Accreditamento sanitario: riconversione posti non pagata

Una struttura sanitaria privata ha citato in giudizio un’Azienda Sanitaria Locale e la Regione per ottenere il pagamento di prestazioni sanitarie in regime di ‘day hospital’. La struttura sosteneva di aver legittimamente convertito 40 posti letto ordinari in posti ‘day hospital’ sulla base di delibere regionali, ma sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto la richiesta, negando che l’accreditamento sanitario per tali prestazioni fosse automatico. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha sospeso la decisione per esaminare una questione preliminare sollevata dalla ASL: la possibile nullità originaria della concessione di pubblico servizio, che renderebbe nulli anche i successivi contratti di budget.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accreditamento sanitario: quando la riconversione dei posti letto non è automatica

L’interpretazione delle norme sull’accreditamento sanitario è spesso al centro di complesse controversie legali tra strutture private ed enti pubblici. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione fa luce su un caso emblematico, dove una richiesta di pagamento milionaria si scontra con il principio che l’estensione dei servizi accreditati non può essere un atto unilaterale e automatico, sollevando inoltre un dubbio ancora più radicale: la validità stessa della concessione originaria.

I Fatti di Causa

Una nota struttura sanitaria privata, titolare di una casa di cura, citava in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale (ASL) di competenza e la relativa Regione per ottenere il pagamento di circa 11 milioni di euro. La somma era richiesta a titolo di corrispettivo per prestazioni sanitarie in regime di “day hospital” erogate tra il 2006 e il 2007.

La struttura sosteneva di aver agito legittimamente. Inizialmente accreditata per 30 posti letto in “day hospital”, aveva successivamente convertito ulteriori 40 posti da degenza ordinaria, basandosi su due delibere della Giunta regionale. Tali delibere, a suo dire, autorizzavano le strutture sanitarie in regime di accreditamento provvisorio a riconvertire una percentuale dei posti letto, facoltà poi estesa anche oltre il limite iniziale del 10%. Forte di ciò, e di un successivo atto regionale che attestava la congruenza tra prestazioni e posti letto, la clinica aveva erogato decine di migliaia di accessi, per poi richiederne il pagamento.

La Decisione dei Giudici di Merito e il concetto di Accreditamento Sanitario

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto le richieste della struttura sanitaria. La tesi centrale dei giudici di merito è stata chiara: l’accreditamento sanitario non si estende automaticamente a prestazioni non incluse nella convenzione originaria.

Secondo la Corte d’Appello, le delibere regionali invocate dalla clinica non avevano abilitato le strutture a decidere in piena autonomia la riconversione dei posti letto. Al contrario, il tenore letterale delle delibere e la necessità di contenere la spesa pubblica implicavano l’esercizio di poteri di controllo preventivo da parte dell’Amministrazione. L’idea di un “effetto automatico” derivante dalla mera comunicazione della struttura privata è stata ritenuta inconciliabile con la disciplina in materia. In sintesi, la conversione richiedeva un’autorizzazione esplicita, non essendo sufficiente una semplice comunicazione.

La Questione Sollevata in Cassazione: la Nullità della Concessione

La vicenda approda in Corte di Cassazione. Qui, l’ASL, nel suo controricorso, introduce un elemento nuovo e potenzialmente dirompente. Citando precedenti del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Cassazione, l’ente pubblico ha eccepito la “nullità ab origine” (cioè fin dall’inizio) della concessione di pubblico servizio di cui godeva la struttura sanitaria.

La conseguenza di tale nullità, secondo la difesa dell’ASL, sarebbe drastica: la nullità della concessione si estenderebbe a cascata a tutti i contratti annuali di budget stipulati successivamente. Di conseguenza, verrebbe meno il fondamento giuridico per porre a carico del Servizio Sanitario Nazionale le prestazioni erogate, configurando altrimenti un danno per l’erario pubblico.

Le Motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte di Cassazione, di fronte a questa eccezione, non ha deciso il merito del ricorso. Ha invece emesso un’ordinanza interlocutoria. I giudici hanno ritenuto che la questione della nullità della concessione, essendo potenzialmente rilevabile d’ufficio, fosse talmente importante da richiedere un approfondimento specifico prima di poter decidere sulla controversia principale.

La Corte ha quindi applicato l’articolo 384, terzo comma, del codice di procedura civile. Questa norma consente ai giudici di sottoporre alle parti questioni rilevabili d’ufficio per garantire il contraddittorio. Di conseguenza, la Corte ha sospeso il giudizio.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

L’ordinanza assegna al Pubblico Ministero e alle parti un termine di 60 giorni per presentare osservazioni scritte sulla questione di nullità. La decisione finale è quindi rinviata. Questo provvedimento dimostra come, anche nelle fasi finali di un giudizio, possa emergere una questione pregiudiziale in grado di azzerare l’intero percorso processuale. La sorte della richiesta di pagamento non dipende più solo dall’interpretazione delle delibere regionali sull’accreditamento sanitario, ma dalla validità stessa del titolo originario che ha permesso alla struttura di operare in convenzione. Un monito per tutti gli operatori del settore sulla necessità di verificare la solidità giuridica dei rapporti di concessione fin dalla loro costituzione.

La riconversione di posti letto da parte di una struttura sanitaria accreditata è automaticamente autorizzata dalle delibere regionali?
No. Secondo la sentenza di secondo grado, richiamata nell’ordinanza, le delibere regionali non abilitavano un’estensione automatica dell’accreditamento a seguito di una mera comunicazione, ma presupponevano l’esercizio di poteri di controllo preventivo da parte della Regione per garantire il contenimento della spesa.

Cosa potrebbe comportare la nullità della concessione di pubblico servizio per la struttura sanitaria?
Secondo la tesi dell’Azienda Sanitaria, se la concessione originaria fosse dichiarata nulla fin dall’inizio, anche tutti i successivi contratti annuali di budget sarebbero nulli. Di conseguenza, verrebbe meno il diritto della struttura a ricevere il pagamento per le prestazioni erogate a carico del Servizio Sanitario Nazionale.

Qual è stata la decisione finale della Corte di Cassazione in questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha emesso una decisione finale sul caso. Ha pronunciato un’ordinanza interlocutoria con cui ha sospeso il giudizio per consentire alle parti e al Pubblico Ministero di discutere la questione preliminare della possibile nullità della concessione di pubblico servizio, ritenendola potenzialmente decisiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 33216 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 33216 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: ABETE NOME

Data pubblicazione: 29/11/2023

AVV_NOTAIO NOME COGNOME – Consigliere R.G.N.: 27759/2018

AVV_NOTAIO NOME COGNOME COGNOME Consigliere rel. COGNOME.:

AVV_NOTAIO NOME COGNOME – Consigliere Rep.:

AVV_NOTAIO NOME COGNOME – Consigliere C.C.: 4/10/2023

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 27759 – 2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE -c.f./p.i.v.a. P_IVA -in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che disgiuntamente e congiuntamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME ed all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, la rappresenta e difende in virtù di procura speciale su foglio allegato in calce al ricorso.

RICORRENTE

contro

RAGIONE_SOCIALE (già ‘RAGIONE_SOCIALE) -c.f./p.i.v.a. P_IVA – in persona del direttore generale pro tempore , rappresentata e difesa in virtù di procura speciale a margine del controricorso dall’AVV_NOTAIO dell’ufficio legale della medesima ‘ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE , unitamente al quale elettivamente domicilia, con indicazione dell’indirizzo p.e.c., presso la propria sede in Albano LazialeINDIRIZZO INDIRIZZO.

REGIONE LAZIO -c.f. NUMERO_DOCUMENTO – in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa in virtù di procura speciale a margine del controricorso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO, presso la sede della RAGIONE_SOCIALE regionale.

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza n. 1056/2018 della Corte d’A ppello di RAGIONE_SOCIALE; udita la relazione nella camera di consiglio del 4 ottobre 2023 del AVV_NOTAIO,

–premesso che

Con atto notificato in data 24.6.201 0 la ‘ RAGIONE_SOCIALE , titolare della ‘RAGIONE_SOCIALE‘ di RAGIONE_SOCIALE, citava a comparire dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ e la Regione RAGIONE_SOCIALE.

Premetteva che, con delibera n. 2069 del 20.4.1999, la Giunta regionale del RAGIONE_SOCIALE aveva accordato ai soggetti erogatori di prestazioni sanitarie in regime di accreditamento provvisorio la possibilità di convertire in ‘ day hospital ‘ il 10% dei posti-letto accreditati per i ricoveri ordinari (cfr. ricorso, pag. 4) .

Premetteva che con delibera n. 602 del 9.7.2004 la Giunta regionale del RAGIONE_SOCIALE aveva consentito ai soggetti erogatori di prestazioni sanitarie in regime di accreditamento provvisorio la possibilità di far luogo alla conversione in ‘ day hospital ‘ dei posti -letto accreditati per i ricoveri ordinari anche per una percentuale superiore al 10% (cfr. ricorso, pag. 4) .

Premetteva che, avvalsasi della facoltà così accordata, aveva optato per la conversione di n. 40 postiletto in ricovero ordinario in postazioni di ‘ day hospital ‘, cosicché, in aggiunta ai n. 30 postiletto in ‘ day hospital ‘ per i quali era ab origine già abilitata, aveva acquisito la disponibilità di complessivi n. 70 posti-letto in ‘ day hospital ‘ (cfr. ricorso, pag. 4) .

Premetteva che la Giunta regionale del RAGIONE_SOCIALE, con delibera n. 436 del 19.6.2007, le aveva espressamente riconosciuto le prestazioni in ‘ day hospital ‘ con riferimento a n. 70 postiletto e l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘, ovvero l’organismo regionale all’uopo preposto, aveva attestato la congruenza tra giornate di ricovero ordinario e di ‘ day hospital ‘ e posti-letto (cfr. ricorso, pagg. 4 – 5) .

Indi esponeva che, nel rispetto dei limiti di erogabilità delle prestazioni di cui alle delibere della Regione RAGIONE_SOCIALE n. 143/2006 e n. 436/2007, aveva nel corso dell’anno 2005 effettuato 44.282 accessi in ‘ day hospital ‘, nel corso dell’anno 2006 effettuato 41.489 accessi in ‘ day hospital ‘ e nel corso dell’anno 2007 effettuato 43.545 accessi in ‘ day hospital ‘ (cfr. ricorso, pag. 4) .

Chiedeva quindi condannare gli enti convenuti a pagarle la somma di euro 11.114.752,91, oltre interessi quale residuo credito per prestazioni in ‘ day hospital ‘ erogate su n. 70 posti -letto nel periodo compreso tra luglio 2006 e dicembre 2007 (cfr. ricorso, pagg. 3 – 4) .

1.1. Si costituiva l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘.

Deduceva, peraltro, che l’attrice aveva provveduto alla riconversione di n. 40 posti-letto ordinari in postazioni di ‘ day hospital ‘ senza alcuna autorizzazione, senza tener conto che le delibere dalla Giunta regionale del RAGIONE_SOCIALE contemplavano

la convertibilità unicamente dei posti di degenza ‘per acuti’ (cfr. sentenza d’appello , pag. 3) .

Deduceva quindi che nessun corrispettivo poteva essere accordato per posti in ‘ day hospital ‘ eccedenti i n. 30 posti per i quali l’attrice era in origine accreditata (cfr. sentenza d’appello , pag. 3) .

Instava per il rigetto dell’avversa domanda .

1.1. Si costituiva la Regione RAGIONE_SOCIALE.

Del pari instava per il rigetto dell’avversa domanda.

Con sentenza n. 6353/2013 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE rigettava la domanda.

La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE proponeva appello.

Resisteva l’ ‘RAGIONE_SOCIALE.

Resisteva la Regione RAGIONE_SOCIALE.

Con sentenza n. 1056/2018 la Co rte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE rigettava il gravame e co ndannava l’appellante a rimborsare alle controparti le spese del grado.

Evidenziava la corte che l’assunto dell’appellante secondo cui per effetto delle delibere della Giunta regionale del RAGIONE_SOCIALE si era realizzato l’automatico accreditamento anche con riferimento a prestazioni non comprese ne ll’ originario rapporto di accreditamento provvisorio (cfr. sentenza d’appello, pag. 7) , giacché il meccanismo recepito con le delibere n. 2069/1999 e 602/2004 aveva abilitato le strutture accreditate a decidere in piena autonomia in ordine alla riconversione senza alcuna condizione, senza alcun termine e senza alcuna autorizzazione con il solo limite, dapprima, del 10% e, successivamente, pur oltre detto limite (cfr. sentenza d’appello, pag. 9) -non poteva esser condiviso, siccome contrastante con la disciplina in materia di accreditamento provvisorio,
che ‘esclude l’estensione automatica delle prestazioni erogabili previste nella convenzione originaria ad altre ad esse non direttamente riconducibili’ (così sentenza d’appello, pag. 10) .

Evidenziava al contempo, la corte, che neppure poteva esser condiviso l’assunto dell’appellante , secondo cui la delibera della Giunta regionale del RAGIONE_SOCIALE n. 143/2006 l’aveva legittimata ad operare l’immediata conversione dei posti -letto in ricovero ordinario in postazioni di ‘ day hospital ‘ ‘mediante una semplice comunicazione alla Regione, senza necessità di espletamento di alcuna preventiva verifica e controllo da parte di quest’ultima’ (così sentenza d’appello, pag. 10) .

Evidenziava invero che l’assunto dell’appellante, in quanto destinato a dilatare dei costi a carico dell’ente pubblico, non rinveniva conforto nel contenuto della delibera n. 143/2006 (così sentenza d’appello, pag. 10) .

Evidenziava segnatamente che dal letterale tenore delle espressioni adoperate nel testo della delibera n. 143/2006 emergeva il proposito dell’Amministrazione di verificare che la conversione in posti in ‘ day hospital ‘ avvenisse nel rispetto del contenimento della spesa, mediante la contestuale riduzione dei posti-letto di degenza ordinaria, sicché tale finalità postulava l’esercizio di poteri di controllo preventivo, inconciliabili ‘con il preteso effetto automatico della mera comunicazione del consolidamento da parte delle strutture private’ (così sentenza d’appello, pag. 12) .
Avverso tale sentenza la ‘ RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso; ne ha chiesto la cassazione sulla base di cinque motivi.

L’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ (già ‘RAGIONE_SOCIALE‘) ha depositato controricorso; ha chiesto in via pregiudiziale dichiarare il proprio difetto di legittimazione passiva; in ogni caso ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso con il favore delle spese.

La Regione RAGIONE_SOCIALE del pari ha depositato controricorso; ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso con il favore delle spese.

La ricorrente ha depositato memoria.

L’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ (già ‘RAGIONE_SOCIALE‘) del pari ha depositato memoria.

–rilevato che in memoria la controricorrente ‘RAGIONE_SOCIALE‘ (già ‘ RAGIONE_SOCIALE‘) ha dedotto, sulla scorta delle pronunce n. 4567/2009 e n. 4217/2020 del Consiglio di Stato, nonché dell’ordinanza n. 1603/2022 delle sezioni unite di questa Corte, ‘la nullità ab origine della concessione di pubblico servizio di cui godeva la RAGIONE_SOCIALE, per la RAGIONE_SOCIALE, con conseguente nullità per violazione di legge, ex art. 1418, c. 1, c.c., di tutti i contratti annuali di budget ex art. 8-quinquies, D.Lgs. n. 502/1992 e ss., e quindi con conseguente ulteriore impossibilità di porre a carico del RAGIONE_SOCIALE le prestazioni per cui è causa, diversamente insorgendo un danno al Pubblico Erario’ (così memoria, pagg. 1 -2) ;
–ritenuto che si prospetta ai fini dell’eventuale rilievo officioso della prefigurata causa di nullità la necessità di provvedere ai sensi dell’art. 384, 3° co., cod. proc. civ.

assegna al Pubblico Ministero ed alle parti termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione della presente ordinanza per il deposito in cancelleria di osservazioni sulla questione prospettata in memoria dall” RAGIONE_SOCIALE ‘ ; riserva la decisione alla scadenza del termine suindicato.

Si comunichi al P.M. ed alle parti.

RAGIONE_SOCIALE, addì 4 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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