato notificato il 17 febbraio 2018 con la conseguenza che l’opposizione radicata nel 2020 doveva ritenersi tardivamente proposta rispetto al termine previsto dall’articolo 54 T.U.E. .

Nel merito la Provincia rivendicò la correttezza della liquidazione effettuata precisando che la stessa era stata parametrata al valore

venale del bene e non al valore agricolo e che il primo era stato ricostruito con metodo sintetico comparativo.

La corte d’appello, disposta consulenza tecnica d’ufficio , decideva l’opposizione respingendo, innanzitutto, l’eccezione pregiudiziale di tardività, a tal fine richiamando l’orientamento giurisprudenziale che riteneva non applicabile all’acquisizione sanante la decadenza di cui all’art. 29 del d.lgs. 150 del 2011 e quindi tempestiva l’opposizione dal momento che il ricorso è stato depositato entro il termine decennale di prescrizione.

7.Nel merito la corte d’appello riteneva, tuttavia, che l’opposizione alla stima era infondata.

8.In primo luogo, la corte territoriale argomentava che il terreno oggetto della procedura di acquisizione sanante non era edificabile, così come ritenuto dal ctu.

In secondo luogo, riteneva condivisibile la determinazione del valore venale ottenuto con metodo comparativo e la rivalutazione alla data dell’ablazione in Euro 0,84/mq. La Corte riteneva non condivisibili le osservazioni critiche formulate da parte della ricorrente in relazione alla comparazione con la vendita del 2004 ed alla asserita omessa valutazione di altri atti notarili relativi allo stesso bene oggetto di comparazione e successivi alla predetta data.

10.In terzo luogo, la corte territoriale sottolineava, rifacendosi e condividendone le osservazioni, che il ctu aveva evidenziato la presenza di numerosi terreni limitrofi a quello espropriato che, diversamente da quest’ultimo, erano idonei a ospitare impianti energetici e rispetto ai quali si giustificava la destinazione cosiddetta intermedia. Al tempo stesso, però, il ctu aveva spiegato che per i terreni oggetto della procedura era stata prevista la zonizzazione quale verde agricolo, verde consortile e sedime della rete viaria di piano, con la conseguenza che il parametro di
riferimento da considerare era da rinvenire fra quelli aventi questa destinazione e non il prezzo di cessione dei fondi industriali.

11. In quarto luogo, la corte territoriale giustificava, inoltre, la mancata considerazione ai fini della determinazione del valore venale delle aree del deprezzamento della porzione residua non espropriata.

Da ultimo la corte di merito considerava giustificata l’omessa quantificazione del valore dell’opera stradale edificata dalla P.A. trattandosi di bene del patrimonio indisponibile della PA e dunque soggetta a regime amministrativo assimilato al demanio e diverso dalla proprietà privata e di suoi modi di acquisto, con conseguenti ricadute nella liquidazione dell’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale, in quello per il pregiudizio non patrimoniale (nella misura del 10% del valore venale del bene), l’indennità spettante per l’occupazione temporanea del bene e l’indennità spettante all’esproprio per essere coltivatore diretto o imprenditore agricolo ai sensi dell’art. 40 del T.U.E. .
13.L’ordinanza in esame è stata impugnata con ricorso dalla signora COGNOME affidato a sei motivi, cui resiste con tempestivo controricorso e ricorso incidentale condizionato la Provincia di Sassari. Entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 380bis.1. cod. proc. civ..

CONSIDERATO CHE:

14. Va esaminato prioritariamente il ricorso incidentale tardivamente proposto ex art. 334 cod. proc. civ. dalla Provincia di Sassari e riguardante, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt.53-54 d.p.r. 327/2001 e dell’art. 29 d.lgs. 150/2011 e dell’art. 2946 cod. civ, in relazione alla questione logicamente preliminare dell’eccepita tardività del ricorso proposto dalla Bo oltre il termine di 30 giorni dalla notifica del decreto che ha disposto l’ acquisizione sanante. 14.1. La censura è infondata.
14.2. Ritiene infatti il Collegio di dare continuità al principio affermato da questa Corte nella sentenza n.35287 del 18 dicembre 2023, resa in pubblica udienza senza necessità di rimessione alle Sezioni Unite, come richiesto dalla parte ricorrente.

14.3.Nella suddetta pronuncia è stato affermato in via di principio che il termine perentorio previsto dall’art. 54, comma 2, del d.P.R n. 327 del 2001 e, successivamente, dall’art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 150 del 2011, per l’opposizione alla stima definitiva dell’indennità di esproprio, non è applicabile alla contestazione relativa alla determinazione dell’indennizzo contenuta nel provvedimento acquisitivo adottato a norma dell’art. 42-bis del d.P.R n. 327 del 2001, con la conseguenza che il soggetto attinto dal decreto di acquisizione ha facoltà di contestare la liquidazione e chiederne la determinazione giudiziale nel termine ordinario di prescrizione; infatti, l’art. 29 citato, pur essendo successivo, non effettua alcun rinvio al precedente art. 42-bis del menzionato d.P.R n. 327, non risultando peraltro, in ogni caso, consentite interpretazioni estensive e analogiche di norme che condizionano l’esercizio del diritto di azione con riferimento a termini di decadenza e inammissibilità non specificamente previsti dalla legge; al contempo, se la comune natura indennitaria del credito pecuniario dell’espropriato e del soggetto attinto dal decreto di acquisizione può valorizzarsi per giustificare la giurisdizione ordinaria e la competenza funzionale della Corte d’appello, quale giudice delle indennità in materia, ciò non consente di superare le diversità strutturale dei relativi procedimenti amministrativi.
14.4. Va quindi, in applicazione del citato principio al caso in esame, respinto il ricorso incidentale, potendosi passare all’esame del merito del ricorso principale che concerne le ragioni della ricorrente disattese dalla corte di merito.

15.Con il primo motivo la ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa

applicazione degli artt. 42 bis, 32 e 37 d.P.R. 327/2001 e dei principi in ordine alla determinazione dell’indennità di acquisizione sanante nonché violazione e falsa applicazione dell’art. 26 bis delle NTA del Piano Regolatore Territoriale del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari nonché la violazione dell’art. 2041 cod. civ.

15.1. In sostanza si contesta la qualificazione giuridica di inedificabilità riconosciuta ai beni oggetto di acquisizione sanante sulla base della ctu perché non rispettosa del principio della valutazione dell’edificabilità al tempo dell’acquisizione sanante ed il conseguente rilievo che detta qualificazione ha assunto rispetto all’indennità riconosciuta.

15.2. La censura è inammissibile.

15.3.E’ noto che in tema di indennizzo ex art. 42 -bis del d.P.R. n. 327 del 2001, il valore venale del bene oggetto del provvedimento di c.d. “acquisizione sanante” va determinato alla data di adozione del provvedimento acquisitivo, essendo questo volto a ripristinare, ma solo con effetto ex nunc , la legalità amministrativa violata (Cass. 8163/2024).

15.4.Ciò posto, la valutazione di non edificabilità è stata svolta con riferimento all’epoca di acquisizione ( cfr. pag. 5 dell’ordinanza impugnata, secondo cpv.), come prescritto dalla giurisprudenza sopra richiamata.

15.5. Le altre deduzioni riguardanti le ricadute della qualificazione appaiono inammissibili perché in realtà volte a censurare le conclusioni del giudizio di fatto svolto dalla corte territoriale sulla scorta della ctu.

Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 42 bis e 32 T.U.E. per avere la corte d’appello preso a riferimento per determinare il valore del bene acquisito nel 2018 la compravendita del 2004, avallando l’errore commesso dal ctu.

16.1. Il motivo è inammissibile: il valore venale determinato dall’ausiliario con metodo sintetico -comparativo è stato rivalutato alla data dell’ablazione come espressamente indicato nell’ordinanza a pag. 6, secondo capoverso, e la censura non si confronta con questa circostanza.

17.Con il terzo motivo si deduce, in relazione all’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 42 bis T.U.E. per avere la corte di merito errato nella determinazione dell’indennizzo e, in particolare, per non aver tenuto conto degli effetti negativi connessi al deprezzamento della residua proprietà e la mancata percezione degli aiuti comunitari.

17.1. La censura è inammissibile per inerenza al diffuso e motivato giudizio di fatto svolto al riguardo dalla corte territoriale sulla scorta della ctu e dei rilievi critici mossi dal ctp della sig.ra COGNOME

18.Con il quarto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n.5 cod. proc. civ., l’omesso esame del fatto decisivo che è stata oggetto di discussione tra le parti e cioè la mancata considerazione delle osservazioni del ctp con connessa motivazione apparente in ordine alla mancata considerazione ai fini della quantificazione dell’indennità del deprezzamento subito dalle aree non oggetto del provvedimento di acquisizione sanante e del mancato recepimento dei contributi comunitari.
18.1. La censura è inammissibile, dal momento che il denunciato vizio non riguarda un fatto storico bensì la valutazione del ctu .

18.2. Al tempo stesso la dedotta apparenza della motivazione è irritualmente denunciata mediante il raffronto con la relazione del ctp e non in ragione della inidoneità della motivazione ad esplicitare la ratio decidendi .

19.Con il quinto motivo si deduce, in relazione all’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 42 bis T.U.E. per la mancata considerazione ai fini della determinazione dell’indennizzo del valore dell’opera stradale illegittimamente realizzata dalla P.A.,

anche alla stregua di quanto osservato dal Consiglio di Stato nella sentenza 4457/2016.

19.1.Il motivo è infondato.

19.2.In tema di indennizzo ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, ai fini della determinazione del valore venale del bene oggetto del provvedimento di c.d. “acquisizione sanante”, alla data della adozione dello stesso, non deve computarsi – alla luce del tenore del citato articolo, nonché del richiamo operato da quest’ultimo all’art. 37, comma 4, del predetto d.P.R., che fa salva la disposizione del precedente art. 32, comma 1 – anche il valore dell’opera pubblica che sullo stesso bene sia stata, anche solo parzialmente, realizzata dalla pubblica amministrazione (Cass. 9871/23; id. 25707/2024).
19.3.A questo principio si è attenuta la corte territoriale.

20.Con il sesto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n.5 , cod. proc. civ., l’omesso esame di un fatto oggetto di discussione fra le parti e cioè la mancata considerazione che ai fini della stima era stata utilizzata ai fini comparativi una compravendita del 2004 , risalente cioè a 14 anni prima rispetto all’acquisizione sanante. La censura è inammissibile in quanto avendo la corte recepito in motivazione le ragioni del ctu circa la scelta del raffronto ai fini della determinazione del valore venale , la censura ha carattere in definitiva fattuale.
21.In definitiva vanno respinti tanto il ricorso principale che quello incidentale.

22.Attesa la reciproca soccombenza, è disposta l’integrale compensazione delle spese di lite.

23.Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale e del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il

ricorso principale e ricorso incidentale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13 .

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale, rigetta il ricorso incidentale e compensa le spese di lite.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale e del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale e ricorso incidentale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, il 10/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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