Accesso ZTL NCC: La Cassazione chiarisce le regole

Un operatore di noleggio con conducente (NCC) impugnava nove verbali per accesso non autorizzato alla Zona a Traffico Limitato (ZTL) di un grande comune italiano. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza 6879/2024, ha annullato con rinvio la decisione di merito. Sebbene il fondamento normativo invocato dai giudici precedenti fosse errato (una norma all’epoca sospesa), la Corte ha ribadito la piena potestà regolamentare dei Comuni nel disciplinare l’accesso ZTL NCC, escludendo un diritto di transito libero e incondizionato per gli operatori con licenza rilasciata da altri enti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accesso ZTL NCC: La Cassazione chiarisce le regole tra poteri comunali e diritti degli operatori

La questione dell’accesso ZTL NCC rappresenta un tema complesso, che contrappone le esigenze di mobilità degli operatori di noleggio con conducente alla necessità dei Comuni di regolare il traffico nei centri storici. Con l’ordinanza n. 6879 del 14 marzo 2024, la Corte di Cassazione è intervenuta nuovamente su questa materia, fornendo chiarimenti cruciali sulla portata della potestà regolamentare comunale e sui limiti dei diritti degli operatori NCC titolari di licenza rilasciata da un altro Comune.

I Fatti di Causa

Un operatore di noleggio con conducente si vedeva notificare nove verbali per aver transitato nella Zona a Traffico Limitato di un grande comune italiano senza la prescritta autorizzazione. Le infrazioni risalivano al mese di settembre 2015. L’operatore proponeva opposizione, sostenendo di aver diritto all’accesso in virtù di una comunicazione inviata nel luglio dello stesso anno, con cui chiedeva l’inserimento della targa del proprio veicolo nella cosiddetta “lista bianca” per il transito illimitato.

Sia il Giudice di Pace che il Tribunale, in sede di appello, rigettavano le sue richieste. I giudici di merito interpretavano la comunicazione non come una richiesta di autorizzazione permanente, ma come un’istanza per un permesso giornaliero, valido solo per il giorno della comunicazione e non per il successivo mese di settembre in cui erano avvenute le violazioni.

La questione giuridica e l’Accesso ZTL NCC

Il cuore della controversia ruotava attorno all’interpretazione della normativa di settore, in particolare la Legge quadro n. 21/1992 per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea. L’operatore sosteneva che la normativa gli garantisse un diritto quasi incondizionato di accesso alle ZTL e alle corsie preferenziali su tutto il territorio nazionale.

Il ricorrente lamentava, inoltre, che il Tribunale avesse errato nel non riqualificare la sua comunicazione, considerandola una mera richiesta di permesso giornaliero, e avesse fondato la decisione su una base giuridica (l’art. 5-bis della L. 21/1992) la cui efficacia, al momento dei fatti, era sospesa per intervento del legislatore. Questo aspetto si è rivelato decisivo per l’esito del giudizio di legittimità.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, seppur nei limiti della motivazione. Il punto centrale della decisione non è stato riconoscere un diritto illimitato di accesso all’operatore, ma censurare l’errore di diritto commesso dal giudice d’appello.

La Corte ha chiarito che, effettivamente, la sanzione non poteva basarsi sull’art. 5-bis della L. n. 21/1992, poiché nel 2015 tale disposizione non era in vigore. Tuttavia, ha specificato un principio ancora più importante: la sospensione di quella norma non ha creato un vuoto normativo che rendesse libero e incondizionato il transito degli NCC.

Richiamando importanti precedenti, incluse le Sezioni Unite (sent. n. 17541/2023), la Cassazione ha affermato che rimaneva pienamente in vigore l’art. 11 della stessa Legge n. 21/1992. Tale articolo conferisce ai Comuni una chiara potestà regolamentare per disciplinare in concreto l’esercizio del servizio NCC nel proprio territorio. Di conseguenza, i Comuni sono legittimati a condizionare l’accesso alle ZTL a un’autorizzazione preventiva e a specifici adempimenti, anche per i veicoli autorizzati da altri enti locali. La tesi del ricorrente di un diritto di accesso senza limitazioni è stata quindi respinta nel merito.

L’errore del Tribunale è stato quello di fondare il rigetto dell’appello su una norma inefficace. Per questo motivo, la sentenza è stata cassata con rinvio: il caso dovrà essere riesaminato da un altro giudice, che dovrà applicare il corretto quadro normativo, ovvero la potestà regolamentare comunale basata sull’art. 11 della Legge 21/1992.

Conclusioni

L’ordinanza della Suprema Corte ribadisce un principio fondamentale: il servizio di noleggio con conducente, pur essendo un servizio pubblico, non sfugge alla regolamentazione locale in materia di circolazione stradale. I Comuni hanno il diritto e il dovere di governare il traffico nelle ZTL, imponendo regole e autorizzazioni anche agli operatori NCC provenienti da fuori territorio. La decisione, pur accogliendo il ricorso per un vizio di forma, conferma nella sostanza la legittimità delle limitazioni comunali, purché basate su un corretto fondamento giuridico. Per gli operatori del settore, ciò significa che non è sufficiente una semplice comunicazione per garantirsi l’accesso, ma è necessario attenersi scrupolosamente ai regolamenti specifici emanati da ogni singolo Comune.

Un operatore NCC con licenza di un altro Comune ha diritto di accesso illimitato alla ZTL?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’accesso non è libero e illimitato. I Comuni mantengono la piena potestà di emanare regolamenti per disciplinare le concrete condizioni di transito, anche per gli operatori NCC autorizzati da altri enti.

La comunicazione della targa di un veicolo NCC all’ufficio preposto garantisce l’inserimento permanente nella “lista bianca” per l’accesso ZTL?
Non automaticamente. La sentenza chiarisce che la natura e la validità della comunicazione possono essere interpretate dal Comune. Nel caso specifico, i giudici di merito l’avevano intesa come una richiesta di permesso giornaliero. La Corte, pur annullando la sentenza per altri motivi, non ha smentito la possibilità per il Comune di richiedere specifiche procedure di autorizzazione.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza d’appello pur confermando il potere del Comune di regolare l’accesso?
Perché la sentenza d’appello aveva erroneamente basato la sua decisione su una norma (l’art. 5 bis della L. n. 21/92) la cui efficacia era sospesa al momento dei fatti. Sebbene il Comune avesse comunque il potere di regolamentare l’accesso in base ad altre norme vigenti (art. 11 della stessa legge), il fondamento giuridico utilizzato nel giudizio precedente era sbagliato, rendendo necessaria una nuova valutazione del caso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 6879 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 6879 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 14/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6155/2020 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

ROMA CAPITALE;

-intimata- avverso la SENTENZA del TRIBUNALE ROMA n. 14501/2019 depositata il 9 luglio 2019;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/01/2024 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso ex art. 204-bis del d. lgs. n. 285/1992 (c.d. Codice della strada) e dell ‘art. 7 del d. lgs. n. 150 del 2011, depositato il 9 novembre 2015, COGNOME NOME propose opposizione, davanti al Giudice di Pace di Roma, avverso nove verbali di contestazione elevati da Roma Capitale per le infrazioni di cui all’art. 7 del Codice

della strada, commi 1, 9 e 14, per aver fatto ingresso in zona a traffico limitato (ZTL) senza la prescritta autorizzazione con il veicolo Mercedes Daimbler targato TARGA_VEICOLO, adibito al trasporto di persone o di terzi per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente, associato all’autorizzazione n. 10 rilasciata dal Comune di Ceccano; chiese, pertanto, che i verbali impugnati fossero annullati e con essi tutte le sanzioni ivi contenute.

Si costituì in giudizio Roma Capitale per resistere all’opposizione; espose che il veicolo indicato era privo di un’autorizzazione valida ed efficace per l’ingresso in ZTL, atteso che il ricorrente risultava titolare di un permesso giornaliero per il 27 luglio 2015 e di un permesso annuale valido dal 16 ottobre 2015 al 16 ottobre 2016, permessi che non coprivano le date a cui risalivano le contestazioni, come risultava dalla consultazione della banca dati eseguita presso l’RAGIONE_SOCIALE.

L’adito Giudice di pace, con sentenza n. 49797/2015, depositata il 28 dicembre 2015, rigettò l’opposizione e confermò le sanzioni irrogate con i verbali contestati.

Propose appello il COGNOME NOME, lamentando che, ai sensi dell’art. 5 bis della Legge n.21 del 1992, aveva comunicato, in data 27 luglio 2015, all’ufficio preposto il numero di targa del veicolo associato all’autorizzazione NCC n. 10 rilasciata dal Comune di Ceccano, ai fini dell’inserimento della nuova targa nella lista bianca per l’accesso alle corsie riservate ai mezzi pubblici e alla ZTL del Comune di Roma per i mezzi con autorizzazione comunale, per l’esercizio di noleggio con conducente, rilasciata da altri Comuni, comunicazione che avrebbe consentito l’ingresso in ZTL senza alcun limite di tempo.
Si costituì nel giudizio di impugnazione Roma Capitale, la quale chiese che l’impugnazione fosse disattesa.

Decidendo sul gravame interposto, il Tribunale di Roma, con la sentenza di cui in epigrafe, rigettò l’appello e, per l’effetto, confermò integralmente la pronuncia impugnata.

A sostegno dell’adottata pronuncia il Giudice d’appello rilevò, per quanto interessa in questa sede: a) che gli accertamenti eseguiti nel mese di settembre 2015 non erano compresi, per quanto emergente documentalmente oltre che per esplicito riconoscimento della difesa dello stesso appellante, nella preventiva comunicazione inviata all’ente territoriale di destinazione dell’accesso per la circolazione dell’autoveicolo; b) che le comunicazioni preventive trasmesse da NOME COGNOME erano, infatti, riferibili esclusivamente ad un tragitto giornaliero del 27 luglio 2015, con validità di 24 ore, e ad un permesso annuale richiesto con decorrenza dal 16 ottobre 2015, periodi temporali assolutamente non coincidenti con le date rilevate per ogni trasgressione alla regolamentazione della circolazione stradale, risalenti al settembre 2015; c) che doveva essere escluso il riconoscimento del diritto di circolare in ZTL, in forza della comunicazione del 27 luglio 2015, che era limitata alle 24 ore successive.
Avverso la sentenza d’appello NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi.

E’ rimasta intimata Roma Capitale.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

In prossimità della camera di consiglio, il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

Con ordinanza interlocutoria del 13 giugno 2023, il collegio ha rinviato la causa a nuovo ruolo in attesa della decisione delle Sezioni Unite sull’ordinanza di remissione n. 6781 del 10 marzo 2022.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1 . Con il primo motivo, si deduce – ai sensi dell’art.360, comma 1, n. 3, c.p.c. – la violazione dell’art. 113 c.p.c., per avere il Tribunale omesso di dare una diversa qualificazione giuridica alla comunicazione del 27 luglio 2015, che non sarebbe riferita ad un permesso giornaliero, ma volta ad ottenere l’inserimento della targa del veicolo nella lista bianca per l’accesso nella ZTL e per la circolazione nelle corsie preferenziali site nel territorio capitolino. Obietta l’istante che in nessuna disposizione di legge è disposto che la preventiva comunicazione debba essere finalizzata ad ottenere permessi giornalieri od orari, né tale circostanza avrebbe potuto ricavarsi dal tenore letterale della comunicazione inoltrata.
2 . Con il secondo motivo il ricorrente si duole – ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. – della violazione dell’art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4, per avere il Giudice del gravame sostenuto – con motivazione contraddittoria e insufficiente e, ad ogni modo, sotto la soglia del minimo costituzionale di cui all’art. 111, comma 6, Cost. che alla preventiva comunicazione pervenuta fosse ricollegato un “permesso giornaliero”, senza che ciò potesse desumersi dal tenore letterale della comunicazione e senza che detta comunicazione dovesse indicare i dettagli del servizio da svolgere, come si sarebbe appunto precisato nella Delib. Giunta Comunale n. 553 del 2001, secondo quanto chiarito dalla sentenza del TAR Lazio n. 11636/2015.
3 . Con il terzo motivo il ricorrente prospetta – ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. – la violazione della Legge n. 21 del 1992, art.5 bis, per avere il Tribunale esorbitato dal proprio potere, stravolgendo lo stesso dettato normativo in ordine alla disposizione emarginata, appunto perché gli esercenti l’attività di NCC, titolati da altri Comuni, diversi da Roma Capitale, non sarebbero stati tenuti, di volta in volta, a comunicare preventivamente i dettagli del servizio da svolgere, come riportato nella Delib. Giunta Comunale n. 553 del 2001, a sua volta modificata dalla Delib. Giunta Comunale n. 396 del 2005. Osserva, sul punto, l’istante che si trattava di una mera comunicazione e non di una vera e propria autorizzazione amministrativa, nella fattispecie non riconducibile alla richiesta di un permesso giornaliero.
4 . I motivi, che per la loro connessione vanno trattati congiuntamente, sono fondati nei limiti di cui in motivazione.

Le Sezioni Unite, con sentenza del 20.6.2023, n. 17541, hanno affermato che in tema di noleggio con conducente, per effetto della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 9, comma 3 del d.l. n. 244 del 2016, il legislatore ha sospeso l’efficacia – posticipata al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017) – delle fattispecie introdotte dall’art. 29, comma 1, quater , d.l. n.207 del 2008 (inserito dalla legge di conversione n.14 del 2009), le quali non hanno abrogato le previgenti disposizioni di cui agli artt. 3 e 11 della legge quadro n. 21 del 1992 , ma le hanno soltanto integrate, con la conseguenza che queste ultime devono ritenersi vigenti e applicabili durante il periodo della indicata sospensione.
Dando continuità ai principi affermati dalle Sezioni Unite, va ritenuto che ha errato il Tribunale di Roma nel ritenere legittime le sanzioni

irrogate ai sensi dell’art. 5 bis della L. n.21/92 poiché al momento della commissione degli illeciti, nel 2015, la disposizione non era in vigore, per il fatto che l’efficacia della fattispecie, così come delle altre previste dall’art. 29 c. 1-quater, era sospesa.

La tesi del ricorrente, in ordine al diritto ad accedere alla zona ZTL e alle corsie preferenziali senza limitazioni, non è stata accolta dalle Sezioni Unite e va data continuità ai precedenti (Cass. n. 24827/2008 e n.24942/2008), che hanno statuito che in tema di noleggio con conducente, la circolazione nelle zone a traffico limitato, nel periodo in cui l’applicazione del d.l. n. 5 del 2009, conv. con modifiche dalla L. 9 aprile 2009, n.33 era sospesa, non era libera, giacché i commi 1 e 3 dell’art. 11 della Legge n. 21 del 1992 dovevano ritenersi vigenti al tempo della indicata sospensione, sicché non era riconosciuto agli esercenti il servizio di autonoleggio con conducenti il transito nelle zone a traffico limitato senza condizioni o limiti, rinviando la legge per la disciplina concreta di tale esercizio alla potestà regolamentare del Comune.
Invero, il comma 3 dell’art. 11 della Legge n. 21 del1992, laddove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi, va coordinato col comma 1 dello stesso articolo, che rinvia per la disciplina concreta dell’esercizio del transito alla potestà regolamentare dei Comuni, con la conseguenza che sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio della facoltà di transito ad autorizzazione preventiva, e anche a ulteriori adempimenti, quali il possesso di apparecchio ‘telepass’ (Cassazione civile sez. II, 26/10/2023, n. 29727; Cassazione civile sez. II, 25/10/2023, n. 29598, non mass.).
In tal senso si è espressa anche Cassazione civile sez. II, 2/11/2023, n. 30372, secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, nel caso di servizio pubblico non in linea a mezzo natanti in forza di autorizzazioni per noleggio con conducente, le limitazioni al transito nella ZTL del Canal Grande di Venezia, previste esclusivamente per i titolari di licenza NCC rilasciata da Comune diverso da quello di Venezia, sono ammissibili a condizione che non si risolvano in un sostanziale divieto di accesso, rientrando nella legittima discrezionalità amministrativa le riduzioni orarie di circolazione.
5 . Il ricorso deve, pertanto, essere accolto nei limiti di cui in motivazione.

La sentenza impugnata va cassata con rinvio innanzi al Tribunale di Roma, in persona di altro magistrato.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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