Accordo finanza pubblica: Cassazione chiarisce i limiti

Una Regione ha citato in giudizio lo Stato per ottenere le entrate fiscali derivanti da una procedura di “voluntary disclosure”, come sancito da una precedente sentenza della Corte Costituzionale. Lo Stato si è difeso sostenendo che la Regione avesse rinunciato a tali somme in un precedente accordo di finanza pubblica. La Corte di Cassazione ha dato ragione alla Regione, stabilendo che la clausola di rinuncia contenuta nell’accordo era specifica e non si estendeva a queste entrate tributarie. Secondo la Corte, il linguaggio generico di un accordo deve essere interpretato alla luce del suo specifico oggetto, non potendo coprire ogni pendenza tra le parti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accordo Finanza Pubblica: la Cassazione e i Limiti della Rinuncia

Un recente provvedimento della Corte di Cassazione offre spunti fondamentali sull’interpretazione di un accordo finanza pubblica tra Stato e Regioni. La controversia riguardava la spettanza delle entrate derivanti dalla procedura di “voluntary disclosure” e se una clausola di rinuncia, contenuta in un accordo, potesse precludere alla Regione di rivendicare tali somme. La decisione chiarisce come debbano essere interpretate queste clausole e quali siano i loro limiti, specialmente quando toccano l’autonomia finanziaria regionale.

I Fatti del Contenzioso: La Disputa tra Stato e Regione

Una Regione a statuto speciale aveva avviato una causa contro lo Stato per ottenere il versamento delle somme riscosse nel suo territorio tramite la procedura di “voluntary disclosure”. La pretesa della Regione si fondava su una sentenza della Corte Costituzionale (n. 66/2016), che aveva dichiarato illegittimo il trasferimento di tali entrate all’erario statale, riconoscendone la spettanza alla Regione stessa.

Lo Stato, tuttavia, si opponeva alla richiesta, eccependo l’esistenza di un accordo finanza pubblica firmato in precedenza. Tale accordo conteneva una clausola con cui la Regione si impegnava a “rinunziare ai ricorsi e/o agli effetti positivi […] che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento da parte della Corte Costituzionale”.

I giudici di merito avevano dato letture diverse:
* Il Tribunale aveva dato ragione allo Stato, ritenendo la rinuncia valida e onnicomprensiva.
* La Corte d’Appello aveva parzialmente riformato la decisione, ritenendo che l’accordo e la relativa rinuncia fossero validi ma limitati temporalmente agli anni 2014 e 2015, condannando lo Stato a versare le somme relative al 2016.

Entrambe le parti hanno quindi proposto ricorso in Cassazione per contestare la decisione d’appello.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’Accordo Finanza Pubblica

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della Regione, cassando la sentenza d’appello e stabilendo un principio interpretativo cruciale. I giudici supremi hanno concluso che l’accordo finanza pubblica in questione non includeva le entrate derivanti dalla voluntary disclosure. Di conseguenza, la clausola di rinuncia non poteva applicarsi a tale contenzioso.

La Corte ha ritenuto errata l’interpretazione dei giudici d’appello, che si erano basati su una lettura isolata e letterale della clausola di rinuncia. Secondo la Cassazione, un’interpretazione corretta richiede un approccio sistematico e contestuale, che tenga conto dell’intero accordo e del comportamento delle parti.

Le Motivazioni: Come Interpretare un Accordo di Finanza Pubblica

La Corte ha fondato la sua decisione su diversi canoni ermeneutici:

1. Interpretazione Complessiva (art. 1363 c.c.): Le clausole di un contratto non vanno lette isolatamente, ma le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto. L’accordo in esame disciplinava materie specifiche, come il patto di stabilità interno e il trasporto pubblico regionale. Non faceva alcun riferimento alle entrate tributarie generali, né a quelle della voluntary disclosure. Pertanto, la clausola di rinuncia doveva essere letta come limitata alle sole materie oggetto dell’accordo.

2. Espressioni Generali (art. 1364 c.c.): Per quanto generali siano le espressioni usate nel contratto, questo non comprende che gli oggetti sui quali le parti si sono proposte di contrattare. La genericità della clausola di rinuncia non poteva estenderne l’applicazione a materie, come il gettito fiscale da voluntary disclosure, che non erano state oggetto di negoziazione.

3. Comportamento Posteriore delle Parti (art. 1362, co. 2, c.c.): Un elemento decisivo è stato il comportamento dello Stato dopo la firma dell’accordo. Nonostante l’accordo fosse già in vigore, l’Avvocatura dello Stato aveva continuato a difendere la legittimità della norma nel giudizio davanti alla Corte Costituzionale, senza mai menzionare l’esistenza della presunta rinuncia. Questo comportamento, secondo la Cassazione, dimostrava che neppure lo Stato riteneva che l’accordo avesse risolto quella specifica controversia.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche per i rapporti tra Stato ed enti territoriali:
* Interpretazione Restrittiva delle Rinunce: Le clausole di rinuncia contenute in accordi pubblici devono essere interpretate restrittivamente e non possono essere estese a contenziosi o diritti che non rientrano chiaramente nell’oggetto specifico dell’accordo.
* Importanza della Chiarezza Contrattuale: Sottolinea la necessità di redigere accordi di finanza pubblica con la massima chiarezza, specificando esattamente quali rapporti e contenziosi si intendono definire per evitare future ambiguità.
* Tutela dell’Autonomia Finanziaria: La decisione rafforza la tutela dell’autonomia finanziaria delle Regioni, impedendo che accordi su materie specifiche possano essere usati per erodere diritti finanziari derivanti direttamente da norme di rango costituzionale o statutario.

Una clausola di rinuncia in un accordo di finanza pubblica si estende a tutte le pendenze tra le parti?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che una tale clausola deve essere interpretata restrittivamente, riferendosi unicamente alle materie specificamente disciplinate dall’accordo stesso. Non può essere estesa in modo generico a ogni altro rapporto finanziario o contenzioso esistente tra le parti.

Il comportamento delle parti dopo la firma di un accordo è rilevante per la sua interpretazione?
Sì, è un criterio fondamentale. La Corte ha dato grande peso al fatto che l’Avvocatura dello Stato, dopo la firma dell’accordo, abbia continuato a difendersi nel merito davanti alla Corte Costituzionale senza mai menzionare la presunta rinuncia, dimostrando implicitamente di non ritenere che l’accordo avesse risolto quella specifica controversia.

Un accordo può implicitamente coprire materie non espressamente menzionate?
No. Secondo la Corte, per quanto generali possano essere le espressioni usate, un accordo si riferisce solo agli oggetti che le parti intendevano negoziare. Di conseguenza, materie importanti e distinte, come le entrate tributarie da voluntary disclosure, non possono considerarsi incluse se non sono state oggetto specifico della contrattazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3453 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3453 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15766/2023 R.G. proposto da :

PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE , domiciliati in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato (P_IVA) che li rappresenta e difende ex lege -ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE VALLE D’AOSTA , elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’ avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente ricorrente incidentale-

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma n. 3096/2023 depositata il 3.5.2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.2.2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Regione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE (di seguito, semplicemente:

COGNOME) ha evocato in giudizio innanzi al Tribunale di Roma il Governo RAGIONE_SOCIALEa Repubblica (di seguito: PCM) e il RAGIONE_SOCIALE (di seguito: RAGIONE_SOCIALE) per ottenere il versamento RAGIONE_SOCIALEe somme derivanti dall’applicazione, nel territorio regionale, RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 7, RAGIONE_SOCIALEa legge 15.12.2014, n. 186, con cui era stata prevista l’integrale devoluzione all’erario RAGIONE_SOCIALEe somme riscosse all’esito RAGIONE_SOCIALEe procedure di collaborazione volontaria ( voluntary disclosure ) per l’emersione di attività finanziarie e patrimoniali costituite all’estero, nonché RAGIONE_SOCIALEe somme dovute dal contribuente per Irpef, Irap e Iva in esito alla definizione RAGIONE_SOCIALEe procedure di versamento e per sanzioni, dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Consulta con sentenza n. 66 del 2016 nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Regione per contrasto con le disposizioni statutarie, che ad essa riconoscevano tale gettito.
COGNOME ha sostenuto che la decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte Costituzionale si inseriva in un più ampio contenzioso che vedeva la pendenza di plurimi ricorsi, avviati sia dalla COGNOME sia da altre Regioni, sicché, in parallelo alla vertenza, era stato stipulato un Accordo tra il MEF e il Presidente RAGIONE_SOCIALEa COGNOME per la definizione RAGIONE_SOCIALEe reciproche relazioni finanziarie, in base al quale la Regione « si impegnava a rinunciare ai ricorsi pendenti e/o agli effetti positivi … che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale »; in attuazione di tale clausola, la Regione aveva adottato una delibera con cui individuava l’elenco dei contenziosi
costituzionali cui si estendeva la rinuncia, tra i quali non figurava quello, già pendente, definito con la decisione n. 66/2016, che riteneva escluso dall’accordo del 21.7.2015; la Ragioneria di Stato, tuttavia, nell’erogare alla Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE le somme spettanti per le entrate erariali in base allo Statuto non aveva incluso quelle derivanti dalla sentenza n. 66/2016.

Le Amministrazioni statali si sono costituite in giudizio eccependo preliminarmente l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALEa domanda per difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale e, in subordine, a favore del giudice amministrativo; hanno altresì dedotto , in ogni caso, l’infondatezza RAGIONE_SOCIALEa richiesta perché preclusa dalla clausola di rinuncia contenuta nel citato Accordo.

Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 1206/2020, ritenuta la propria giurisdizione, ha respinto la domanda.

La sentenza è stata parzialmente riformata dalla Corte d’appello di Roma, che, con la sentenza qui impugnata del 3.5.2023, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, ha ritenuto che l’Accordo si riferisse con la clausola di rinuncia anche alle somme conseguite in base ai meccanismi di voluntary disclosure ex legge n. 186 del 2014 percepite sul territorio regionale, ma esclusivamente per le annualità 2014 e 2015; di conseguenza, la Corte territoriale ha accolto la domanda con riferimento alle somme conseguite in base ai meccanismi di voluntary disclosure ex legge n. 186 del 2014 percepite sul territorio regionale e riferite all’anno 2016, ritenuto non coperto dall’Accordo de quo .
La RAGIONE_SOCIALE e il MEF hanno proposto ricorso per cassazione con quattro motivi.

Ha resistito COGNOME con controricorso, proponendo altresì ricorso incidentale con sei motivi, al quale hanno replicato le Amministrazioni statali con controricorso.

Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte, con cui ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario con rimessione RAGIONE_SOCIALEa causa alla Prima Sezione civile per la decisione dei restanti motivi.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE‘udienza la Regione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria illustrativa ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Le Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione con ordinanza n.14393 del 23.5.2024 hanno rigettato il primo e il secondo motivo del ricorso principale, assorbiti i motivi dal quarto al sesto del ricorso incidentale; hanno quindi rimesso la causa alla competente Prima Sezione civile di questa Corte per la separata decisione degli ulteriori motivi del ricorso principale e di quello incidentale, oltre che per le spese del procedimento.

10.1 . In particolare, con il primo motivo del ricorso principale i ricorrenti avevano denunciato, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 134 Cost. e RAGIONE_SOCIALE‘art. 39 l. n. 87 del 1953, deducendo difetto di giurisdizione dei giudici comuni in favore RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale posto che la RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, con la domanda proposta, avrebbe lamentato, in sostanza, la violazione da parte RAGIONE_SOCIALEo Stato del giudicato costituzionale realizzata con la non erogazione da parte RAGIONE_SOCIALEa Ragioneria Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato RAGIONE_SOCIALEe risorse derivanti dall’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 7, l. n. 186 del 2014.
10.2. Con il secondo motivo i ricorrenti avevano denunciato, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., violazione degli artt. 133, comma 1, lett. a), n. 2) e 7, commi 1, 4 e 5, c.p.a., deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo sotto un duplice profilo: da un lato la controversia aveva ad oggetto un accordo fra pubbliche amministrazioni; in ogni caso, la causa rientrava nella giurisdizione

generale di legittimità del giudice amministrativo perché relativa ad atti e provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione.

10.3 . Il quarto motivo del ricorso incidentale di COGNOME denunciava, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 37, 112 e 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello incidentale condizionato RAGIONE_SOCIALEe controparti sulle questioni di giurisdizione.

10.4. Il quinto motivo del ricorso incidentale di COGNOME denunciava, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 112, 342 e 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per difetto assoluto di motivazione e contraddittorietà insuperabile in ordine all’esame del primo motivo RAGIONE_SOCIALE‘appello incidentale RAGIONE_SOCIALEe controparti sulla questione di giurisdizione in favore RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale, ritenuto dalla sentenza aspecifico senza che ne fosse stata statuita l’inammissibilità.
10.5 . Il sesto motivo del ricorso incidentale di COGNOME denunciava, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 112 e 342, cod. proc. civ., omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del secondo motivo di appello incidentale RAGIONE_SOCIALEe controparti.

10.6. Le Sezioni Unite, rigettando i primi due motivi del ricorso principale e conseguentemente assorbendo il quarto, quinto e sesto motivo del ricorso incidentale, hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario.

A valle di questa decisione hanno ritenuto che la natura RAGIONE_SOCIALEe questioni poste con i residui motivi del ricorso principale e di quello incidentale, giustificasse, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.142 disp. att. cod. proc. civ., la rimessione RAGIONE_SOCIALEa causa alla Sezione semplice per la decisione.

10.7. La Regione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE ha depositato ulteriore memoria illustrativa.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

I motivi ancora da scrutinare, all’esito del parziale esame condotto dalle Sezioni Unite, sono il terzo e il quarto del ricorso principale e i primi tre motivi del ricorso incidentale.

11.1. Il terzo motivo del ricorso principale denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, n. 4, cod. proc. civ., la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per motivazione apparente perché il giudice d’appello, nell’accogliere il quarto motivo RAGIONE_SOCIALE‘atto di gravame RAGIONE_SOCIALEa Regione e nel ritenere la validità RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, ma per i soli anni 2014 e 2015, si era limitato a condividere la tesi RAGIONE_SOCIALE‘appellante, senza che tale conclusione fosse supportata da un idoneo ed esaustivo ragionamento logico giuridico e senza un confronto con le articolate difese svolte dalle Amministrazioni statali.
11.2. Il quarto motivo denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 cod. civ. perché la sentenza avrebbe erroneamente interpretato l’Accordo stipulato tra il RAGIONE_SOCIALE e la Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE nella parte in cui dispone che « la Regione si impegna a rinunziare ai ricorsi e/o agli effetti positivi, sia in termini di saldo netto da finanziare, che in termini di indebitamento netto che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte Costituzionale ».
11.3. Con il primo motivo del ricorso incidentale COGNOME denuncia ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3 e n. 4, cod. proc. civ., la violazione degli artt. 112 e 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., 3, 24, 111 Cost., 6 e 13 CEDU per difetto assoluto di motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata quanto al rigetto dei primi

tre motivi RAGIONE_SOCIALE‘appello, in violazione del c.d. minimo costituzionale e dei diritti di difesa e di accesso effettivo al giudizio.

11.4. Il secondo motivo del ricorso incidentale denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 cod. civ. e del criterio RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione costituzionalmente orientata in riferimento agli artt. 116, 117, 119, 120 Cost. e agli artt. 12, 48 bis e 50 RAGIONE_SOCIALEa Statuto speciale valdostano di cui alla l. cost. n. 4 del 1948, nonché alla l. n. 320 del 1990 e al d.lgs. n. 320 del 1990, in ordine all’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo di finanza pubblica del 21 luglio 2015 e alla relativa clausola di rinuncia.
Secondo COGNOME, la sua pretesa di vedersi restituite dallo Stato le entrate tributarie percette sul territorio regionale in applicazione RAGIONE_SOCIALEa l. n. 184/2014 discende direttamente dalla sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 66/2016 (che ha dichiarato l’incostituzionalità RAGIONE_SOCIALEa norma nella parte in cui prevedeva il riversamento in fondo statale RAGIONE_SOCIALEe somme percepite sul territorio regionale) e non rientra nell’Accordo di finanza pubblica del 21.7.2015 e nella relativa clausola di rinuncia. La sentenza sarebbe illegittima per violazione/errata applicazione RAGIONE_SOCIALEo Statuto RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, dei principi costituzionali sulle autonomie differenziate, RAGIONE_SOCIALEe norme di interpretazione dei contratti (testuale, teleologico, del comportamento RAGIONE_SOCIALEe parti).
11.5 . Il terzo motivo di ricorso incidentale denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per omessa pronuncia sulla richiesta subordinata di dichiarazione di nullità RAGIONE_SOCIALE‘accordo.

Vi sarebbe nullità per contrasto con le norme costituzionali, statutarie e di attuazione statutaria in materia di autonomie differenziate e autonomia finanziaria RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, da ritenersi norme imperative ai fini RAGIONE_SOCIALEa validità del contratto. L’Accordo di finanza pubblica non potrebbe disporre RAGIONE_SOCIALEe entrate

tributarie e del relativo gettito perché è materia riservata a fonti di rango costituzionale o rinforzato (statuto e d.lgs. di attuazione statutaria) e perché comunque non si può rinunciare ex post agli effetti di sentenze costituzionali erga omnes che incidono sulle competenze e sui diritti dei cittadini.

Con la memoria del 28.1.2025 COGNOME ha preliminarmente invocato l’ordinanza n. 14393 del 23.5.2024 RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite , resa in questo giudizio, che ha confermato la giurisdizione del Giudice Ordinario, peraltro alla luce di alcuni accertamenti che rivestirebbero, a suo dire, natura vincolante anche ai fini RAGIONE_SOCIALEa decisione di merito.

12.1. In particolare, la ricorrente incidentale si riferisce a due passaggi RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza ove si afferma:

« Come emerge chiaramente dalla domanda attorea contenuta nell’atto di citazione, la pretesa RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione regionale è diretta ad ottenere il pagamento RAGIONE_SOCIALEe somme dovute derivanti dall’obbligo accertato con la sentenza n. 66 del 2016, e riespansione RAGIONE_SOCIALEe norme statutarie, per il versamento dei proventi RAGIONE_SOCIALEa voluntary disclosure, non corrisposte dallo Stato e, dunque, ha ad oggetto un normale credito pecuniario a fronte RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento statuale » (§7.2 RAGIONE_SOCIALEe ‘Ragioni RAGIONE_SOCIALEa decisione’) ; « Come sopra rilevato, la domanda fatta valere dalla Regione ha ad oggetto una pretesa meramente patrimoniale, individuata nell’omesso adempimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo derivante dalla richiamata decisione n. 66/2016 RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale. Esula, dunque, dalla causa petendi il dedotto accordo del 15 luglio 2015 » (§8.2 RAGIONE_SOCIALEe ‘Ragioni RAGIONE_SOCIALEa decisione’).
Secondo COGNOME, con i riferiti passaggi motivazionali le Sezioni Unite avrebbero confermato che sulla pretesa azionata dalla Regione con l’atto introduttivo del presente giudizio non può in alcun modo incidere l’Accordo di finanza pubblica del 21.7.2015, riconoscendo quindi -sia pure con accertamento incidentale e finalizzato a

dirimere la questione di giurisdizione, ma comunque vincolante per la decisione di merito ora da assumere -l’estraneità del suddetto Accordo rispetto al perimetro RAGIONE_SOCIALEa pretesa e RAGIONE_SOCIALE‘accertamento richiesti.

L’accertamento operato dalle Sezioni Unite nell’ambito di questo stesso giudizio avrebbe perciò valore vincolante e la pretesa RAGIONE_SOCIALEa Regione dovrebbe essere valutata senza considerare l’Accordo di finanza pubblica del 21.7.2015, al quale essa è estranea.

12.2. L’assunto non può esser condiviso.

Lasciando in disparte il fatto che la rimessione a questa Sezione RAGIONE_SOCIALE‘esame degli altri motivi di ricorso non avrebbe avuto uno scopo reale, se davvero già il tema del contendere fosse stato appianato indirettamente dalla decisione sulla giurisdizione, l’argomentazione prospettata si basa su di un evidente fraintendimento RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite.

Il Supremo Consesso ha dapprima esaminato isolatamente la domanda proposta da COGNOME contenuta nell’atto di citazione per affermare che la pretesa RAGIONE_SOCIALE‘ Amministrazione regionale era diretta ad ottenere il pagamento RAGIONE_SOCIALEe somme dovute derivanti dall’obbligo accertato con la sentenza n. 66 del 2016, per il versamento dei proventi RAGIONE_SOCIALEa voluntary disclosure , non corrisposte dallo Stato e, dunque, aveva ad oggetto un normale credito pecuniario a fronte RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento statuale.
Poi le Sezioni Unite hanno ricordato che ciò rilevava perché in via generale la giurisdizione va determinata sulla base RAGIONE_SOCIALEa domanda anche se, a tali fini, occorre riferirsi non già alla prospettazione compiuta dalla parte bensì al petitum sostanziale, che deve essere identificato non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati.
Quindi le Sezioni Unite hanno puntualizzato che non assumono rilievo, invece, le eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, a meno che le stesse non evidenzino che la pretesa giudiziale di controparte (già come formulata ab initio ovvero in relazione alle conseguenti repliche del creditore che concretizzino una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato) implichi l’accertamento di situazioni soggettive che esulano dalla cognizione del giudice adito. Per questa ragione la Corte, avendo constatato che la domanda fatta valere dalla Regione aveva ad oggetto una pretesa meramente patrimoniale, individuata nell’omesso adempimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo derivante dalla richiamata decisione n. 66/2016 RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale, ha affermato che esulava dalla causa petendi attorea il dedotto Accordo del 21.7.2015 e ha ribadito che la Regione faceva valere non l’esecuzione di un accordo ex art. 15 l. 241/1990, bensì gli effetti diretti e attributivi di carattere restitutorio derivanti dalla pronunzia di legittimità costituzionale. RAGIONE_SOCIALEa domanda attorea e la sua irrilevanza ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione non significa affatto la sua irrilevanza in causa, impeditiva dalle
Tuttavia, l ‘estraneità RAGIONE_SOCIALE‘Accordo alla causa petendi visto che esso è stato fatto valere in via Amministrazioni convenute.

Ed in effetti le Sezioni Unite hanno aggiunto che, anche a voler considerare l’Accordo del 21.7.2015, eccepito dalle Amministrazioni statali come fatto impeditivo del diritto vantato dalla Regione e sulla cui portata la sentenza d’appello si è pronunciata con statuizione non meramente incidentale, e a voler attribuire rilevanza ad esso ai fini RAGIONE_SOCIALEa individuazione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi RAGIONE_SOCIALEa complessiva domanda, comunque doveva essere escluso che la fattispecie fosse riconducibile all’art. 133, comma 1, lett. a) , n. 2 c.p.a. (§ 8.3. RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza 14593/2024 RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite).
13. Il terzo motivo di ricorso principale e il primo motivo di ricorso incidentale possono essere esaminati congiuntamente.

Essi denunciano, naturalmente in opposte direzioni, la mera apparenza RAGIONE_SOCIALEa motivazione con cui la Corte capitolina ha ritenuto che la clausola di rinuncia contenuta nell’Accordo MEF –COGNOME del 21.7.2015 riguardasse le annate 2014 e 2015 e non quella del 2016.

13.1. Da un lato, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE lamentano sostanzialmente un «appiattimento» per relationem del giudice di appello sulle argomentazioni avversarie, laddove la Corte territoriale ha accolto il quarto motivo di appello di COGNOME; essi sostengono che la Corte di appello nell’accogliere il quarto motivo RAGIONE_SOCIALE‘atto di gravame RAGIONE_SOCIALEa Regione e nel ritenere la validità RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, ma per i soli anni 2014 e 2015, si era limitata a condividere la tesi RAGIONE_SOCIALE‘appellante, senza sostenere tale conclusione con un idoneo ed autonomo ragionamento logico giuridico e senza un confronto con le articolate difese da loro svolte.
13.2. COGNOME da parte sua, nel censurare il rigetto dei suoi primi tre motivi di appello, osserva che la sentenza impugnata ha dichiarato di riprodurre la ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa vicenda operata dalla sentenza di primo grado, quando in realtà ne ha riportato solo una pagina, insufficiente per ricostruire integralmente e compiutamente la vicenda processuale e quella sostanziale; non ha illustrato in alcun modo il contenuto motivo RAGIONE_SOCIALEa decisione di primo grado, né ha ricostruito, seppur succintamente, il contenuto dei motivi di appello; nel respingere «in blocco» i primi tre motivi, ha assunto di « riportare per esteso l’accordo tra il RAGIONE_SOCIALE e la Regione RAGIONE_SOCIALE dRAGIONE_SOCIALE », ma in realtà ha riprodotto esclusivamente i primi tre articoli RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, senza spiegare perché gli altri sarebbero irrilevanti ai fini RAGIONE_SOCIALEa decisione (per poi invece utilizzare contraddittoriamente in un passaggio l’art. 7, non riportandone il contenuto e anzi travisandolo totalmente); sempre per respingere tutti e tre i motivi, ha assunto di condividere la difesa di Governo e RAGIONE_SOCIALE in appello e ne ha riprodotto il contenuto con tecnica del copia
e incolla, ma lo stralcio riportato costituisce solo una parte RAGIONE_SOCIALEa memoria avversaria, rivolto a rispondere al solo primo motivo, e ciò sebbene il secondo e il terzo motivo fossero autonomamente idonei a sovvertire la decisione impugnata e a confermare la fondatezza RAGIONE_SOCIALEa pretesa RAGIONE_SOCIALEa Regione; infine, ha aggiunto un paio di notazioni che non consentono in alcun modo di comprendere il contenuto RAGIONE_SOCIALEa decisione con riguardo alle censure sollevate.

La sentenza impugnata -secondo la ricorrente incidentale COGNOME mancherebbe di quel «minimo costituzionale» di motivazione necessario per potersi ritenere rispettato l’art. 111, c. 6, Cost., di cui l’art. 132, c., n. 4 c.p.c. costituisce estrinsecazione, e al contempo per garantire in modo non solo formale ma sostanziale i principi e diritti di ricorso effettivo e di processo giusto, tutelati a livello costituzionale e dalle carte sovranazionali (v. artt. 6 e 13 CEDU, art. 47 CDFUE).

13.3 . Secondo la giurisprudenza di questa Corte, ricorre il vizio di motivazione apparente RAGIONE_SOCIALEa sentenza, quando essa, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento RAGIONE_SOCIALEa decisione, perché recante argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche, congetture (Sez. 6 – 1, n. 6758 del 1.3.2022; Sez. 1, n. 13248 del 30.6.2020).
Ancora si è detto che il vizio di motivazione previsto dall’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e dall’art. 111 Cost. sussiste quando la pronuncia riveli una obiettiva carenza nella indicazione del criterio logico che ha condotto il giudice alla formazione del proprio convincimento, come accade quando non vi sia alcuna esplicitazione sul quadro probatorio, né alcuna disamina logicogiuridica che lasci trasparire il percorso argomentativo seguito (Sez. L, n. 3819 del 14.2.2020).

13.4. Nella specie entrambe le censure si rivelano infondate.

La Corte di appello, ancorché assai stringatamente e senza riportare il contenuto dei motivi di appello, ha pur sempre dato conto in modo sufficientemente intelligibile RAGIONE_SOCIALEe ragioni che l’avevano indotta a confermare il dictum di primo grado, rigettando i primi tre motivi di appello di COGNOME, in gran parte (pag.5) riproducendo il contenuto di alcune difese RAGIONE_SOCIALEe controparti, che ha dichiarato di condividere, e in parte motivando autonomamente (pag.6).

In tal modo è stato dato conto del percorso logico seguito dai giudici per pervenire alla decisione, cosa che esclude, in radice, il drastico vizio motivazionale denunciato, che si risolve in una mera apparenza, vuoto simulacro equiparabile alla assenza totale e che non è ravvisabile, dopo le modifiche apportate all’art.360, comma 1, n.5, cod.proc.civ. dal d.l. 22.6.2012, n. 83, conv., con modif., in l. 7.8.2012, n. 134 alla mera insufficienza RAGIONE_SOCIALEa motivazione e tantomeno alla mancata confutazione di mere argomentazioni difensive.
Anche se non sono state spese motivazioni integrative lo stesso ragionamento vale per l’accoglimento del quarto motivo di appello RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni statuali , volto a escludere il 2016 dall’ambito temporale RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, con cui la Corte romana ha riprodotto e integralmente condiviso le osservazioni di RAGIONE_SOCIALE.

13.5 . Non può infatti ravvisarsi il predetto vizio per la mera adesione di volta in volta prestata alle argomentazioni di uno dei contraddittori -peraltro, nella fattispecie, in un caso soltanto parziale -perché in tal modo il giudice indica pur sempre alle parti la ragione che l’ha indotto a decidere in quel modo.

Le Sezioni Unite (Sez. U, n. 642 del 16.1.2015; cfr anche Sez. 62, n. 22562 del 7.11.2016; Sez. 5, n. 29028 del 6.10.2022) hanno affermato al proposito che nel processo civile ed in quello tributario, la sentenza la cui motivazione si limiti a riprodurre il

contenuto di un atto di parte (o di altri atti processuali o provvedimenti giudiziari), senza niente aggiungervi, non è nulla qualora le ragioni RAGIONE_SOCIALEa decisione siano, in ogni caso, attribuibili all’organo giudicante e risultino in modo chiaro, univoco ed esaustivo, atteso che, in base alle disposizioni costituzionali e processuali, tale tecnica di redazione non può ritenersi, di per sé, sintomatica di un difetto d’imparzialità del giudice, al quale non è imposta l’originalità né dei contenuti né RAGIONE_SOCIALEe modalità espositive, tanto più che la validità degli atti processuali si pone su un piano diverso rispetto alla valutazione professionale o disciplinare del magistrato.
Nella specie, poi, le tesi di parte condivise sono state espressamente riportate e corredate in un caso da ulteriori motivazioni autonomamente elaborate.

Il quarto motivo del ricorso principale e il secondo motivo del ricorso incidentale attengono entrambi all’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo e debbono quindi essere esaminati congiuntamente.

14.1. Il quarto motivo del ricorso principale denuncia una errata interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo e in particolare la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 cod. civ. perché la Corte di appello avrebbe erroneamente interpretato l’Accordo stipulato tra RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE nella parte in cui dispone che « la Regione si impegna a rinunziare ai ricorsi e/o agli effetti positivi, sia in termini di saldo netto da finanziare, che in termini di indebitamento netto che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte Costituzionale ».
Secondo PCM e MEF la clausola si riferiva a tutti i ricorsi contro lo Stato pendenti all’atto RAGIONE_SOCIALEa sottoscrizione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo relativi alle impugnative di leggi nelle materie riconducibili ai rapporti finanziari StatoRegione, promossi prima RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, ovvero, in caso di mancata rinuncia al giudizio, e comportava l’impegno di COGNOME a rinunciare anche successivamente agli effetti finanziari positivi

derivanti da eventuali future pronunce di accoglimento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale.

COGNOME pertanto, non menzionando, per mera disattenzione o forse volutamente, il ricorso presentato avverso la legge n. 186 del 2014, allora pendente, tra quelli espressamente fatti oggetto di rinuncia nella apposita delibera di Giunta, non ha rispettato il vincolo imposto direttamente dall’Accordo all’articolo 3, secondo cui « La regione si impegna a rinunciare ai ricorsi pendenti ».

La natura meramente ricognitiva, e quindi non esaustiva, RAGIONE_SOCIALE‘elenco contenuto nella delibera di Giunta non esonerava COGNOME da tale impegno che, ove correttamente adempiuto, non avrebbe determinato la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 66 del 2016.

PCM e MEF ritengono quindi che siano stati violati il criterio di interpretazione letterale (art.1362), di interpretazione complessiva (art.1363), secondo buona fede (art.1366).

Conseguentemente la rinuncia ai ricorsi pendenti di cui al punto 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo deve ritenersi inclusiva anche del ricorso avverso l’articolo 1, comma 7, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 186 del 2014, che, concernendo il rientro dei capitali detenuti all’estero (cd. voluntary disclosure ), attiene certamente al perseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica e, pertanto, rientra a pieno titolo nell’ambito di operatività RAGIONE_SOCIALE‘Accordo.

14.2. Il secondo motivo del ricorso incidentale denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 cod. civ. e del criterio RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione costituzionalmente orientata in riferimento agli artt. 116, 117, 119, 120 Cost. e agli artt. 12, 48 bis e 50 RAGIONE_SOCIALEa Statuto speciale valdostano di cui alla l. cost. n. 4 del 1948, nonché alla l. n. 320 del 1990 e al d.lgs. n. 320 del 1990, in ordine all’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo di finanza pubblica del 21 luglio 2015 e alla relativa clausola di rinuncia.
Secondo COGNOME la sua pretesa di vedersi restituite dallo Stato le entrate tributarie percette sul territorio regionale in applicazione RAGIONE_SOCIALEa l. n. 184/2014 discende direttamente dalla sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 66/2016 (che ha dichiarato l’incostituzionalità RAGIONE_SOCIALEa norma nella parte in cui prevedeva il riversamento in fondo statale RAGIONE_SOCIALEe somme percepite sul territorio regionale) e non rientra nell’Accordo di finanza pubblica del 21.7.2015 e nella relativa clausola di rinuncia.
Secondo COGNOME la sentenza sarebbe illegittima per violazione/errata applicazione RAGIONE_SOCIALEo Statuto RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, dei principi costituzionali sulle autonomie differenziate, RAGIONE_SOCIALEe norme di interpretazione dei contratti (testuale, teleologico, del comportamento RAGIONE_SOCIALEe parti).

14.2.1. In primo luogo la conclusione RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello sarebbe costituzionalmente incompatibile.

Secondo COGNOME l’estraneità del gettito tributario derivante dalla l. n. 186 del 2014 dall’Accordo del 21.7.2015 discende infatti in via assorbente, dal fatto che in base alla normativa costituzionale relativa all’autonomia finanziaria RAGIONE_SOCIALEa Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE una diversa disciplina del gettito RAGIONE_SOCIALEe imposte statali spettante alla Regione, e tanto più la relativa rinuncia, non può essere prevista con un semplice Accordo di finanza pubblica siglato dal solo Presidente di Regione e dal Ministro RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE, ma deve essere soggetta a un procedimento speciale dettato dagli artt. 48-bis e 50 RAGIONE_SOCIALEo Statuto speciale e declinato nelle norme di attuazione statutaria.
Precisamente, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEo Statuto speciale (l. cost. n. 4/1948), alla Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE è attribuita « una quota dei tributi erariali »; tale quota, per quanto riguarda i tributi oggetto RAGIONE_SOCIALEa voluntary , è individuata nella legge di attuazione statutaria n. 690 del 1981 (Revisione RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento finanziario RAGIONE_SOCIALEa regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE), e nel d.lgs. di attuazione RAGIONE_SOCIALEo Statuto n. 320 del

1990, che individuano i tributi erariali il cui gettito spetta alla Regione e la relativa percentuale (dette norme attribuiscono integralmente alla Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE il gettito RAGIONE_SOCIALE‘imposta sul reddito RAGIONE_SOCIALEe persone fisiche, RAGIONE_SOCIALE‘imposta sul reddito RAGIONE_SOCIALEe società, RAGIONE_SOCIALEe relative imposte sostitutive, nonché, per i nove decimi, quello di tutte le altre entrate tributarie erariali, comunque denominate, «percette» nel territorio regionale).

Per modificare tale sistema occorre dunque: a) una modifica RAGIONE_SOCIALEo Statuto, che a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 50 può avvenire solo « con il procedimento stabilito dalla Costituzione per le leggi costituzionali» , su iniziativa del Governo o del RAGIONE_SOCIALE regionale, soggetta a parere RAGIONE_SOCIALE‘altra parte; b) comunque, una modifica dei decreti di attuazione statutaria, che a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 48 -bis può avvenire solo con l’adozione di decreti legislativi preceduti dall’adozione del relativo schema da parte di una Commissione paritetica (composta da 3 componenti del Governo e 3 componenti del RAGIONE_SOCIALE regionale), sottoposto al parere del RAGIONE_SOCIALE regionale.
14.2.2. COGNOME ravvisa inoltre violazione dei criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362, 1363,1364, 1367 e 1369 cod.civ.

Applicando correttamente i suddetti criteri, infatti, il gettito tributario derivante dalla l. n. 186 del 2014 risulta comunque estraneo all’Accordo del 21.7.2015 e conseguentemente alla clausola di rinuncia di cui al relativo art. 3, anche lasciando in disparte il precedente assorbente profilo.

Secondo la ricorrente incidentale l’Accordo non riguarda genericamente « il complesso dei rapporti finanziari tra Stato e Regione », con l’effetto di includere anche le somme oggetto di voluntary disclosure all’interno di tali complessivi rapporti finanziari e, quindi, la rinuncia a tali somme nella clausola di cui all’art. 3.

Dunque sarebbe errato asserire, sulla base RAGIONE_SOCIALEa sola lettura RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, che esso si riferirebbe, genericamente, a

ogni rapporto finanziario esistente tra i due enti, e che di conseguenza anche la regolazione RAGIONE_SOCIALEe controversie e dei rapporti pendenti riguarderebbe in generale tutti i rapporti finanziari, e così anche le entrate tributarie da voluntary disclosure oggetto RAGIONE_SOCIALE‘allora pendente contenzioso costituzionale; i rapporti finanziari che l’accordo intende regolare, anche in termini di definizione RAGIONE_SOCIALEe controversie, non possono che essere solo quelli disciplinati nell’Accordo stesso, negli articoli a seguire (art. 1363 cod.civ.).
Come risulta da tutte le varie clausole RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, esso concerne esclusivamente il patto di stabilità interno e il riequilibrio dei contributi RAGIONE_SOCIALEa Regione ad autonomia speciale alla finanza pubblica (artt. 2-5), nonché gli oneri relativi al trasporto pubblico regionale (art. 6), mentre non ha per oggetto le entrate tributarie e non disciplina, esplicitamente né implicitamente, la ripartizione di queste entrate.

Concludendo, l’Accordo non disciplina in generale « il complesso dei rapporti finanziari tra Stato e Regione », ma solo alcune specifiche materie, e in particolare il contributo RAGIONE_SOCIALEa Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE alla Finanza pubblica per gli anni 2014-2015, con riferimento all’accordo annuale relativo al patto di stabilità interno RAGIONE_SOCIALEa Regione e degli enti locali (artt. 2-5), e la disciplina degli oneri connessi al trasporto pubblico regionale (art. 6), mentre non riguardano in nessun modo le entrate tributarie e tanto meno le entrate derivanti dall’applicazione RAGIONE_SOCIALEa l. n. 186/2014.
La clausola di rinuncia di cui all’art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, recante «Definizione dei contenziosi pendenti Stato -Regione», non comprende anche gli esiti RAGIONE_SOCIALE‘allora pendente contenzioso costituzionale sulla l. n. 186/2014: l’art. 3, nella misura in cui impegna la Regione a « rinunciare ai ricorsi e/o agli effetti positivi, sia in termini di saldo netto da finanziare che in termini di indebitamento netto che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale » si
riferisce ai ricorsi e/o agli effetti positivi di pronunce vertenti sulle sole materie disciplinate dall’Accordo stesso (art. 1364 c.c.).

Inoltre e in ogni caso, in base all’interpretazione testuale e logico sistematica l’art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo e la rinuncia in esso contemplata riguardano soltanto i contenziosi relativi agli ambiti disciplinati dal precedente articolo 2, cioè dalla clausola contrattuale che immediatamente lo precede, e quindi esclusivamente ai contenziosi attinenti al patto di stabilità interno 2014-2015 e ai tetti di spesa regionale concordati.

La specificazione contenuta nell’art. 3 conferma invece che i contenziosi ai quali le rinunce sono riferite sono solo quelli aventi effetti sui vincoli di spesa e sul concorso alla finanza pubblica, e cioè quelli attinenti al modo e alla misura in cui la Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, in quanto dotata di autonomia speciale, era chiamata a rispettare i limiti alla spesa pubblica per il rispetto dei saldi a livello nazionale; ne restano esclusi i contenziosi (o gli effetti dei contenziosi) relativi ad altre partite finanziarie, e in particolare alle entrate tributarie da voluntary disclosure , il cui riconoscimento non incide né sul saldo netto da finanziare, né sull’indebitamento netto.
14.2.3. Infine COGNOME invoca a conforto RAGIONE_SOCIALEa propria interpretazione il comportamento successivo RAGIONE_SOCIALEe parti. Oltre alla mancata rinuncia formale da parte sua al contenzioso costituzionale sulla legge 186/2014 pendente al momento di sottoscrizione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, la ricorrente incidentale pone l’accento sul comportamento degli organi governativi.

La RAGIONE_SOCIALE in vista RAGIONE_SOCIALE‘udienza pubblica del 23 febbraio 2016 aveva depositato una memoria difensiva in data 2 febbraio 2016, quindi successivamente alla stipula RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, nella quale, lungi dal rilevare o eccepire la pretesa inclusione del contenzioso nell’Accordo del precedente 21 luglio, ha continuato a difendere nel merito la legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa norma impugnata.

Ciò dimostrerebbe inequivocabilmente che anche lo Stato fosse pienamente consapevole RAGIONE_SOCIALE‘estraneità del contenzioso in esame rispetto ai contenuti RAGIONE_SOCIALE‘Accordo e RAGIONE_SOCIALEa clausola di rinuncia al contenzioso di cui al relativo articolo 3: nel caso in cui la RAGIONE_SOCIALE avesse ritenuto che detto contenzioso fosse rientrato nell’Accordo e nella clausola di rinuncia, infatti, lo avrebbe sicuramente fatto presente davanti alla Corte costituzionale, affinché quest’ultima esperito il dovuto contraddittorio su tale deduzione -potesse esprimersi sull’estinzione o meno del giudizio.
Il fatto, invece, che RAGIONE_SOCIALE‘Accordo non si sia mai fatta menzione durante il giudizio costituzionale, né da una parte e né dall’altra, e che anzi il Governo abbia insistito, diversi mesi dopo la sottoscrizione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, per portare la causa in decisione, confermerebbe che detta controversia fosse del tutto estranea rispetto all’accordo stesso

In questo senso deporrebbero anche le vicende relative all’approvazione e condivisione statale RAGIONE_SOCIALEa DGR n. 1379 del 2015, dichiaratamente volta a dare esecuzione all’art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo del 21.7.2015 e contenente l’elenco dei ricorsi in Corte costituzionale cui la Regione avrebbe rinunciato.

Tali giudizi concernono esclusivamente il concorso regionale alla finanza pubblica in materia di patto di stabilità e di compartecipazione agli obiettivi di risanamento RAGIONE_SOCIALEa finanza pubblica attraverso accantonamento.

15. La pretesa azionata dalla Regione con il presente contenzioso attiene alla restituzione, da parte RAGIONE_SOCIALEo Stato, RAGIONE_SOCIALEe somme riscosse sul territorio regionale attraverso le procedure di voluntary disclosure di cui alla legge n. 186 del 2014, disciplina volta all’emersione volontaria di attività finanziarie e patrimoniali detenute all’estero e alla definizione senza sanzioni RAGIONE_SOCIALEe violazioni commesse in materia di imposte sui redditi e relative addizionali,

imposte sostitutive, imposta regionale sulle attività produttive e IVA.

La domanda di COGNOME era stata fondata sul fatto che la spettanza di queste somme alla Regione era stata accertata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 66 del 2016, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa normativa sulla voluntary disclosure , nella parte in cui stabiliva che le somme acquisite con i procedimenti di collaborazione volontaria -e riferite ai tributi attribuiti in quota alla RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE in forza del proprio statuto speciale e RAGIONE_SOCIALEe relative norme di attuazione -confluissero al bilancio RAGIONE_SOCIALEo Stato, senza prevederne la spettanza alla Regione e quindi la devoluzione del relativo gettito al bilancio regionale.
La sentenza di primo grado aveva rigettato la domanda di COGNOME, ritenendo che la Regione avesse rinunciato alle somme in esame nell’ambito RAGIONE_SOCIALE‘accordo di finanza pubblica concluso con il MEF il 21.7.2015; la clausola di rinuncia di cui all’art. 3 di tale accordo, riferita anche agli effetti positivi di eventuali sentenze di accoglimento, avrebbe incluso anche gli esiti del contenzioso sulla voluntary disclosure , e ciò indipendentemente da una specifica rinuncia a quel giudizio formalizzata dalla Regione.
Con i primi tre motivi di appello la Regione aveva contestato la statuizione di primo grado, eccependo l’illegittima applicazione, da parte del primo giudice, dei canoni di interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge e del contratto, che, se correttamente seguiti, avrebbero condotto a escludere le entrate tributarie da voluntary disclosure dal perimetro RAGIONE_SOCIALE‘ Accordo e RAGIONE_SOCIALEa rinuncia (salvo a ritenere del tutto nulla la clausola in esame).

Con il quarto motivo, formulato per la subordinata ipotesi in cui la Corte di appello avesse ritenuto che la clausola di rinuncia agli effetti postivi RAGIONE_SOCIALEe sentenze di accoglimento, contenuta nell’art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, si riferisse anche alle entrate tributarie in discussione, la Regione aveva contestato il mancato accoglimento RAGIONE_SOCIALEa

domanda quanto meno con riferimento all’annualità 2016, dal momento che l’ambito temporale RAGIONE_SOCIALE‘accordo (e, quindi, anche quello degli effetti di un’eventuale rinuncia) era limitato agli anni 2014 e 2015.

La sentenza impugnata ha respinto i primi tre motivi di appello e accolto il quarto.

In particolare, recependo per relationem le argomentazioni di COGNOME, la Corte di appello ha affermato che era evidente che gli effetti relativi all’Accordo di finanza pubblica del 21.7.2015 fossero limitati all’esercizio finanziario 2015, senza alcun riferimento agli esercizi successivi; che di conseguenza, la rinuncia agli effetti positivi discendenti dalla sentenza di incostituzionalità n. 66 del 2016, aveva riguardato i soli effetti finanziari riferiti all’anno 2015; che anche a prescindere dall’inequivoco tenore testuale RAGIONE_SOCIALEe clausole RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, sarebbe assurdo pensare che, in quadro di accordo paritetico volto a disciplinare i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione, secondo un moRAGIONE_SOCIALEo costituzionalmente imposto per assicurare l’autonomia speciale e finanziaria regionale, al fine di evitare che il necessario concorso RAGIONE_SOCIALEe Regioni comprima oltre i limiti consentiti l’autonomia finanziaria ad esse spettante , quest’ultima rinunci a ingenti entrate tributarie pluriennali senza un accordo finanziario complessivo riferito a quelle annualità; che letto in questi termini l’Accordo perderebbe la sua naturale funzione costituzionale, e si tramuterebbe in un distorto strumento che, lungi dal ridurre l’ingerenza statale sull’autonomia finanziaria regionale, ne consentirebbe, ad libitum e sine fine , la contrazione, in senso affatto contrario alla sua ratio .
16. Poiché la Corte di appello ha ritenuto che l’Accordo del 21.7.2015 si riferisse anche alle entrate scaturenti dalla procedura di volontary disclosure di cui alla legge 186 del 2014 (tesi propugnata da RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE), ma solo per il 2015 (tesi subordinata propugnata da RAGIONE_SOCIALE), l’ordine logico RAGIONE_SOCIALEe questioni impone il

preliminare esame del secondo motivo di ricorso incidentale di COGNOME volto ad aggredire la prima affermazione.

17. L’opinione del Collegio è che il mezzo pluriarticolato di censura sfogato da COGNOME sia complessivamente fondato e meriti accoglimento, perlomeno nei profili argomentati nei § 14.2.2. e 14.2.3., con assorbimento dei profili argomentati nel § 14.2.1. con cui COGNOME invoca una interpretazione costituzionalmente orientata RAGIONE_SOCIALE‘Accordo di finanza pubblica, conforme alle regole costituzionali disciplinanti l’autonomia speciale RAGIONE_SOCIALEa Regione dei poteri dei suoi organi, nel senso che l’Accordo non avrebbe potuto modificare tale sistema senza una modifica RAGIONE_SOCIALEo Statuto, « con il procedimento stabilito dalla Costituzione per le leggi costituzionali », e una modifica dei decreti di attuazione statutaria.
17.1 . In primo luogo, la Corte di appello si è focalizzata sull’esame del solo art.1, senza considerare, come avrebbe dovuto e come le era stato richiesto, l’interpretazione complessiva RAGIONE_SOCIALE‘atto.

L’estraneità del gettito tributario derivante dalla l egge n. 186 del 2014 all’Accordo del 21.7.2015 e conseguentemente alla clausola di rinuncia di cui al relativo art. 3, andava considerata anche per altre ragioni.

Infatti l’Accordo non riguarda genericamente « il complesso dei rapporti finanziari tra Stato e Regione », con l’effetto di includere anche le somme oggetto di voluntary disclosure all’interno di tali complessivi rapporti finanziari e, quindi, la rinuncia a tali somme nella clausola di cui all’art. 3.

Non convince infatti l’assunto RAGIONE_SOCIALEa Corte territoriale, fondato sulla sola e isolata lettura RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, peraltro tutt’altro che univoca, che lo riferisce, genericamente, a ogni rapporto finanziario esistente tra i due enti, sicché di conseguenza anche la regolazione RAGIONE_SOCIALEe controversie e dei rapporti pendenti riguarderebbe in generale tutti i rapporti finanziari, e così anche le entrate tributarie da

voluntary disclosure oggetto RAGIONE_SOCIALE‘allora pendente contenzioso costituzionale.

I rapporti finanziari che l’ Accordo intendeva regolare, anche in termini di definizione RAGIONE_SOCIALEe controversie, dovevano essere solo quelli disciplinati nell’Accordo stesso, negli articoli a seguire, secondo la regola di interpretazione complessiva RAGIONE_SOCIALEe clausole del negozio di cui all’art. 1363 cod.civ.

Andava poi considerato in tale prospettiva che le varie clausole RAGIONE_SOCIALE‘Accordo concernono esclusivamente il patto di stabilità interno e il riequilibrio dei contributi RAGIONE_SOCIALEa Regione ad autonomia speciale alla finanza pubblica (artt. 2-5), nonché gli oneri relativi al trasporto pubblico regionale (art. 6), non recano alcun riferimento oggettivo alle entrate tributarie e non disciplinano, esplicitamente né implicitamente, la ripartizione di queste entrate.

L’Accordo non disciplina in generale « il complesso dei rapporti finanziari tra Stato e Regione », ma solo alcune specifiche materie, e in particolare il contributo RAGIONE_SOCIALEa Regione RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE alla Finanza pubblica per gli anni 20142015, con riferimento all’accordo annuale relativo al patto di stabilità interno RAGIONE_SOCIALEa Regione e degli enti locali (artt. 2-5), e la disciplina degli oneri connessi al trasporto pubblico regionale (art. 6).

Nessun cenno è infine contenuto circa le entrate tributarie e tanto meno circa le entrate derivanti dall’applicazione RAGIONE_SOCIALEa l egge n. 186/2014.

17.3 . La Corte territoriale ha anche mancato di applicare correttamente l’art.1364 cod.civ. in tema di espressioni generali, che vanno necessariamente riferite ai soli oggetti su cui le parti si sono proposte di contrattare.

Sarebbe stato necessario valutare in questa prospettiva la clausola di rinuncia di cui all’art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, recante « Definizione dei contenziosi pendenti Stato -Regione » per riferirla anche agli esiti RAGIONE_SOCIALE‘allora pendente contenzioso costituzionale sulla l egge n.

186/2014: infatti l’art. 3, nella misura in cui impegna la Regione a « rinunciare ai ricorsi e/o agli effetti positivi, sia in termini di saldo netto da finanziare che in termini di indebitamento netto che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale » si riferisce ai ricorsi e/o agli effetti positivi di pronunce vertenti sulle sole materie disciplinate dall’Accordo stesso.

17.4. La Corte capitolina inoltre ha omesso di procedere all’interpretazione testuale e logico sistematica RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo e RAGIONE_SOCIALEa rinuncia in esso contemplata in connessione con gli ambiti disciplinati dal precedente articolo 2, cioè RAGIONE_SOCIALEa clausola contrattuale che immediatamente lo precede, che si riferisce esclusivamente ai contenziosi attinenti al patto di stabilità interno 2014-2015 e ai tetti di spesa regionale concordati.

17.5. Infine COGNOME invoca a proprio conforto il comportamento successivo RAGIONE_SOCIALEe parti.

Anche a prescindere dalla mancata rinuncia formale da parte sua al contenzioso costituzionale sulla legge 186/2014 pendente al momento di sottoscrizione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo, deve essere valutato il comportamento degli organi governativi, totalmente obliterato dalla sentenza impugnata e pur rilevante ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.1362, comma 2, cod.civ.

La RAGIONE_SOCIALE nel procedimento dinanzi alla Corte Costituzionale, dopo la stipula RAGIONE_SOCIALE‘Accordo del 21.7.2015 in vista RAGIONE_SOCIALE‘udienza pubblica del 23.2.2016 ha depositato una memoria difensiva in data 2.2.2016, nella quale, lungi dal rilevare o eccepire la pretesa inclusione del contenzioso nell’Accordo del precedente 21 luglio, ha continuato a difendere nel merito la legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa norma impugnata. Si tratta di elemento suscettibile di avere significato, totalmente trascurato dalla Corte romana. In tale quadro, potrebbero assumere significato pure le vicende relative all’approvazione e condivisione
statale, senza obiezioni, RAGIONE_SOCIALEa DGR n. 1379 del 2015, dichiaratamente volta a dare esecuzione all’art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘Accordo del 21.7.2015 e contenente l’elenco dei ricorsi in Corte costituzionale cui la Regione avrebbe rinunciato.

17.6 . Per queste ragioni il secondo motivo di ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE merita accoglimento.

Il quarto motivo di ricorso principale, che deduce violazione dei criteri ermeneutici i quali, se rispettati, avrebbero condotto alla conclusione RAGIONE_SOCIALE‘inerenza RAGIONE_SOCIALE‘accordo alla finanza pubblica nel suo complesso e non limitato solo alle annualità 2014 e 2015, merita anch’esso accoglimento.

La motivazione adottata dalla Corte territoriale, riproduttiva RAGIONE_SOCIALE‘atto di appello, fa applicazione del solo criterio letterale e lo riferisce inoltre solo all’art. 2, e ignora totalmente gli altri criteri ermeneutici, collegando il risultato interpretativo ad una valutazione, quanto mai generica e apodittica, di «assurdità» di una diversa interpretazione

Il terzo motivo di ricorso incidentale, che denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per omessa pronuncia sulla richiesta subordinata di dichiarazione di nullità RAGIONE_SOCIALE‘accordo, resta assorbito in quanto attinente il mancato esame di una richiesta subordinata, che presuppone una diversa interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘Accordo.

Per i motivi esposti la Corte accoglie il quarto motivo di ricorso principale e il secondo motivo di ricorso incidentale, respinti il terzo motivo di ricorso principale e il primo di ricorso incidentale, assorbito il terzo motivo di ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione anche per la regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità.

La Corte accoglie il quarto motivo di ricorso principale e il secondo motivo di ricorso incidentale, respinti il terzo motivo di ricorso principale e il primo di ricorso incidentale, assorbito il terzo motivo di ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa alla Corte di appello di Roma, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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