Accordi SSN: la forma scritta è un requisito essenziale

Una struttura sanitaria privata ha richiesto il pagamento di prestazioni fornite a un’Azienda Sanitaria Locale. Le corti di merito hanno respinto la richiesta per l’assenza di un contratto scritto. Giunta in Cassazione, la struttura ha rinunciato al ricorso. La Suprema Corte ha dichiarato estinto il processo, condannando la rinunciante alle spese e confermando, implicitamente, la necessità della forma scritta per gli accordi SSN.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accordi SSN: la Cassazione Conferma la Necessità della Forma Scritta

Quando una struttura sanitaria privata fornisce prestazioni per conto del Servizio Sanitario Nazionale, può pretendere il pagamento anche in assenza di un contratto scritto? La risposta, ribadita in una recente ordinanza della Corte di Cassazione, è negativa. L’analisi del caso evidenzia come la formalizzazione degli accordi SSN sia un requisito imprescindibile, la cui mancanza può avere conseguenze economiche significative per gli operatori del settore.

I Fatti del Caso: Prestazioni Sanitarie Senza Contratto Scritto

Una società che gestisce una struttura sanitaria privata otteneva un decreto ingiuntivo per oltre 160.000 euro nei confronti di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) a titolo di corrispettivo per prestazioni di radiologia e medicina nucleare erogate diversi anni prima.
L’ASL si opponeva al pagamento, sostenendo, tra le varie ragioni, il superamento dei tetti di spesa e, soprattutto, l’assenza di un accordo contrattuale in forma scritta, requisito previsto dalla legge per la validità di tali rapporti.
Sia il Tribunale che la Corte d’Appello davano ragione all’ASL, rigettando la richiesta di pagamento della struttura sanitaria proprio sulla base della mancanza del contratto scritto, considerato un elemento costitutivo del diritto al credito.
Di fronte alla duplice sconfitta, la società sanitaria decideva di portare la questione dinanzi alla Corte di Cassazione. Tuttavia, prima della discussione, la stessa società presentava un atto di rinuncia al ricorso.

La Questione Giuridica: Accordi SSN e Obbligo di Forma

Il cuore della controversia risiedeva nell’interpretazione della normativa che regola i rapporti tra le strutture private accreditate e il Servizio Sanitario Nazionale. La struttura ricorrente sosteneva che, data la natura imprenditoriale delle ASL e l’avvenuto accreditamento, il rapporto contrattuale potesse desumersi anche da comportamenti concludenti, senza la necessità di un atto formale scritto.
Al contrario, l’ASL e i giudici di merito hanno sempre affermato la necessità della cosiddetta “forma scritta ad substantiam”, ovvero un requisito di validità essenziale del contratto. Senza un documento scritto, il rapporto giuridico è considerato nullo e, di conseguenza, non sorge alcun obbligo di pagamento a carico dell’ente pubblico.

La Decisione della Corte di Cassazione: Estinzione per Rinuncia

La Corte di Cassazione non è entrata nel merito della vicenda, poiché la rinuncia al ricorso da parte della struttura sanitaria ha comportato l’immediata estinzione del processo. Questo atto, probabilmente, è stato motivato dalla consapevolezza della ricorrente di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato e a lei sfavorevole.
La Corte ha quindi dichiarato estinto il giudizio e, in assenza di adesione alla rinuncia da parte dell’ASL, ha condannato la società ricorrente al pagamento delle spese processuali, liquidate in 3.000 euro, oltre accessori.

Le Motivazioni

Pur non pronunciandosi sul fondo, la Corte, nel motivare la condanna alle spese, ha richiamato la propria giurisprudenza pregressa (in particolare la sentenza n. 17588/2018). Tale giurisprudenza ha stabilito in modo chiaro che gli accordi SSN tra erogatori privati e amministrazione pubblica devono avere forma scritta a pena di nullità. Questo principio non ammette deroghe, neanche per le prestazioni rese durante il periodo di transizione dal vecchio regime di convenzionamento a quello dell’accreditamento. La forma scritta non è una mera formalità burocratica, ma uno strumento fondamentale a garanzia della trasparenza, della corretta gestione delle risorse pubbliche e della certezza dei rapporti giuridici. L’accreditamento, di per sé, abilita una struttura a operare per conto del SSN, ma non sostituisce il necessario accordo contrattuale che definisce l’oggetto, le modalità e i limiti economici delle prestazioni da erogare.

Conclusioni

L’ordinanza, sebbene definisca il processo per una questione procedurale, invia un messaggio inequivocabile agli operatori sanitari privati: non è possibile erogare prestazioni per il Servizio Sanitario Nazionale senza aver prima stipulato un formale contratto scritto con l’ASL di riferimento. Affidarsi a prassi consolidate o ad accordi verbali espone al rischio concreto di non vedersi riconosciuto alcun compenso. Per le strutture sanitarie, la formalizzazione preventiva degli accordi SSN non è solo una buona prassi, ma una condizione essenziale per la tutela dei propri diritti economici.

Una struttura sanitaria accreditata ha diritto al pagamento dall’ASL anche senza un contratto scritto?
No. L’ordinanza, richiamando un orientamento consolidato, conferma che la forma scritta del contratto è un requisito essenziale per la validità del rapporto e il sorgere del diritto al compenso. Il solo accreditamento non è sufficiente.

Cosa comporta la rinuncia al ricorso in Cassazione?
La rinuncia al ricorso determina l’estinzione del processo. La parte che rinuncia, tuttavia, viene di norma condannata a pagare le spese legali sostenute dalla controparte nel giudizio di cassazione, a meno che quest’ultima non aderisca alla rinuncia.

Perché la forma scritta è così importante per gli accordi SSN?
La forma scritta è richiesta a pena di nullità (ad substantiam) per garantire la trasparenza nell’uso delle risorse pubbliche, definire con certezza i termini dell’accordo (prestazioni, tariffe, tetti di spesa) e tutelare sia l’ente pubblico che l’operatore privato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30208 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30208 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22329/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 1556/2019 depositata il 18/11/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTO E DIRITTO

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con decreto ingiuntivo n. 1645/2007, emesso in data 10/05/2007, ingiungeva alla RAGIONE_SOCIALE il pagamento in favore della RAGIONE_SOCIALE della somma di € 162.405,50 a titolo di differenze tariffarie per le prestazioni sanitarie di Radiologia e Medicina Nucleare effettuate nell’anno 2003, di cui alle fatture allegate al ricorso monitorio, oltre interessi al tasso legale dalla data di maturazione del credito al saldo.

Proposta opposizione dalla RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE la accoglieva ritenendo, tra tutte le questioni proposte riguardanti anche la prospettata carenza giurisdizione dell’AGO e la pretesa insussistenza di legittimazione passiva dell’RAGIONE_SOCIALE, prevalente e fondata quella relativa al superamento dei tetti di spesa; il Tribunale aveva pure valorizzato la mancanza in atti dell’accordo che le parti avrebbero dovuto stipulare ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs n. 502/1992, che era uno degli elementi costitutivi del credito azionato in monitorio dalla RAGIONE_SOCIALE e che avrebbe dovuto avere la forma scritta ad substantiam.
RAGIONE_SOCIALE aveva proposto appello, che veniva contestato da RAGIONE_SOCIALE, con proposizione di appello incidentale quanto alle questioni preliminari non valutate dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE.

La Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza 1556 del 2019, aveva respinto le eccezioni di giurisdizione e di legittimazione passiva riproposte dalla RAGIONE_SOCIALE e aveva respinto pure l’appello di RAGIONE_SOCIALE, incentrando la motivazione sull’assenza di accordi scritti.

Avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione dell’art. 360, comma 1 n.3 c.p.c. per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, commi 1 bis e 1 ter, d.lvo. 502/92 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 6.6, L 724/94 – Violazione dell’art. 115 c.p.c..

Con il primo motivo di doglianza il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 3, comma 1 bis d.lgs 502/92, in quanto tale articolo stabilisce che le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende e che le ASL hanno autonomia imprenditoriale; le ASL non avrebbero pertanto potuto essere considerate Pubbliche Amministrazioni, agendo mediante atti di diritto privato disciplinati dal diritto comune; l’esistenza dei

contratti avrebbe potuto essere dedotta quindi per facta concludentia e, altresì, in conformità agli usi commerciali.

Violazione dell’art. 360, co 1, n. 3 c.p.c. per violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17, r.d. 2440/23.

Sostiene il ricorrente che, anche qualora fosse esatta la premessa da cui parte la Corte d’Appello, che le RAGIONE_SOCIALE sono pubbliche amministrazioni e che, di conseguenza, i rapporti che intrattengono con i terzi ricadano nell’ambito di applicazione degli artt. 16 e 17 r.d. 2440/23, il contratto , pur dovendo risultare da atti scritti, non necessiterebbe di una forma predeterminata e potrebbe legittimamente risultare da atti scritti non coevi, che nel caso di specie sarebbero stati presenti.
Violazione dell’art. 360, co1, n. 3 c.p.c., per violazione e falsa applicazione degli articoli 8 quater e 8 quinquies, d.lvo 502/92.

La Corte d’Appello dà per presupposto che per poter pretendere la retribuzione delle prestazioni sanitarie che essa ha eseguito, la struttura accreditata debba altresì aver stipulato un contratto con la RAGIONE_SOCIALE di riferimento, fondandosi sugli art. 8 quater e 8 quinquies d.lgs 502/92 senza tenere conto, però, dei profili diacronici; il comma 2 quinquies dell’art. 8 quinquies, d.lgs 502/92, introdotto dal D.L. 112/08 e valorizzato dalla Corte d’Appello, non si applicherebbe al caso di specie dal momento che si tratta di prestazioni eseguite nell’anno 2003.
Violazione dell’art. 360, co 1, n. 3 c.p.c. per violazione e falsa applicazione dell’art. 6, co. 6, L. 724/94. Violazione della normativa che disciplina la regressione tariffaria e violazione dei principi in tema di onere probatorio.

RAGIONE_SOCIALE era precedentemente una struttura convenzionata ai sensi della L. 833/78 ed è transitata nel regime tariffario ad opera dell’art. 6, co. 6, L. 724/94 circostanza non contestata-; la Corte di Appello, quando ha sancito la sostanziale irrilevanza della circostanza che le prestazioni siano state concretamente eseguite, sebbene in continuità con le autorizzazioni predisposte anteriormente al passaggio dal sistema di convenzionamento a quello di accreditamento, non ha tenuto conto che proprio la continuità con il precedente regime è invece elemento essenziale e surrogatorio del contratto di cui all’art. 8 quater 502/92. Inoltre, la questione circa il superamento dei limiti di spesa è stata erroneamente valutata dai Giudice di merito, con identificazione non corretta degli oneri probatori sul punto.
Violazione dell’art. 360, co 1, n. 3 c.p.c. per violazione e falsa applicazione dell’art. 18, co 9, L.R. Campania n. 32/94, e dell’art. 3, co. 6, penultimo periodo, d.lvo 502/92.

La Corte d’Appello ha ritenuto che il direttore generale non debba autorizzare sé stesso nel momento in cui decide di introdurre il giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo e che sia sufficiente che la decisione sia manifestata all’esterno con il conferimento della procura alle liti; trattandosi invece di un atto a rilevanza esterna, la decisione di instaurare un giudizio di opposizione soggiace alle disposizioni dell’art. 18, comma 9, della L.R. Campania n. 32/94; inoltre, le disposizioni del penultimo periodo dell’art. 3.6 d.lgs 502/92 prevedono che le decisioni del direttore generale che si discostino dal parere del direttore amministrativo o del direttore sanitario debbano indicarne le ragioni.
La RAGIONE_SOCIALE ha proposto controricorso rilevando, in sintesi, che: in relazione all’onere della prova, spetta al ricorrente dimostrare la sussistenza degli elementi costitutivi della pretesa azionata; l’accreditamento, a partire dalla fine del periodo provvisorio o transitorio di passaggio dal sistema di convenzionamento a quello di accreditamento, deve necessariamente risultare da provvedimenti emessi all’esito di procedimenti amministrativi o di accordi contrattuali sostituiti, integrativi o attuativi di essi; l’obbligo della pubblica amministrazione di versare i corrispettivi dovuti per l’erogazione delle prestazioni sanitarie non può essere meramente ricondotto alla natura di soggetto accreditato della struttura privata che li richieda ma deve necessariamente esservi l’instaurazione dei rapporti di cui all’art. 8 co. 5 e 7, d.lgs. 502/92, con accordi di forma scritta ad substantiam.

Con atto in data 28.10.2024, notificato alla controparte, RAGIONE_SOCIALE ha dichiarato di rinunciare al ricorso per cassazione proposto, alla luce degli orientamenti interpretativi di legittimità affermatisi nel tempo, dopo l’introduzione del giudizio, sulle questioni di diritto presupposte alla domanda di pagamento introdotta con ricorso monitorio, e ha chiesto di non venire condannata alle spese.

La RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, che non è ricorrente incidentale, non ha depositato osservazioni né ha aderito alla rinuncia.

L’atto di rinuncia è intervenuto prima della data dell’adunanza in camera di consiglio fissata il 7.11.2024 per la decisione del ricorso: è pertanto rispettato il disposto dell’art.390 co 1 c.p.c. e può farsi luogo alla declaratoria di estinzione del processo.

In assenza di adesione alla rinuncia, non sussistono i presupposti giustificanti l’elisione della condanna alle spese processuali in capo al rinunciante, soccombente in entrambe le fasi processuali di merito -le pronunce di legittimità nel senso della necessità della forma scritta ad substantiam degli accordi per l’erogazione di

prestazioni sanitarie ad opera di strutture private nell’ambito di operatività del SSN, anche per il periodo transitorio dal convenzionamento all’accreditamento definitivo delle strutture stesse, sono risalenti (cfr. Cass. n.17588/2018) e precedono l’introduzione dei giudizi sia di appello che di cassazione-.

Si condanna pertanto RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese processuali del giudizio di cassazione a favore dell’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, che si liquidano in complessivi € 3.000,00, oltre oneri di legge e oltre ad € 200,00 per anticipazioni.

Non sussistono i presupposti per l’applicazione del disposto dell’art.13 DPR n.115/2002 perché il pagamento del doppio del contributo unificato è previsto dalla norma richiamata a carico della parte la cui impugnazione, principale o incidentale, sia stato dichiarata inammissibile o improcedibile, o sia stata respinta nel merito: l’ipotesi dell’estinzione per rinuncia della stessa parte che ha proposto il ricorso per cassazione non è quindi prevista, né appare assimilabile alle situazioni correlate alle pronunce disciplinate.

PQM

La Corte di Cassazione, sezione prima civile,

-dichiara estinto il processo per intervenuta rinuncia, ex art.390-391 c.p.c.; -condanna RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese processuali del giudizio di cassazione a favore di RAGIONE_SOCIALE, per l’importo di € 3.000,00, oltre oneri di legge e oltre ad € 200,00 per anticipazioni. Così deciso in Roma, nell’adunanza in camera di consiglio del 7.11.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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