Accordo di programma: come cambia l'indennità di esproprio

La Corte di Cassazione ha stabilito che un accordo di programma ratificato dal Consiglio Comunale costituisce una variante al piano urbanistico generale e deve essere considerato nella determinazione dell’indennità di esproprio. Il caso riguardava un terreno espropriato da un Comune, il cui valore era stato inizialmente calcolato sulla base di una destinazione urbanistica (zona F) superata di fatto dall’accordo che prevedeva uno sviluppo residenziale (zona C3). La Corte ha cassato la decisione precedente, che non aveva correttamente valutato l’efficacia modificativa dell’accordo di programma, e ha rinviato la causa per una nuova valutazione del valore del terreno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accordo di Programma e Indennità di Esproprio: La Cassazione Chiarisce il Valore del Suolo

Quando un terreno viene espropriato per pubblica utilità, il suo valore è al centro di ogni discussione. Ma cosa succede se la sua destinazione urbanistica cambia a seguito di un accordo di programma tra Enti pubblici? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su questo punto cruciale, stabilendo che tale accordo, se ratificato, modifica a tutti gli effetti il piano regolatore e, di conseguenza, il criterio per calcolare la giusta indennità di esproprio.

I Fatti di Causa: Dall’Esproprio alla Controversia sul Valore

Il caso ha origine dalla decisione di un Comune di espropriare un vasto terreno di proprietà di alcuni privati. L’amministrazione comunale aveva liquidato un’indennità provvisoria basandosi sulla classificazione del terreno come ‘zona F’ secondo il Piano Regolatore Generale (PRG), ovvero un’area non edificabile con un valore di mercato contenuto. I proprietari si sono opposti, sostenendo che il valore del terreno fosse ben più alto. La loro tesi si fondava sull’esistenza di un Piano di Riqualificazione delle Periferie (PIRP), approvato tramite un accordo di programma tra il Comune stesso e la Regione. Tale accordo, secondo i ricorrenti, aveva di fatto mutato la destinazione del suolo, assimilandolo a una ‘zona C3’, destinata all’espansione residenziale e con un valore nettamente superiore.

La Corte d’Appello, in un primo momento, aveva dato ragione ai proprietari, ma la sentenza era stata cassata una prima volta. Nel giudizio di rinvio, la nuova Corte d’Appello aveva invece sposato la tesi del Comune, negando che il PIRP avesse avuto un ‘effetto conformativo’ e quantificando l’indennità sulla base della vecchia e meno vantaggiosa ‘zona F’.

L’Ordinanza della Cassazione e l’efficacia dell’accordo di programma

Investita nuovamente della questione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei proprietari, cassando la sentenza d’appello e stabilendo un principio di diritto di fondamentale importanza. I giudici supremi hanno chiarito che la Corte territoriale ha commesso un errore nel non valutare correttamente la valenza giuridica dell’accordo di programma. Secondo la Cassazione, un accordo di programma che comporta variazioni degli strumenti urbanistici, una volta ratificato dal Consiglio Comunale come previsto dalla legge (art. 34 del TUEL), costituisce esso stesso una variante al PRG. Non è necessario un successivo e autonomo atto di pianificazione. L’accordo diventa l’atto che, a tutti gli effetti, modifica la destinazione urbanistica dell’area interessata.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha evidenziato che il giudice del rinvio non ha adempiuto al mandato ricevuto, ovvero accertare in concreto quale fosse la classificazione del terreno al momento dell’esproprio. Si è invece fermato a considerazioni astratte sugli effetti del PIRP, trascurando di analizzare la prova decisiva: l’accordo di programma stipulato il 24 febbraio 2010, ratificato dal Consiglio comunale il 12 marzo 2010 e regolarmente pubblicato. Questo atto, per sua natura, è idoneo a variare lo strumento urbanistico. La Corte ha quindi ribadito che la distinzione tra vincoli conformativi (che incidono sul valore) e vincoli espropriativi (che non devono incidere) non dipende dalla nomenclatura dello strumento urbanistico, ma dagli effetti concreti dell’atto di pianificazione. Se l’atto, come in questo caso, produce una nuova zonizzazione di una parte del territorio comunale, assume un carattere conformativo che deve riflettersi nella determinazione dell’indennità.

Le conclusioni

L’ordinanza ha quindi cassato la decisione impugnata e rinviato la causa alla Corte d’Appello, in diversa composizione, per un nuovo esame. Il giudice del rinvio dovrà ora attenersi al principio secondo cui l’accordo di programma ratificato ha effettivamente variato il PRG. Dovrà quindi accertare quale sia la classificazione urbanistica concreta dell’area (se ‘zona F’ o ‘zona C3’) a seguito di tale variante e, sulla base di questa, ricalcolare la giusta indennità di esproprio spettante ai proprietari. Questa decisione rafforza il valore giuridico degli accordi di programma come strumenti effettivi di pianificazione territoriale e garantisce che la valutazione dei beni espropriati avvenga sulla base della loro reale vocazione urbanistica e non su classificazioni ormai superate.

Un accordo di programma può modificare il Piano Regolatore Generale (PRG) di un Comune?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che un accordo di programma, che comporti variazioni urbanistiche e sia stato regolarmente ratificato dal Consiglio Comunale, costituisce a tutti gli effetti una variante al PRG, senza la necessità di un successivo provvedimento di pianificazione.

Come si calcola l’indennità di esproprio se un accordo di programma ha cambiato la destinazione di un’area?
L’indennità deve essere calcolata tenendo conto del valore di mercato del bene, che dipende dalla sua effettiva destinazione urbanistica al momento del decreto di esproprio. Se l’accordo di programma ha modificato tale destinazione, il calcolo deve basarsi sulla nuova e non sulla precedente classificazione.

Qual è la differenza tra un vincolo conformativo e un vincolo espropriativo ai fini della stima?
Un vincolo conformativo definisce la destinazione generale di un’intera zona (es. residenziale, agricola) e influisce sulla determinazione del valore dell’area. Un vincolo espropriativo è imposto su un bene specifico per la realizzazione di un’opera pubblica e, per legge, non deve essere considerato nella stima dell’indennità, per evitare che il valore del bene venga ingiustamente ridotto proprio in vista dell’esproprio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23438 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23438 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7855/2020 R.G. proposto da :

NOMECOGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME rappresentati e difesi dagli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrenti-

contro

COMUNE COGNOME, in persona del Sindaco elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso l’ORDINANZA della CORTE D’APPELLO DI BARI n. 418/ 2018 depositata il 16/07/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Mola di Bari, con decreto del 5/2/2013, espropriava per pubblica utilità un fondo di mq. 7802 in danno dei comproprietari NOME COGNOME e altri, liquidando un’indennità provvisoria pari a euro 35,00 al mq. Nel giudizio di opposizione alla stima, la Corte d’appello di Bari determinava, per contro, la somma spettante a titolo di indennità di esproprio in euro 75,50 al mq, sulla base di quanto specificato dal consulente tecnico d’ufficio al quale era stato devoluto di stimare il valore di mercato del suolo mediante un doppio conteggio: il primo riferito alla destinazione «legale» della zona F del P.R.G., il secondo riferito alla destinazione «di fatto» della limitrofa zona C3. Il c.t.u. aveva affermato che l’inclusione del fondo nella zona F del P.R.G. risultava «in modo tralaticio dalla certificazione di destinazione urbanistica rilasciata dal Comune», mentre «l’approvazione di un piano di riqualificazione delle periferie (PIRP) con accordo di programma del 24/2/2010 tra il Comune e la Regione Puglia e modifica in variante del P.R.G.» induceva a considerare come unica destinazione possibile quella di zona C3 (espansione residenziale intensiva per tipi edilizi plurifamiliari).
Il Comune ha proposto ricorso per cassazione, che questa Corte ha accolto con ordinanza n. 28127/2017, sul rilievo che la motivazione della Corte territoriale non aveva evidenziato che, al momento del decreto di esproprio, il suolo ricadesse in zona del P.R.G. nuovamente classificata, per effetto di variante generale, come zona C, punto che era invece essenziale; ricordando che solo la variante al piano regolatore generale che miri a una (nuova) zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso ha carattere conformativo ed è rilevante ai fini della determinazione
dell’indennità di esproprio; mentre, ove si imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso (vincolo) va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione, e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell’area.

La Corte di merito, davanti alla quale è stato riassunto il giudizio, ha rilevato che il fondo dei ricorrenti era destinato dal PIRP a interventi edilizi privati a destinazione residenziale, ma che ad esso PIRP non si poteva attribuire effetto conformativo, ma al più esso poteva costituire il fondamento di un successivo autonomo provvedimento amministrativo di pianificazione, che in concreto non vi è stato; la Corte di merito ha quindi concluso nel senso che nessun mutamento del PRG determinato dal PIRP è stato allegato dalle parti oppure emerso dagli atti. Conseguentemente, ha quantificato il valore del bene considerandolo come terreno in zona F, aderendo alla stima del Comune (35/mq) oltre al soprassuolo, e compensato le spese.
Avverso la predetta sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i comproprietari, affidandosi a due motivi. Controricorso del Comune. Entrambe le parti hanno depositato memorie.

DIRITTO

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. il grave travisamento della consulenza tecnica di ufficio e delle prove documentali, segnatamente di quelle relative all’accordo di programma tra la Regione Puglia e il Comune di Mola di Bari. Si lamenta altresì l’errore di valutazione logico e giuridico nonché la violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., e degli artt. 61 e 62 disp. att. c.p.c., nonché degli artt. 7 e 37 c. 3 DPR 327/2001, dell’art. 15 c. 4 LR Puglia 20/2001, art. 3 NTA PIRP Cerulli. Parte ri-
corrente lamenta la omessa valutazione dell’accordo di programma PIRP quale vincolo conformativo e della nuova zonizzazione del territorio comunale, nonché il travisamento della prova. Secondo la parte ricorrente, il giudice d’appello avrebbe travisato il principio di diritto affermato nella fattispecie dalla Suprema Corte, secondo il quale il carattere conformativo del vincolo non discende nominalisticamente dalla collocazione tassonomica del piano esecutivo prescelto, ma dipende esclusivamente dai requisiti oggettivi e sostanziali; in altre parole, se lo strumento miri a una nuova zonizzazione dell’intero territorio comunale o parte di esso. Ignorando questo principio, la Corte di rinvio ha ignorato la prova regina del processo, cioè l’accordo di programma sottoscritto dalla Regione Puglia e dal Comune di Mola, che dimostra la natura derogatoria del PIRP, che non si limita alla localizzazione di una singola opera pubblica, ma prevede la realizzazione nel medesimo piano di una pluralità di opere. Osserva inoltre che il PIRP era di per sé uno strumento conformativo ed esecutivo e che non richiedeva alcun mutamento del PRG, data la sussistenza di un accordo di programma ratificato dal Comune.
2. -Con il secondo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p. la nullità della sentenza per error in procedendo e la violazione dell’art. 111 c. 6 Cost., dell’art. 132 n. 4 c.p.c. e dell’art. 118 disp. att. c.p.c. nonché il vizio di motivazione e la insussistenza del ragionamento logico -giuridico. Parte ricorrente deduce che la Corte d’appello non ha fornito alcun conto del ragionamento logico che l’ha condotta all’accoglimento delle difese del Comune, fondando il proprio percorso argomentativo sulle ragioni che l’hanno indotta a escludere la natura derogatoria e conformativa del PIRP, sebbene le prove documentali deponessero nella opposta direzione.
3. -I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono fondati nei termini di cui appresso.

In primo luogo, si deve rilevare che nella sentenza di cassazione con rinvio si è detto che la Corte di merito aveva mancato di accertare, in concreto, se il terreno dei ricorrenti fosse attualmente effettivamente in zona C3 e non soltanto limitrofo a zona C3. Nella sentenza oggi impugnata, il giudice del rinvio ha fatto riferimento ad altra sentenza di questa Corte, la n. 19718/2017, peraltro richiamata nella sentenza cassatoria, in cui la Corte di legittimità si è occupata di una vicenda nel giudizio tra il Comune di Mola e un altro privato cittadino. In quel giudizio si è esaminata la questione degli effetti del PIRP, affermando che il PIRP ha finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente, piuttosto che quella di determinare una complessiva trasformazione del territorio, sicché non è possibile assimilarlo a un piano per l’edilizia economica e popolare, che conferisce il requisito dell’edificabilità a tutte le aree in esso inserite. La Corte d’appello si è quindi arrestata su questi rilievi, trascurando di esaminare e valutare in maniera corretta la valenza dello accordo di programma.
Sul punto, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che in tema di espropriazione per pubblica utilità, dal piano di recupero urbano non deriva alcun vincolo conformativo, il quale invece discende dall’accordo di programma, sicché la determinazione delle indennità riflette necessariamente le varianti apportate al P.R.G., quale strumento urbanistico generale, proprio a seguito della stipulazione dell’accordo anzidetto (Cass. n. 14780 del 10/07/2020).

Nel caso che ci riguarda, l’accordo di programma vi è stato: la stessa Corte di merito afferma che è stato stipulato il 24 febbraio 2010 tra la Regione Puglia e il Comune di Mola, ratificato dal Consiglio comunale il 12 marzo 2010, nonché pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione Puglia del 27 maggio 2010.

La Corte distrettuale afferma che, nonostante l’accordo programma, avrebbe dovuto essere adottata una variante al PRG, che invece non è stata adottata (« il PIRP quindi poteva costituire il fondamento di un successivo autonomo procedimento amministrativo di pianificazione che in concreto tuttavia non vi fu; nessun mutamento di PRG determinato dal PIRP è stato allegato dalle parti»); così facendo, la Corte di merito cade in errore, perché disconosce l’efficacia dell’accordo di programma per l’attuazione del PIRP seguito da un accordo di programma ratificato, come atto idoneo a variare lo strumento urbanistico.
Ed invero, la stessa difesa del Comune è impostata non nel senso che manchi una variante del PRG, ma che si tratti di una variante lenticolare (« la variante al PRG data dalla sottoscrizione dell’accordo di programma tra il comune e la regione per la realizzazione del PIRP non aveva valenza conformativa ma lenticolare» ), e che nonostante il PIRP il terreno dei ricorrenti sia rimasto classificato come zona F.

L’accordo di programma ratificato dal Consiglio Comunale è infatti esso stesso una variante al PRG, come si evince anche dallo art. 34 del Testo unico enti locali (D.lgs. 267/2000): « Ove l’accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l’adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza», come nella specie si afferma che sia avvenuto (pag. 18 ricorso, pag. 2 sentenza). Il Comune afferma che, nonostante il PIRP, la zona che qui interessa era e resta classificata come zona F, fatto questo però che la Corte d’appello, contrariamente a quello che era il mandato datogli da questa Corte, non ha univocamente accertato, pur dando atto che il fondo degli attuali ricorrenti era destinato dal PIRP a edilizia privata a destinazione residenziale e commerciale. La Corte ha (erroneamente) ritenuto assorbente la circostanza che il PIRP non avrebbe avuto effet-
to di variare il PRG, e non ha di conseguenza indagato se la variante – che invece è avvenuta per effetto dell’accordo di programma fosse di tipo conformativo o lenticolare e quale classificazione in concreto abbia oggi l’area interessata, vale a dire se ricade in zona F o in zona C3. Lo strumento urbanistico e le sue variazioni determinano la destinazione delle aree e quindi, occorre verificare se la specifica destinazione impressa ad una certa area e comporti limitazioni incidenti su beni determinati in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare della opera pubblica e sia, quindi, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, a carattere espropriativo, ovvero se venga effettuata nell’ambito del programma generale di sviluppo urbanistico così assumendo contenuto conformativo della proprietà privata (Cass. n. 26615 del 06/11/2008.) La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi è essenziale ai fini della stima, sicché, ove con l’atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell’intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all’espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell’area (Cass. n. 7393 del 14/03/2023); l a distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione (Cass. n. 34838 del 13/12/2023).
Ne consegue, in accoglimento per quanto di ragione del ricorso, la cassazione della ordinanza impugnata e il rinvio alla Corte

d’appello di Bari, in diversa composizione, per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la ordinanza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Bari, in diversa composizione, per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 12/06/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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