Acquisizione sanante: 10 anni per l'impugnazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30533/2024, ha stabilito che il termine per contestare l’indennità derivante da un’acquisizione sanante ex art. 42-bis TUE è quello ordinario di prescrizione di dieci anni, e non il termine perentorio di trenta giorni previsto per le espropriazioni ordinarie. La Suprema Corte ha chiarito che la natura speciale del provvedimento di acquisizione sanante e l’assenza di un’espressa previsione normativa impediscono l’applicazione analogica di termini di decadenza brevi, i quali decorrono comunque solo dalla notifica formale dell’atto e non dalla mera conoscenza di fatto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Acquisizione Sanante: la Cassazione conferma il termine di 10 anni

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una questione cruciale per i proprietari di immobili soggetti a procedure ablative da parte della Pubblica Amministrazione. La Suprema Corte ha chiarito quale sia il termine corretto per contestare l’indennità in caso di acquisizione sanante, stabilendo un principio fondamentale a tutela del diritto di difesa del cittadino. La decisione distingue nettamente questa procedura speciale da quella ordinaria di esproprio, con importanti conseguenze pratiche sui tempi per agire in giudizio.

I Fatti del Caso: La controversia sull’indennità

Una società immobiliare, proprietaria di un terreno edificabile, scopriva casualmente che il Comune lo aveva utilizzato per costruire una strada pubblica. L’ente locale aveva emesso un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis del Testo Unico Espropriazioni, ma non lo aveva mai notificato alla società. Venuta a conoscenza dell’atto, la società decideva di contestare l’importo dell’indennità, ritenendolo inadeguato.

Il percorso legale iniziava con un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che veniva però dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto le controversie sull’indennità spettano al giudice ordinario. La società, quindi, riassumeva la causa davanti alla Corte d’Appello competente.

La Decisione della Corte d’Appello

La Corte d’Appello, tuttavia, dichiarava il ricorso inammissibile per tardività. Secondo i giudici di secondo grado, la società avrebbe dovuto agire entro il termine perentorio di 30 giorni previsto per l’opposizione alla stima nelle procedure espropriative ordinarie. La Corte faceva decorrere tale termine non dalla notifica formale (mai avvenuta), ma dal momento in cui la società aveva avuto conoscenza di fatto del provvedimento. Di conseguenza, al momento della riassunzione del giudizio, il termine era già scaduto.

Le Motivazioni della Cassazione: perché non si applica il termine di 30 giorni all’acquisizione sanante?

La società ricorreva in Cassazione, e la Suprema Corte ha ribaltato completamente la decisione d’appello, accogliendo il ricorso. Le motivazioni della Corte si basano su due pilastri fondamentali.

La Natura Speciale dell’Acquisizione Sanante

In primo luogo, la Cassazione, richiamando un suo precedente orientamento, sottolinea che l’acquisizione sanante ex art. 42-bis TUE è un procedimento “speciale” e “sui generis”, distinto dal procedimento espropriativo “ordinario”. Nasce per sanare una situazione di illecito da parte della P.A. (occupazione senza titolo) e non può essere assimilato in tutto e per tutto alla procedura standard. Di conseguenza, le norme che prevedono termini di decadenza brevi, come quello di 30 giorni dell’art. 54 TUE, non possono essere applicate in via analogica o estensiva. In assenza di una specifica previsione normativa per l’art. 42-bis, si deve applicare il termine di prescrizione ordinario decennale per far valere il proprio diritto di credito all’indennizzo.

Il Principio della Conoscenza Legale e la Notifica

In secondo luogo, la Corte afferma che, anche se per assurdo si volesse applicare il termine di 30 giorni, esso non potrebbe mai decorrere dalla semplice “conoscenza informale” dell’atto. I termini perentori per l’impugnazione, che limitano il diritto di difesa costituzionalmente garantito, possono decorrere solo dalla “conoscenza legale” del provvedimento, che si acquisisce con la notificazione formale. Ottenere una copia in Comune o avere notizia dell’atto per altre vie non è sufficiente a far scattare un termine così breve e stringente. L’omessa notifica, quindi, impedisce la decorrenza del termine.

Le Conclusioni: quali sono le implicazioni pratiche?

La decisione della Cassazione ha un impatto significativo. Innanzitutto, rafforza la tutela dei proprietari espropriati tramite acquisizione sanante, concedendo loro un arco temporale molto più ampio (10 anni) per valutare e contestare l’indennità offerta. In secondo luogo, ribadisce un principio di civiltà giuridica: la Pubblica Amministrazione ha l’onere di notificare formalmente i propri provvedimenti, e non può beneficiare della propria omissione per far dichiarare inammissibili le azioni dei cittadini. La Corte ha quindi cassato l’ordinanza e rinviato il caso alla Corte d’Appello, che dovrà finalmente esaminare nel merito la congruità dell’indennizzo dovuto alla società.

Qual è il termine per contestare l’indennità di un’acquisizione sanante?
Secondo la Corte di Cassazione, il termine non è quello perentorio di 30 giorni previsto per le espropriazioni ordinarie, ma il termine ordinario di prescrizione di 10 anni.

La conoscenza informale di un provvedimento fa decorrere i termini per impugnarlo?
No. La Corte ha stabilito che, per far decorrere un termine perentorio di impugnazione, è necessaria la ‘conoscenza legale’ dell’atto, che si ottiene solo tramite la sua notificazione formale. La semplice conoscenza di fatto è irrilevante.

Cosa succede se un ricorso viene iniziato davanti a un giudice senza giurisdizione?
Grazie al principio della ‘translatio iudicii’, il processo può proseguire davanti al giudice competente. La riassunzione della causa conserva tutti gli effetti, sia processuali che sostanziali, della domanda originaria, come se fosse stata proposta fin dall’inizio al giudice corretto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30533 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30533 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18826/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BRANCALEONE

-intimato- avverso ORDINANZA di CORTE D’APPELLO REGGIO CALABRIA n. 57/2022 depositata il 19/05/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE aveva proposto in data 8.2.2016 ricorso straordinario avanti al Presidente della Repubblica contro il provvedimento di acquisizione sanante pronunciato ex art.42 bis TUE il 4.6.2009 dal Commissario Straordinario per il Comune di Brancaleone, riguardante un terreno edificabile utilizzato per la costruzione della strada cittadina denominata INDIRIZZO; la società già proprietaria del terreno aveva sottolineato di non aver mai ricevuto alcuna notificazione dell’atto, conosciuto occasionalmente solo in data 2.1.2016, e nel merito aveva contestato la stima sulla cui base era stata calcolata l’indennità.
Il ricorso era stato dichiarato inammissibile sul presupposto che le contestazioni sulle indennità da riconoscere per gli interventi ablativi della PA rientrassero nell’ambito della giurisdizione dell’AGO.

La società aveva quindi riassunto il procedimento nei termini di legge avanti alla Corte d’Appello di Reggio Calabria chiedendo che fosse rideterminato correttamente l’importo delle indennità dovute.

La Corte d’Appello di Reggio Calabria, facendo riferimento al disposto di cui all’art.54 TUE, che prevede un termine perentorio di 30 giorni dalla notificazione del provvedimento che quantifica l’indennità di esproprio per la proposizione dell’opposizione ad essa, dichiarava inammissibile il ricorso; la Corte individuava il momento di decorrenza iniziale del termine, in concreto, al 2.1.2016 e cioè alla data indicata dalla ricorrente come momento di acquisizione della piena conoscenza del contenuto del provvedimento, e riteneva maturata la decadenza dalla possibilità di proporre opposizione già al momento della presentazione del ricorso in sede amministrativa, in data 8.2.2016, con conseguente irrilevanza della tempestività della riassunzione avanti all’AGO.
Avverso la decisione della Corte d’Appello di Reggio Calabria in data 14.6.2023 ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, affidandolo ad un unico motivo, così articolato:

Violazione di legge in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c. in riguardo al combinato disposto art. 54 DPR 08.06.2001 n. 327 comma 1 e Art. 29 D.Lgs. 01.09.2011 n. 150 comma 3.

Secondo l’interpretazione della ricorrente dal combinato disposto delle norme richiamate emergerebbe che le controversie di cui all’art.54 TUE sono disciplinate dall’art.29 del D. Lgs n.150/2011 e che l’opposizione alla stima andrebbe proposta, a pena di inammissibilità, nel termine di 30 giorni dalla notificazione del decreto di

esproprio. Nel caso di specie il provvedimento amministrativo in contestazione non è mai stato notificato -né comunicato- e quindi non vi sarebbe stato decorso del termine.

Non ha resistito con controricorso il Comune di Brancaleone.

Ragioni della Decisione

L’unico motivo di ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE è fondato.

Il procedimento di opposizione radicato da RAGIONE_SOCIALE e traslato dalla sede di giustizia amministrativa alla giurisdizione ordinaria non è un giudizio indennitario relativo al procedimento «ordinario» di espropriazione, ma riguarda il procedimento «speciale» relativo al provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis TUE, contenente la stima delle indennità in concreto contestata.

Secondo il più recente orientamento interpretativo di legittimità non si applica per l’impugnazione del provvedimento ex art.42 bis TUE il termine perentorio dettato dall’art.54 TUE e reiterato dall’art.29 D. Lgs 150/2011 per la contestazione del decreto di esproprio -o della stima peritale, se successiva-, ma si deve fare in tal caso riferimento, in assenza di indicazioni specifiche, al termine ordinario decennale di prescrizione.

Si richiama in proposito, in particolare, la sentenza della Corte di Cassazione n.35287/2023, che, all’esito di un articolato percorso motivazionale al quale si rimanda, enuncia il seguente principio di diritto: ‘ Il termine perentorio previsto dall’art. 54, comma 2, del dPR n. 327 del 2001 e, poi, dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150 del 2011 per la opposizione alla stima definitiva della indennità di esproprio non è applicabile alla contestazione della determinazione dell’indennizzo contenuta nel provvedimento acquisitivo adottato a norma dell’art. 42-bis del dPR n. 327/2001, con la conseguenza che il soggetto attinto dal decreto di acquisizione ha facoltà di contestare la liquidazione e chiedere la determinazione giudiziale delle indennità nel termine ordinario di prescrizione; ciò sia perché l’art. 29 del d.lgs. n. 150 del 1.9.2011 (entrato in vigore il 6.10.2011) non contiene richiami all’istituto di cui al già vigente art. 42-bis (entrato in vigore in data 6.7.2011 per effetto del d.l. 6.7.2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 15.7.2011) e, per altro verso, l’art. 42-bis non contiene alcun richiamo all’art. 54 dPR n. 327/2001 (che già prevedeva la «decadenza»), non essendo consentite interpretazioni in via estensiva e analogica delle disposizioni che condizionano l’esercizio del diritto di azione (artt. 24 e 113 Costituzione) al rispetto di termini a pena di decadenza e inammissibilità
non previsti specificamente dalla legge; sia perché la comune natura indennitaria del credito pecuniario dell’espropriato e del soggetto attinto dal decreto di acquisizione ex art. 42-bis è stata valorizzata al solo fine di giustificare la giurisdizione del giudice ordinario e la competenza funzionale della Corte d’appello, quale giudice delle indennità in materia, senza, perciò solo, comportare neppure implicitamente l’estensione integrale del regime processuale proprio dei giudizi in tema di indennità di esproprio ai giudizi relativi alle indennità ex art. 42- bis; sia in considerazione della diversità strutturale dei relativi procedimenti amministrativi (quello ex art. 42-bis è configurato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa come «extrema ratio» e «sui generis») e del fatto che il termine di cui all’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150/2011 è applicabile, nella espropriazione ordinaria, all’opposizione alla stima definitiva che è configurabile solo all’esito del procedimento formalizzato e garantista di cui agli art. 21 e 41 dPR n. 327/2001, non previsto per la determinazione delle indennità ex art. 42-bis liquidate dall’amministrazione emittente il decreto di acquisizione ‘.
Alla luce dei principi appena richiamati, la proposizione del ricorso in esame deve essere considerata tempestiva anche prendendo a riferimento la data del 2.1.2016, indicata dalla società come data in cui conobbe informalmente l’esistenza del provvedimento ex art.42 bis cit. contestato e individuata come teorizzata data di conoscenza effettiva del provvedimento stesso dalla Corte d’Appello di Reggio Calabria, perché anche a decorrere da essa non era all’epoca ancora maturato il termine decennale di prescrizione.
Ma anche ove si ritenesse di seguire il diverso orientamento interpretativo, anch’esso supportato in sede di legittimità -cfr. l’ordinanza della Corte di Cassazione n.9871/2023, pur precedente rispetto alla sentenza sopra richiamata-, che considera applicabile il termine perentorio di 30 giorni anche per l’impugnazione del provvedimento ex art.42 bis TUE, si dovrebbe arrivare, nel caso di specie, alla stessa conclusione di tempestività dell’opposizione.

Si deve infatti sottolineare che il provvedimento che dispone l’acquisizione sanante e quantifica le relative indennità, oggetto di contestazione, non risulta essere stato mai notificato alla società ricorrente -non sono stati cioè evidenziati profili di nullità della notificazione ma si è rilevata la sua totale omissione-.

Ne consegue che non risulta sia stata raggiunta dal destinatario del provvedimento, quantomeno fino all’introduzione del ricorso straordinario, la conoscenza legale

dello stesso, necessaria perché possa decorrere il termine per impugnare, conoscenza legale che non può essere derivata dal fatto che RAGIONE_SOCIALE chiese ed ottenne in Comune una copia del provvedimento di cui aveva avuto informale notizia, ma che deve essere correlata alla notificazione, come richiesto dalla norma, o ad un atto avente un rilievo formale oggettivo della stessa pregnanza, da individuare nella proposizione dell’opposizione.

10. Si richiama, per trarre argomenti di supporto alla tesi esposta, quanto affermato dalla Corte di Cassazione a SSUU nella sentenza n.11366/2016, in motivazione: ‘… Nella giurisprudenza di questa Corte, invero, è costantemente ribadita la regola per cui la notificazione della sentenza – fonte esclusiva della “conoscenza legale” di quest’ultima, ai fini della decorrenza del termine breve per impugnare, secondo il richiamato art. 326, primo comma – non ammette equipollenti (cfr., tra le meno risalenti, Cass. 17122/2011, 13431/2006, resa a sezioni unite, 23501/2004, 8858/2002, 4945/1996); regola alla quale si riconosce una sola eccezione, quella della notificazione dell’impugnazione (cfr., per tutte, Cass. Sez. Un. 13431/2006, cit., e 3111/1982), che trova, però, specifica giustificazione nella legge, ricavandosi dal secondo comma del medesimo art. 326 (per il quale, nel caso di cui all’art. 332 c.p.c., l’impugnazione proposta contro una parte fa decorrere nei confronti dell’impugnante il termine per proporla contro le altre parti) il più generale principio che la notificazione dell’impugnazione equivale, agli effetti della “scienza legale” di cui al primo comma, alla notificazione della sentenza (Cass. Sez. Un. 3111/1982, cit.) ‘; nello stesso senso, quanto alla identificazione della notifica dell’impugnazione quale equipollente della notificazione della sentenza ai fini della sua conoscenza legale, si è ancora espressa la Corte di Cassazione a SSUU nella sentenza n.12084/2016 affermando che ‘ La notifica dell’appello dimostra la conoscenza legale della sentenza da parte dell’appellante, sicché la notifica da parte sua di un nuovo appello anteriore alla declaratoria di inammissibilità o improcedibilità del primo deve risultare tempestiva in relazione al termine breve decorrente dalla data del primo appello ‘. L’orientamento interpretativo riportato, che permette di affermare come effettiva la conoscenza legale dell’atto la cui notificazione è stata omessa da parte di chi ne propone l’impugnazione, pur se rivolto alla notificazione della sentenza, offre indicazioni utili per valutare la rilevanza della notificazione e l’unico suo equipollente anche con riferimento al decreto di
acquisizione sanante ex art.42 bis TUE, ove sia ritenuto impugnabile entro un termine perentorio che dalla notificazione debba decorrere.

11. Attesa la tempestività della riassunzione avanti all’AGO, che nessuno mette in discussione nel caso concreto, la continuità del giudizio ne retrodata gli effetti processuali e sostanziali alla proposizione del ricorso straordinario: se si considerano pertanto il deposito del ricorso e poi la sua notificazione equipollenti alla notificazione del provvedimento ex art.42 bis TUE quanto all’attestazione di conoscenza legale, l’impugnazione è comunque tempestiva.

12. Appare opportuno aggiungere, per completezza, che la riassunzione del giudizio per la sua prosecuzione avanti al Giudice Ordinario è rituale, comportandone la traslazione e non un nuovo inizio (con le relative conseguenze in termini di salvezza degli effetti sostanziali e processuali correlati all’introduzione del giudizio), anche ove segua ad una pronuncia di inammissibilità, per carenza di giurisdizione evidenziata nel parere del Consiglio di Stato -come nel caso di specie-, del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Si è condivisibilmente pronunciata in tal senso, da ultimo, questa Corte con il provvedimento n.17400/2024 che, in motivazione, evidenzia quanto segue: ‘… a seguito della novella ex lege n. 69/2009 ‘, è ormai ‘ univoca la giurisprudenza di questa Corte nel ritenere che il decreto presidenziale emesso, su conforme parere del Consiglio di Stato, nel procedimento per ricorso straordinario, ha “natura sostanziale di decisione di giustizia e quindi natura sostanziale giurisdizionale’. Vi è esercizio della giurisdizione nel contenuto espresso dal parere del Consiglio di Stato che, in posizione di terzietà e di indipendenza e nel rispetto delle regole del contraddittorio, opera una verifica di legittimità dell’atto impugnato con ricorso (straordinario) di una parte e senza l’opposizione (e quindi con il consenso) di ogni altra parte intimata, le quali tutte così optano per un procedimento più rapido e snello, privo del doppio grado di giurisdizione, per accedere direttamente – e quindi ‘per saltum’- al controllo di legittimità del Consiglio di Stato” (Cass. SU, 23464/2012; nello stesso senso, Cass. SU n. 10414 del 2014; Cass. SU n. 19786 del 2015). E’, dunque, univoco il riconoscimento della natura di ‘rimedio giustiziale amministrativo’ alla decisione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, dotato di caratteristiche strutturali e funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo – v. Cass., S.U., 6 settembre 2013 n. 20569, Cass., S.U., 14 maggio 2014, n. 10414, Cass., S.U., 19 dicembre 2012, n. 23464, Cons. Stato, Ad.
plen., 6 maggio 2013, n. 9 -, anche in relazione ai poteri ivi conferiti al Consiglio di Stato di sollevare questione di legittimità costituzionale e rinvio pregiudiziale alla Corte UE – cfr., per altro verso, Corte cost., Corte cost. n. 73/2014, Corte cost. n. 265/2013 e Corte giust. CE, 16 ottobre 1997, C-69/96 a C79/96, COGNOME e a. In particolare, si è affermato che, a parte l’indicazione lessicale dell’art. 69 della legge n. 69/2009, specificamente dedicato al ricorso straordinario che, nel titolo dell’articolo, viene qualificato rimedio “giustiziale” contro la pubblica amministrazione «due sono i cambiamenti di rilievo sistematico introdotti dalla normativa del 2009. Il parere del Consiglio di Stato diviene vincolante, perché il decreto del Presidente della Repubblica deve essere adottato su proposta del Ministro competente “conforme” al parere del Consiglio di Stato, mentre in precedenza era possibile una decisione in senso difforme rispetto al parere, previa delibera del consiglio dei ministri. Inoltre, è stata espressamente prevista la possibilità per il Consiglio di Stato di sollevare, in occasione dell’espressione del suo parere, questione di legittimità costituzionale della normativa da applicare. 31. Secondo un giudizio ormai largamente condiviso e consolidato queste due modifiche hanno rimosso gli ostacoli più consistenti all’affermazione della natura giurisdizionale dell’atto. ….Nel quadro normativo, come modificato dalla novella ex lege n. 69/2009, queste Sezioni Unite non dubitano, pertanto, della natura sostanzialmente giurisdizionale della decisione adottata in seno al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica né della applicabilità, in caso di pronunzia di inammissibilità fondata sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, del principio della “translatio iudicii”- introdotto, dapprima su base giurisprudenziale (Cass., S.U., 22 febbraio 2007, n. 4109, Corte cost. 12 marzo 2007 n. 77) e, poi, dagli artt. 59 L. n. 69/2009 e 11 d.lgs. n. 104/2010 – secondo il quale, allorquando viene declinata la giurisdizione e affermata quella di un altro giudice, il processo può proseguire innanzi al giudice fornito di giurisdizione, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta davanti al giudice incompetente giurisdizionalmente (Cass. S.U. n. 3333 del 2019)’ (le sottolineature sono della scrivente) .
L’ordinanza 14.6.2023 della Corte d’Appello di Reggio Calabria deve pertanto essere cassata, con rinvio alla stessa Corte affinché, in diversa composizione, esamini il merito dell’opposizione proposta da RAGIONE_SOCIALE avverso al provvedimento ex art.42

bis TUE in data 4.6.2009, non notificato, emesso dal Commissario Straordinario per il Comune RAGIONE_SOCIALE Brancaleone.

14. Il Giudice del rinvio provvederà pure sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso e cassa l’ordinanza impugnata con rinvio alla Corte d’Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, affinché esamini il merito dell’opposizione proposta ex art.29 d. lgs. n.150/2011 e s.m.i. da RAGIONE_SOCIALE avverso il provvedimento ex art.42 bis TUE emesso dal Commissario Straordinario per il Comune RAGIONE_SOCIALE Brancaleone in data 4.6.2009, non notificato; demanda al Giudice del rinvio di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 6 novembre 2024

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