Accesso ZTL per NCC: la Cassazione annulla le multe

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 31331/2024, ha annullato le sanzioni elevate a un operatore NCC per l’accesso non autorizzato in una ZTL di Roma nel 2017. La decisione chiarisce che, a causa di una sospensione legislativa, in quel periodo non vigeva l’obbligo di comunicazione preventiva per i veicoli NCC provenienti da altri Comuni. Di conseguenza, le violazioni sono state ritenute insussistenti. La Corte ha invece rigettato il motivo basato sul giudicato esterno, specificando che non si applica a infrazioni diverse commesse in momenti distinti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accesso ZTL per NCC: la Cassazione fa chiarezza e annulla le multe

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande interesse per gli operatori del settore Noleggio Con Conducente (NCC), quello relativo all’accesso ZTL per NCC. La Suprema Corte ha annullato una serie di sanzioni emesse nel 2017, stabilendo un principio fondamentale sull’applicazione delle norme durante i periodi di sospensione legislativa. Questa pronuncia offre importanti chiarimenti sulla legittimità della circolazione dei veicoli NCC provenienti da comuni diversi da quello che ha istituito la ZTL.

I Fatti del Caso: La Controversia sulle Multe

Un titolare di licenza NCC, rilasciata da un comune umbro, si era visto recapitare nel 2017 ben cinque ordinanze-ingiunzioni dalla Prefettura di Roma. L’accusa era sempre la stessa: accesso non autorizzato alle Zone a Traffico Limitato (ZTL) della capitale. L’operatore aveva impugnato le sanzioni, ma la sua opposizione era stata respinta sia dal Giudice di Pace che dal Tribunale di Roma. Non dandosi per vinto, il conducente ha portato il caso fino in Corte di Cassazione, basando il suo ricorso su diversi motivi di diritto.

La Decisione della Cassazione sull’Accesso ZTL per NCC

La Corte di Cassazione ha esaminato i motivi del ricorso, accogliendone uno in particolare e ritenendolo decisivo per l’esito della controversia. Vediamo nel dettaglio i punti chiave della decisione.

Il Principio del Giudicato Esterno: Perché Non si Applica

Il ricorrente aveva tentato di far valere una precedente sentenza a lui favorevole, emessa in un caso analogo tra le stesse parti, invocando il principio del “giudicato esterno”. La Corte ha però respinto questo motivo. Ha chiarito che, sebbene le parti e la questione giuridica fossero simili, le infrazioni contestate erano diverse e avvenute in momenti distinti. Ogni violazione dà vita a un rapporto giuridico autonomo, quindi una sentenza precedente non può automaticamente rendere illegittime sanzioni future relative a fatti nuovi.

La Sospensione Normativa e l’impatto sull’Accesso ZTL per NCC

Il punto cruciale, accolto dalla Corte, riguardava l’interpretazione della normativa vigente nel 2017. Il ricorrente sosteneva che, in quell’anno, non esisteva alcun obbligo per i veicoli NCC di comunicare preventivamente l’ingresso nelle ZTL. Questo obbligo, infatti, sarebbe stato introdotto solo a partire dal gennaio 2019.

La Corte ha dato ragione al conducente, richiamando una norma di interpretazione autentica (art. 9, co. 3, d.l. 244/2016) che aveva sospeso l’efficacia di alcune nuove disposizioni più restrittive per gli NCC. Durante questo periodo di sospensione, che si è protratto fino al 31 dicembre 2018, tornavano ad applicarsi le norme previgenti, in particolare l’art. 11 della legge 21/1992. Questa legge, nella sua versione originaria, equiparava i veicoli NCC ai taxi per quanto riguarda le facilitazioni alla circolazione, consentendo loro l’uso di corsie preferenziali e l’accesso alle ZTL.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione affermando che, durante il periodo di sospensione legislativa nel 2017, le disposizioni che imponevano nuovi oneri agli operatori NCC (come la comunicazione preventiva per l’accesso alle ZTL di altri comuni) non erano applicabili. Di conseguenza, le ordinanze-ingiunzioni erano state emesse sulla base di violazioni da considerarsi “insussistenti”. In altre parole, l’operatore NCC aveva pieno diritto di accedere alle ZTL di Roma senza alcuna comunicazione, poiché la legge applicabile in quel preciso momento lo consentiva. La Corte ha così dato continuità a un orientamento già espresso in altre sentenze, anche a Sezioni Unite, rafforzando la tutela degli operatori del settore.

Le Conclusioni

La decisione ha implicazioni pratiche significative. In primo luogo, stabilisce che le sanzioni emesse nel periodo di sospensione normativa (fino al 31/12/2018) per mancata comunicazione di accesso ZTL da parte di NCC extra-comunali sono illegittime e possono essere annullate. In secondo luogo, ribadisce l’importanza di un’attenta analisi del quadro normativo temporale applicabile, poiché sospensioni e proroghe possono modificare radicalmente diritti e obblighi. Per gli operatori NCC, questa sentenza rappresenta una vittoria importante, che conferma la legittimità del loro operato in un contesto normativo spesso complesso e frammentato. La Corte ha quindi cassato la sentenza del Tribunale e rinviato la causa per un nuovo esame alla luce dei principi affermati.

Perché le multe per l’accesso ZTL per NCC del 2017 sono state annullate?
Le multe sono state annullate perché, nel 2017, era in vigore una sospensione legislativa delle norme più restrittive. Di conseguenza, si applicava la legge precedente (L. 21/1992) che consentiva ai veicoli NCC di accedere alle ZTL senza obbligo di comunicazione preventiva, rendendo di fatto le violazioni insussistenti.

Una sentenza favorevole precedente può essere usata per annullare automaticamente nuove multe simili?
No. La Corte ha specificato che il principio del “giudicato esterno” non si applica in questo caso. Ogni sanzione amministrativa per una violazione commessa in un momento diverso dà origine a un rapporto giuridico distinto, che deve essere valutato singolarmente.

Qual era la norma chiave che regolava l’accesso degli NCC alle ZTL nel periodo contestato?
La norma chiave era l’art. 11, comma 3, della Legge n. 21/1992. A causa della sospensione di modifiche successive, questa disposizione era pienamente efficace nel 2017 e consentiva ai veicoli NCC di usufruire delle facilitazioni di circolazione, come l’accesso alle ZTL, in modo analogo ai taxi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31331 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31331 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13929/2022 R.G. proposto da : COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

PREFETTURA ROMA;

-intimata- avverso la SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 784/2022, pubblicata il 19/01/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOMECOGNOME quale titolare di licenza NCC rilasciata da un Comune umbro, è stato destinatario, nel 2017, di cinque ordinanze-

ingiunzioni del Prefetto di Roma emanate con riferimento alla violazione contestatagli per accesso non autorizzato alle ZTL di Roma.

La sua opposizione avverso detti provvedimenti sanzionatori fu rigettata dall’adito Giudice di pace di Roma con sentenza n. 35097/2019, confermata dal Tribunale di Roma, con la sentenza n. 784/2022.

Il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi, illustrati da memoria. La Prefettura di Roma è rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Va esaminato, in via preliminare, il secondo motivo per il suo carattere potenzialmente dirimente e, quindi, assorbente -ove accolto -della disamina degli altri.

Con esso si denuncia la violazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 324 c.p.c. in relazione al giudicato esterno formatosi con la sentenza del Tribunale di Roma n. 18224/19, divenuta definitiva.

Il Tribunale di Roma, al fine di non riconoscere l’efficacia del giudicato esterno rappresentato dalla citata sentenza, ha motivato che quest’ultima non concerneva il medesimo rapporto giuridico tra le parti, sostenendo che si trattava di sanzioni amministrative relative a infrazioni diverse, distanziate temporalmente.

Il ricorrente contesta tale motivazione, sottolineando come il giudicato esterno fosse rappresentato da una sentenza emessa tra le stesse parti e sul medesimo rapporto giuridico, poiché la questione giuridica principale -ossia la violazione dell’art. 9 co . 3 d.l. 244/2016 (convertito con modificazioni nella l. 19/2017) -era identica. Inoltre, il veicolo in questione era lo stesso.

Il motivo non è fondato e va rigettato.

Questa Corte ha più volte confermato i principi in tema di giudicato in casi analoghi a quello attuale. Così, tra le altre, Cass. 31971/2023: « A norma dell’art. 2909 cod. civ., il giudicato sostanziale, che, in quanto riflesso di quello formale (art. 324 cod. proc. civ.), fa stato

ad ogni effetto tra le parti, i loro eredi ed aventi causa, per l’accertamento di merito, positivo o negativo, del diritto controverso, opera nei limiti oggettivi costituiti dai suoi elementi costitutivi, ovvero il titolo della stessa azione (causa petendi), e il bene della vita che ne forma oggetto (petitum mediato), a prescindere dal tipo di sentenza adottato, coprendo, entro tali limiti, il dedotto e il deducibile, cioè non soltanto le questioni di fatto e di diritto fatte valere in via di azione o di eccezione e, comunque, esplicitamente investite dalla decisione, ma anche le questioni che, non dedotte in giudizio, costituiscano, tuttavia, presupposto logico e indefettibile della decisione stessa, restando salva ed impregiudicata soltanto l’eventuale sopravvenienza di fatti e situazioni nuove » (con rinvio ad altri procedenti omologhi).
Nel caso di cui trattasi non sussistono, quindi, i presupposti affinché la suddetta sentenza passata in giudicato, emessa dal Tribunale civile di Roma in accoglimento degli stessi motivi, faccia stato anche con riferimento a infrazioni constatate in momenti diversi, quindi del tutto distinte.

– Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione dell’art. 11 co. 3 l. 21/1992 nella versione precedente al d.l. 207/2008.

Il ricorrente sostiene che il giudice di appello ha erroneamente interpretato la indicata norma, ritenendo che l’uso delle corsie preferenziali e ZTL per i noleggiatori con conducente (NCC) fosse stato introdotto solo con il d.l. 207/2008. In realtà, l’art. 11 co. 3 l. 21/1992, nella sua versione originaria del 1992, già consentiva l’uso delle corsie preferenziali e altre facilitazioni alla circolazione per i veicoli NCC, equiparandoli ai taxi.

Il ricorrente evidenzia che la sentenza di questa Corte n. 2112/2021, citata dal giudice di appello, non è applicabile al caso in questione, poiché riguardava autobus NCC soggetti alla legge 218/2003, mentre il caso in esame concerne autoveicoli NCC disciplinati dalla l. 21/92. Si sottolinea che al momento delle infrazioni

contestate nel 2017, non sussisteva alcun obbligo per i veicoli NCC di dare preventiva comunicazione al Comune per l’ingresso e il transito, obbligo introdotto solo a partire dal gennaio 2019.

Questo motivo deve essere accolto nei termini che seguono.

In base alla norma di interpretazione autentica ex art. 9 co. 3 d.l. 244/16 conv. in l. 17/2019, il legislatore ha sospeso l’efficacia (sospensione poi prorogata fino 31/12/2018) delle disposizioni (concernenti tra l’altro l’accesso di NCC da altri Comuni), introdotte dall’art. 29 co. 1-quater (inserito nel d.l. 207/2008 dalla l. conv. 14/2009). Peraltro, tali disposizioni non hanno abrogato quelle previgenti ex artt. 3 e 11 l. 21/1992, ma le hanno integrate. Pertanto, esse si applica(va)no durante il periodo della sospensione menzionata. In altri termini, l’art. 11 co. 3 cit., per quanto esso rileva nel caso attuale, si applica(va) anche nel periodo di sospensione. Quindi, le opposte ordinanze-ingiunzioni erano state emesse con riferimento a violazioni da considerarsi insussistenti.
Argomentando in tal senso si dà continuità a Cass. 6879/2024, che a sua volta rinvia a Cass. SU 17541/2023 (Cfr., anche, di recente Cass. n. 20403/2024).

3. -L’accoglimento del primo motivo negli evidenziati comporta l’assorbimento del terzo e del quarto motivo, con i quali, rispettivamente, è stata denunciata la violazione dell’art. 204 c.d.s. e dell’art. 14 d.lgs. 139/2000 in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., censurando la sentenza del Tribunale di Roma nella parte in cui ha ritenuto sufficiente, per la legittimità delle ordinanze ingiuntive emesse dal Viceprefetto, il richiamo al decreto prot. n. 3345 del 30.1.2017 che gli conferiva l’incarico di dirigente dell’Area III-ter relativa all’applicazione del sistema sanzionatorio (terzo motivo) ed è stata lamentata la violazione dell’art. 13 co. 1 quater d.p.r. 115/2002 confutando la sentenza del Tribunale di Roma nella parte in cui ha condannato ex art. 13 d.lgs. 115/2002 il ricorrente al pagamento del contributo
unificato in misura doppia rispetto a quella dovuta per legge (quarto motivo).

-In definitiva, previo rigetto del secondo motivo, va accolto il primo, con il derivante assorbimento dei restanti.

Da ciò consegue la cassazione della sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, con rinvio della causa al Tribunale di Roma,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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