Acquisizione sanante: la giurisdizione del giudice

Una cittadina si oppone a un’occupazione di un suo terreno da parte del Comune, che vi costruisce un parcheggio e poi ne dispone l’acquisizione sanante. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 11650/2025, ha stabilito che la giurisdizione per determinare l’intera indennità spetta al giudice ordinario (civile), anche se il giudice amministrativo si è già pronunciato su una singola voce di danno, come quella per l’occupazione illegittima. La Corte ha chiarito che l’indennità è un concetto unitario e un giudicato parziale non può impedire al giudice competente di valutare l’intera questione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 22 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Acquisizione Sanante: la Cassazione definisce i confini della giurisdizione

L’istituto dell’acquisizione sanante, previsto dall’art. 42-bis del Testo Unico Espropri, rappresenta uno strumento complesso con cui la Pubblica Amministrazione può regolarizzare l’acquisizione di un bene privato occupato senza titolo. Tuttavia, le procedure possono generare contenziosi complessi, specialmente riguardo alla ripartizione delle competenze tra giudice amministrativo e giudice ordinario. Con la recente ordinanza n. 11650 del 2025, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale su questo punto, stabilendo che la giurisdizione sulla determinazione dell’indennità spetta al giudice civile, anche in presenza di una precedente pronuncia parziale del TAR.

I Fatti del Caso

Una cittadina era proprietaria di un terreno che un Comune aveva occupato d’urgenza nel 2002 per costruirvi un parcheggio. L’opera era stata effettivamente realizzata, ma senza che il procedimento di esproprio venisse mai perfezionato. Anni dopo, a seguito di un contenzioso amministrativo, il Comune ha emesso un provvedimento di acquisizione sanante per regolarizzare la situazione. La proprietaria ha impugnato tale provvedimento davanti alla Corte d’Appello, chiedendo la rideterminazione della giusta somma da corrisponderle. Parallelamente, in un altro giudizio, il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) aveva annullato il decreto di acquisizione limitatamente ai criteri di quantificazione del danno patrimoniale, accogliendo in parte le ragioni della proprietaria. La Corte d’Appello ha però dichiarato inammissibile il ricorso della cittadina, sostenendo che le sentenze del TAR fossero ormai definitive (passate in giudicato) e che il credito indennitario non potesse essere suddiviso.

La Decisione della Corte sull’Acquisizione Sanante

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la decisione della Corte d’Appello, accogliendo il ricorso della proprietaria. Il punto centrale della controversia era stabilire se la decisione parziale del giudice amministrativo sul risarcimento per l’occupazione illegittima creasse un “giudicato esterno” tale da precludere al giudice ordinario di pronunciarsi sull’intera indennità dovuta per l’acquisizione sanante. Secondo la Cassazione, la risposta è negativa. La giurisdizione per la determinazione dell’indennità da esproprio (e quindi anche quella ex art. 42-bis) è del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione su due argomenti principali. In primo luogo, ha sottolineato che l’indennità prevista dall’art. 42-bis ha una natura unitaria e non è scomponibile nelle diverse voci che la compongono (valore venale del bene, danno per il periodo di occupazione, ecc.). La pronuncia del TAR, che riguardava solo il danno da occupazione illegittima, si è limitata a giudicare un singolo elemento del fatto, non l’intera sequenza giuridica “fatto-norma-effetto” che costituisce la statuizione su cui si forma il giudicato. Pertanto, quella del TAR non era una pronuncia di merito sull’intera indennità che potesse vincolare il giudice ordinario. In secondo luogo, il giudicato esterno si forma sulla giurisdizione solo quando vi è una pronuncia esplicita sul merito. In questo caso, il giudice amministrativo si era occupato solo di un aspetto parziale (il danno da occupazione), senza mai entrare nel merito della quantificazione dell’indennità complessiva, materia che lo stesso TAR aveva riconosciuto come appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario. Di conseguenza, non si è formato alcun giudicato opponibile sulla giurisdizione.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Corte di Cassazione riafferma un principio cruciale a tutela del cittadino: la competenza a determinare l’intera indennità per l’acquisizione sanante spetta al giudice ordinario. Una sentenza parziale del giudice amministrativo su una singola componente del danno non può precludere al proprietario del bene di adire il giudice competente per ottenere una valutazione completa e unitaria di quanto gli spetta. Questa decisione garantisce che la valutazione dell’indennità avvenga in un’unica sede, quella civile, evitando frammentazioni del giudizio e assicurando una tutela più completa dei diritti dei proprietari espropriati.

Che cos’è l’acquisizione sanante?
È un provvedimento con cui una pubblica amministrazione può acquisire, a posteriori, la proprietà di un terreno che ha occupato e trasformato in modo irreversibile senza un regolare decreto di esproprio, pagando al proprietario un’indennità per il pregiudizio subito.

Una sentenza del TAR su una parte dell’indennità impedisce al giudice civile di decidere sul resto?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la pronuncia del giudice amministrativo su una singola voce di danno (come quella per l’occupazione illegittima) non crea un giudicato che impedisca al giudice civile di determinare l’intera e unitaria indennità prevista dall’art. 42-bis.

Quale giudice è competente a decidere sull’indennità per l’acquisizione sanante?
La giurisdizione per la determinazione e la liquidazione dell’indennità dovuta in conseguenza di un’acquisizione sanante appartiene al giudice ordinario, ovvero alla Corte d’Appello in unico grado.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11650 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11650 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12718/2024 R.G. proposto da : COGNOME rappresentata e difesa da ll’avvocato COGNOMECODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COMUNE DI SAN CIPRIANO D’AVERSA, in persona del Sindaco rappresentato e difeso da ll’avvocato NOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso l’ ORDINANZA di CORTE D’APPELLO NAPOLI n. 3456/2019 depositata il 14/11/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La ricorrente era proprietaria di un terreno sito nel Comune di San Cipriano d’Aversa, che il Comune aveva occupato in via d’urgenza in data 26.04.02 al fine di costruirvi un parcheggio, opera effettivamente eseguita senza che il terreno fosse

regolarmente espropriato, sicché il Comune, impegnato dalla proprietaria in un contenzioso innanzi al giudice amministrativo, ne aveva infine disposto in data 27 giugno 2019 la acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/01, provvedimento che la proprietaria ha impugnato innanzi alla Corte d’appello di Napoli, chiedendo la rideterminazione della giusta somma da corrispondersi per il provvedimento ablatorio in questione.

Vi erano anche contemporaneamente pendenti dei giudizi innanzi al tribunale amministrativo (ottemperanza) in uno dei quali con dei motivi aggiunti la proprietaria ha chiesto l’annullamento del decreto di acquisizione sanante. Il Tribunale amministrativo ha annullato il decreto reso ex 42 -bis « limitatamente ai criteri di quantificazione dell’indennità dovuta per il danno patrimoniale», ritenendo « fondati i motivi di ricorso nella parte in cui, limitatamente alla individuazione della destinazione urbanistica quale parametro per la determinazione del valore venale del suolo su cui calcolare la percentuale del 5% annuo per la liquidazione del danno da illegittima occupazione, censurano l’operato dell’Amministrazione … »
La Corte d’appello ha quindi ritenuto inammissibile il ricorso in quanto le sentenze del Tribunale amministrativo nn. 4674/2014 e 2321/2021 sono passate in giudicato e il credito di natura indennitaria non è scomponibile nelle diverse voci che contribuiscono alla determinazione della sua entità.

Avverso il predetto provvedimento ha proposto ricorso per cassazione la proprietaria affidandosi a un motivo. Il Comune ha svolto difese con controricorso. Le parti hanno depositato memorie

RILEVATO CHE

1.- Con l’ unico motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360, comma n. 1 e n.3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’art. 29 del d.lgs. n. 150/11 ed art. 133, lettera g) e del D.lgs. n. 104/10. La parte deduce che in nessuna delle sentenze del

T.A.R. Campania – Napoli vi è la statuizione sulla stima del bene e/o la rideterminazione giudiziale della stessa. Osserva che la sentenza del TAR è stata resa solo sul danno da illegittima occupazione anzi è lo stesso TAR ad aver precisato che non rientra nella materia del contendere la stima del bene, in quanto per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa la giurisdizione è del giudice ordinario.
2.- Il morivo è fondato.

Deve premettersi che la statuizione oggetto di giudicato amministrativo riguarda il solo risarcimento per l’occupazione senza titolo (e soltanto funzionalmente a tale profilo è stato considerato il valore venale, per cui la statuizione non è su quest’ultimo, ma sul pregiudizio per l’occupazione illegittima) . Il decreto è stato poi ritenuto illegittimo per la sola parte in cui non è previsto il termine di 30 giorni per il pagamento . E’ pur vero che il giudicato esterno copre anche la giurisdizione quando vi è pronuncia anche sul merito (fra le tante Cass. n. 28179/2020), ma per arrivare a riconoscere un giudicato sulla giurisdizione nel senso della giurisdizione amministrativa è necessario riconoscere che sull’indennità ex art. 42 bis sia individuabile una statuizione di merito. A questa conclusione, nel caso di specie, non si può pervenire per due ragioni: a ) l’indennità ex art. 42 bis ha natura unitaria e non è scomponibile fra le diverse voci (Cass. n. 20691/2021); b) il giudicato interno, ma il ragionamento è estendibile anche a quello esterno, non si determina sul fatto, ma su una statuizione minima della sentenza, costituita dalla sequenza rappresentata da fatto, norma ed effetto (da ultimo così Cass. n. 32563/24). Dal punto di vista perciò dell’unitarietà dell’indennizzo in questione, la statuizione sulla singola voce dell’occupazione illegittima ha valenza di statuizione su un elemento del fatto, ma non sulla sequenza
fatto/norma/effetto, tale da includervi l’unitaria considerazione dei presupposti dell’indennizzo. Deve così concludersi nel senso che non può ravvisarsi un giudicato di merito sull’indennità ex art. 42 bis e, conseguenzialmente, non c’è un giudicato esterno opponibile sulla giurisdizione del giudice amministrativo.

Ne consegue in accoglimento del ricorso la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte d’appello di Napoli in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Napoli in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 10/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.