Acquisizione sanante: come si calcola l'indennizzo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18669/2024, ha respinto il ricorso di un privato contro un Comune in un caso di acquisizione sanante. La Corte ha stabilito che, per calcolare l’indennizzo, il valore del bene va determinato alla data del decreto di acquisizione e non al momento della precedente occupazione. Inoltre, ha confermato che l’uso dei Valori Agricoli Medi (VAM) è un parametro legittimo per determinare il valore venale di un terreno non edificabile, quando non esistono altre possibilità legali di utilizzo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Acquisizione Sanante: la Cassazione Definisce i Criteri per l’Indennizzo

L’acquisizione sanante prevista dall’art. 42-bis del Testo Unico Espropriazioni è uno strumento cruciale che permette alla Pubblica Amministrazione di regolarizzare l’occupazione illegittima di un bene privato. Ma come si calcola il giusto indennizzo per il proprietario? Con la recente ordinanza n. 18669/2024, la Corte di Cassazione fornisce chiarimenti fondamentali su due aspetti centrali: il momento esatto a cui riferire la valutazione del bene e la legittimità dell’uso dei Valori Agricoli Medi (VAM) per i terreni non edificabili.

I Fatti di Causa: L’Acquisizione di un Terreno per Viabilità Pubblica

Il caso riguarda un proprietario di un fondo che si è visto espropriato di una porzione di terreno da parte di un Comune per la realizzazione di opere di viabilità pubblica. Poiché l’occupazione era avvenuta senza un titolo valido, l’amministrazione ha attivato la procedura di acquisizione sanante per regolarizzare la situazione. La Corte d’Appello, chiamata a determinare l’indennizzo, lo ha liquidato considerando il terreno come non edificabile e basandosi sui Valori Agricoli Medi (VAM), in assenza di altri parametri applicabili. Il proprietario, ritenendo la valutazione ingiusta, ha presentato ricorso in Cassazione.

Il Ricorso in Cassazione: Due Punti Chiave

Il ricorrente ha basato le sue censure su due argomenti principali:

1. Errore nella determinazione del momento valutativo: Secondo il proprietario, la Corte d’Appello avrebbe dovuto valutare il terreno in base alla sua destinazione urbanistica al momento dell’originaria occupazione e non a quella successiva, al tempo del decreto di acquisizione, quando ormai il bene era stato trasformato in strada pubblica. Inoltre, contestava la qualificazione del vincolo urbanistico come “conformativo” anziché “espropriativo”.
2. Applicazione illegittima dei VAM: Il ricorrente sosteneva che l’uso dei VAM fosse illegittimo, in quanto la Corte Costituzionale ne aveva dichiarato l’incostituzionalità, privilegiando il criterio del valore di mercato.

Le Motivazioni della Corte sulla Acquisizione Sanante

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, offrendo motivazioni dettagliate che chiariscono la corretta applicazione dell’art. 42-bis.

Il Momento Rilevante per la Valutazione

Il punto centrale della decisione riguarda il tempo della valutazione. La Cassazione ha ribadito un principio consolidato: nell’acquisizione sanante, il momento rilevante per determinare il valore del bene ai fini dell’indennizzo è la data di adozione del provvedimento di acquisizione. Questo perché l’atto ha un’efficacia ex nunc (da ora), sanando la situazione dal momento della sua emanazione, e non ex tunc (retroattivamente). Pertanto, la Corte d’Appello ha agito correttamente nel considerare la situazione urbanistica del terreno al momento del decreto del 2015, e non a quello della trasformazione irreversibile avvenuta nel 2012. L’indagine deve essere condotta alla data in cui si realizza l’effetto traslativo della proprietà.

L’Utilizzo dei VAM e il Valore di Mercato nell’Acquisizione Sanante

Sul secondo motivo, la Corte ha precisato la portata della sentenza n. 181/2011 della Corte Costituzionale. Tale pronuncia non ha eliminato del tutto i VAM dal sistema, ma ha stabilito che l’indennizzo deve avere un “rapporto ragionevole con il valore del bene”.
La Cassazione ha spiegato che, quando un terreno è classificato come agricolo e non edificabile, e non esistono possibilità legali di un utilizzo intermedio, il valore di mercato coincide sostanzialmente con il suo valore agricolo. In tale contesto, il giudice di merito può legittimamente utilizzare i VAM come “utile parametro di riferimento” nell’esercizio della sua discrezionalità valutativa per determinare il valore venale del bene. La Corte d’Appello non ha quindi violato la legge, ma ha correttamente interpretato i principi costituzionali, usando i VAM come uno strumento per arrivare a una stima del valore di mercato in assenza di alternative concrete.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida due principi fondamentali in materia di acquisizione sanante:

1. Tempistica della stima: L’indennizzo patrimoniale deve essere calcolato sulla base del valore venale del bene al momento dell’adozione del decreto di acquisizione, non in un momento precedente.
2. Criteri di valutazione: Per i terreni non edificabili e privi di altre potenzialità legali, i VAM restano un parametro valido e utilizzabile dal giudice per determinare il valore di mercato, purché l’obiettivo finale resti quello di assicurare un serio ristoro al proprietario espropriato.

Questa decisione offre certezza giuridica sia alle pubbliche amministrazioni, che sanno come procedere per sanare le occupazioni illegittime, sia ai proprietari, che vedono definiti con chiarezza i criteri per la determinazione del giusto indennizzo.

In caso di acquisizione sanante, a quale momento bisogna fare riferimento per calcolare il valore dell’immobile?
La Corte di Cassazione ha stabilito che il valore del bene deve essere calcolato con riferimento alla data di adozione del decreto di acquisizione, poiché è in quel momento che si perfeziona il trasferimento della proprietà, con effetto non retroattivo (ex nunc).

È ancora possibile utilizzare i VAM (Valori Agricoli Medi) per calcolare l’indennizzo di un’area non edificabile?
Sì. La Corte ha chiarito che, sebbene l’indennizzo debba basarsi sul valore di mercato, i VAM possono essere utilizzati come un utile parametro di riferimento dal giudice quando non esistono altre possibilità legali di utilizzo dell’area diverse da quella agricola.

Può la Corte di Cassazione riesaminare la natura di un vincolo urbanistico (espropriativo o conformativo) decisa dal giudice di merito?
No. La Corte ha affermato che la valutazione sulla natura del vincolo e il conseguente calcolo dell’indennità costituiscono un apprezzamento di fatto riservato al giudice di merito. Tale valutazione non può essere riesaminata in sede di legittimità, a meno che non sia viziata da errori logici o giuridici, cosa non riscontrata nel caso specifico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18669 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18669 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/07/2024

sul ricorso 4028/2020 proposto da:

COGNOME NOME, domiciliato ex lege in Roma, presso la cancelleria della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO COGNOME

– ricorrente –

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE REGGELLO, elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO d FIRENZE n. 1517/2019 depositata il 20/06/2019i;

udita la relazione della causa svolta all’adunanza non partecipata del 30/05/2024 dal AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

1.1. NOME COGNOME ricorre a questa Corte al fine di sentire cassare l’epigrafata sentenza con la quale la Corte d’Appello di Firenze, dal medesimo adita per ottenere la liquidazione dell’indennizzo dovutogli ai sensi dell’art. 42bis TUE a seguito dell’acquisizione sanante di una porzione di un fondo in comproprietà con altri destinato dal Comune di Reggelo a viabilità pubblica, ha proceduto a dar corso all’istanza liquidando la richiesta indennità in ragione della natura non edificabile del cespite ed in applicazione, in difetto di altri parametri utilizzabili, del criterio dei VAM.
In particolare la Corte, onde giustificare i propri assunti, ha considerato, da un lato, che l’indennità doveva essere commisurata tenendo conto della riscontrata inedificabilità che l’area interessata aveva al tempo della sua acquisizione alla mano pubblica «in quanto la valutazione del valore venale del bene ablato deve essere effettuata sulla scorta del vincolo conformativo esistente non al momento della irreversibile trasformazione pubblica del bene (in questo caso agosto 2012), bensì al momento successivo in cui interviene la c.d. “acquisizione sanante” con la quale si verifica il trasferimento della proprietà in favore della PA»; e dall’altro, che il principio del valore di mercato, ribadito dalla sentenza 181/2011 della Corte Costituzionale anche in relazione all’espropriazione delle aree agricole e non edificabili, non esclude che «non si possa continuare ad utilizzare il criterio del valore agricolo dell’area secondo la cultura in atto, o quella risultante dalla classificazione catastale, ogni qualvolta, come nel caso di specie, non esista alcuna possibilità legale di utilizzazione dell’area diversa da quella agricola, non esistendo possibilità di utilizzo intermedio tra l’utilizzazione agricola e quella edificatoria».
Il proposto ricorso si vale di due mezzi resistiti avversariamente da controricorso e memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2. Il ricorso -alla cui cognizione non si frappongono le obiezioni pregiudiziali che vi muove controparte in ragione della loro inconferenza, giacché le questioni che vi sono sollevate ne prescindono totalmente -allega con il primo motivo la violazione e falsa applicazione dell’art. 42bis TUE in quanto la Corte d’Appello, disconoscendo l’edificabilità dell’area in questione, sarebbe incorsa in un duplice errore, da un lato considerandone la destinazione urbanistica conseguente alla sua trasformazione e non quella in vigore al momento del sorgere dell’uso pubblico, il che condurrebbe paradossalmente a ritenere che avendo ad oggetto un bene adibito sempre ad uso pubblico l’acquisizione sanante costituirebbe uno strumento alternativo all’espropriazione nelle forme ordinarie; dall’altro reputando che essa fosse incisa da un vincolo conformativo e non da un vincolo espropriativo quando al contrario dalla deliberazione municipale di acquisizione constava che si trattava di un’area puntuale e determinata, nel che era riconoscibile l’insistenza di un vincolo espropriativo di cui non si sarebbe dovuto tenere conto all’atto di determinare il valore espropriativo. E questo non senza anche denunciare, in rapporto ai valori di stima adottati, l’iniquità di comportamento del Comune che aveva venduto nella stessa zona aree di sua proprietà ad un prezzo manifestamente superiore al valore liquidato in sentenza.
Il motivo è in parte infondato ed in parte inammissibile.

Infondato lo è nelle premesse di diritto.

È infatti convinzione diffusa nella giurisprudenza di questa Corte, che valorizza segnatamente in questa chiave la locuzione “non retroattivamente” che figura nell’art. 42bis , comma 1, TUE, che in

tema di acquisizione sanante, nell’ipotesi in cui la vicenda ablatoria sia riferibile direttamente al provvedimento acquisitivo adottato ai sensi dell’art. 42bis TUE il momento rilevante ai fini della determinazione dell’indennità dovuta è quello della adozione del decreto di acquisizione, sicché è a tale data, in cui si realizza la fattispecie traslativa, che deve essere condotta l’indagine sulla situazione urbanistica dell’area, non assumendo di conseguenza alcuna rilevanza quale fosse la destinazione di essa all’epoca della sua irreversibile trasformazione (Cass., Sez. I, 2/07/2021, n. 18780, in motivazione). E dunque, allorché ha proceduto a liquidare l’indennità di che trattasi in base alla destinazione urbanistica che l’area aveva acquistato in forza alla variante al Regolamento Urbanistico approvata il 12.2.2007 ed ancora in vigore al momento dell’acquisizione in sanatoria avvenuta con il citato provvedimento del 2015, prescindendo perciò dalla destinazione di essa all’atto in cui ne era avvenuta la trasformazione irreversibile, la sentenza in disamina si è esattamente attenuta a tale criterio e non si offre perciò a censura sul punto.
Poiché del resto essa va esente da censura anche laddove analogo criterio ha inteso osservare nel liquidare l’indennità, in ciò riflettendosi, del pari, un altrettanto consolidato indirizzo di questa Corte dell’avviso che l’acquisizione sanante obblighi la P.A. a corrispondere a titolo di indennizzo una somma pari al valore che il bene ha al momento dell’adozione dell’atto di acquisizione in sanatoria. Il provvedimento in parola è volto a ripristinare, ma solo con effetto ex nunc , la legalità amministrativa violata, sicché il valore venale delle aree da acquisire al patrimonio pubblico, ai fini del ristoro del pregiudizio patrimoniale per la perdita della proprietà, deve essere calcolato alla data di adozione del provvedimento acquisitivo. In altri termini, dall’irretroattività dell’acquisizione sanante prevista dall’art. 42bis TUE, consegue che il valore venale del bene, in base al quale
determinare l’indennizzo patrimoniale dovuto al proprietario ablato, deve essere quello riferito al momento dell’acquisizione del bene stesso (Cass., Sez. I, 26/03/2024, n. 8163, in motivazione).

Inammissibile il motivo invece si rivela laddove sollecita, in relazione alla natura del vincolo gravante sul bene oggetto di acquisizione e del calcolo dell’indennità liquidata dal decidente, una rimodulazione dell’apprezzamento in fatto dal giudice di merito, che è estraneo ai compiti istituzionali di questa Corte, non essendo essa giudice del fatto sostanziale e meno che mai giudice di terza istanza avanti al quale poter porre riparo alla pretesa ingiustizia della sentenza impugnata.

4. Il secondo motivo di ricorso allega la violazione e falsa applicazione dell’art. 42bis TUE in quanto la Corte d’Appello aveva proceduto a liquidare l’indennità dovuta per l’acquisizione in sanatoria applicando nella specie il criterio dei VAM, quantunque ne fosse stata dichiarata l’incostituzionalità a favore del più equo criterio del valore di mercato.

Il motivo è in parte infondato ed in parte inammissibile.

Infondato lo è intanto nelle premesse di diritto, posto che la sentenza 181 del 2011, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità della norma che prevedeva l’adozione dei VAM per la liquidazione dell’indennità di esproprio relativi alle aree agricole e alle aree non suscettibili di classificazione edificatoria, non ha sancito sic et simpliciter l’illegittimità del criterio identificabile con il valore agricolo medio della coltura in atto o di quella più redditizia nella regione agraria di appartenenza -tanto che anche a seguito di detta declaratoria il criterio in questione si è ritenuto utilizzabile per liquidare l’indennità aggiuntiva dovuta al proprietario coltivatore diretto del fondo ai sensi dell’art. 17 l. 22 ottobre 1971, n. 865 (Cass., Sez. I, 24/04/2014, n. 9269) -, bensì ha inteso enunciare il diverso principio che anche in relazione a dette aree l’indennità debba porsi «in rapporto ragionevole con il valore del bene» e debba per questo
liquidarsi in base al valore venale di esso, perché solo questo criterio, in relazione alle caratteristiche specifiche del bene ablato, che i VAM non rappresentano se non in parte, si mostra in grado di assicurare quel serio ristoro dovuto in ossequio all’art. 1 del primo protocollo addizionale CEDU e all’art. 42 Cost. Dunque, non è argomentabile in ragione della richiamata dichiarazione di incostituzionale la totale espunzione dei VAM dal panorama dei criteri utilizzabili ai fini del calcolo dell’indennità.
Qui prende forma il rilievo in punto di inammissibilità giacché la censura che il motivo esprime non si accorda esattamente al tenore della decisione sul punto. La Corte d’Appello, come ben si evince dal passaggio motivazionale riportato in narrativa, ha fatto applicazione del criterio dei VAM non già perché non volesse attenersi alla predetta declaratoria di illegittimità, ma perché, rettamente interpretandola, e dovendo procedere ad una valutazione del valore venale del bene sulla scorta della constatazione in fatto che non esistesse «alcuna possibilità legale di utilizzazione dell’area diversa da quella agricola» e neppure la «possibilità di utilizzo intermedie tra l’utilizzazione agricola e quella edificatoria», ha ritenuto nell’esercizio della propria discrezionalità valutativa che il criterio dei VAM, proprio perché non espunto dall’ordinamento, costituisse un utile parametro di riferimento ed in tale direzione ha quindi coerentemente indirizzato il proprio giudizio.
Dolersene ora per le ragioni allegate dal motivo rappresenta una censura estranea al tessuto motivazionale e come tale non scrutinabile in questa sede per evidente difetto di specificità.

Il ricorso va dunque respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Ove dovuto sussistono i presupposti per il raddoppio a carico del ricorrente del contributo unificato ai sensi del dell’art. 13, comma 1quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

P.Q.M.

Respinge il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in favore di parte resistente in euro 7200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente, ove dovuto, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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