Accesso ZTL NCC: la Cassazione chiarisce le regole

Un operatore di Noleggio con Conducente (NCC), titolare di licenza rilasciata da un comune diverso da Roma, si è visto annullare dalla Corte di Cassazione una serie di multe per accesso ZTL non autorizzato nel 2018. L’ordinanza chiarisce che, a causa della sospensione di normative più restrittive, in quel periodo vigeva la legge originaria che equiparava gli NCC ai taxi per l’uso delle corsie preferenziali e l’accesso ZTL. La Corte ha ritenuto le sanzioni illegittime, sottolineando però che i Comuni mantengono il potere di regolare la materia con specifici regolamenti, che in questo caso non sono stati provati in giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accesso ZTL NCC: La Cassazione Annulla le Multe e Fa Chiarezza

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande interesse per gli operatori del settore Noleggio con Conducente (NCC), relativo all’accesso ZTL NCC con licenza rilasciata da un Comune diverso da quello in cui avviene la circolazione. La decisione ribalta i precedenti gradi di giudizio, stabilendo l’illegittimità delle multe elevate nel 2018 a un conducente, e offre importanti chiarimenti sull’interpretazione della normativa di settore in periodi di sospensione legislativa.

I Fatti di Causa

Un conducente NCC, titolare di licenza rilasciata da un Comune diverso da Roma, aveva ricevuto nel corso del 2018 una serie di verbali per violazioni del codice della strada. Le infrazioni contestate riguardavano l’accesso non autorizzato a Zone a Traffico Limitato (ZTL) e la circolazione in corsie riservate ai mezzi pubblici nel territorio del Comune di Roma.

L’operatore aveva impugnato le relative ordinanze-ingiunzioni, ma la sua opposizione era stata respinta sia dal Giudice di Pace sia, in secondo grado, dal Tribunale di Roma. Quest’ultimo aveva sostenuto che la circolazione degli NCC con licenza esterna fosse soggetta al regolamento di Roma Capitale, che prevedeva una comunicazione preventiva per ogni singolo ingresso in città, un adempimento legato all’occasionalità del transito.

La Questione Giuridica: Interpretazione delle Norme sull’Accesso ZTL NCC

Il cuore della controversia risiedeva nell’intricato quadro normativo che disciplina l’attività degli NCC. Il ricorrente sosteneva che, al momento delle infrazioni (2018), le norme più restrittive introdotte nel tempo (che limitavano l’accesso e imponevano obblighi di comunicazione) fossero state sospese. Di conseguenza, a suo avviso, doveva trovare applicazione la versione originaria della legge quadro (L. 21/1992), che all’art. 11, co. 3, equiparava di fatto gli NCC ai taxi, consentendo loro l’uso delle corsie preferenziali e delle facilitazioni di circolazione.

Il Tribunale, invece, aveva interpretato la sospensione legislativa in senso opposto, ritenendo che proprio la norma che garantiva l’accesso fosse inefficace, lasciando i titolari di licenza NCC senza la possibilità di fruire di tali agevolazioni.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi centrali del ricorso, fornendo un’interpretazione chiara e risolutiva. I giudici hanno stabilito che la sospensione dell’efficacia, prorogata fino al 31 dicembre 2018, riguardava le disposizioni innovative e più restrittive (introdotte a partire dal D.L. 207/2008). Tali norme, ha specificato la Corte, non avevano abrogato le disposizioni originarie della Legge 21/1992, ma le avevano integrate.

Pertanto, durante il periodo di sospensione delle nuove norme, le regole previgenti tornavano ad applicarsi pienamente. In altri termini, nel 2018 era in vigore l’art. 11, comma 3, della Legge 21/1992, il quale consentiva alle vetture NCC l’uso delle corsie preferenziali e l’accesso alle ZTL alle stesse condizioni previste per i taxi.

La Corte ha inoltre precisato un punto fondamentale: sebbene la legge nazionale consentisse l’accesso, i Comuni mantengono il potere di regolare tale materia attraverso specifici regolamenti, ad esempio condizionando il transito a un’autorizzazione preventiva. Tuttavia, in base al principio iura novit curia (il giudice conosce le leggi), tale potere si applica alle leggi dello Stato ma non, di norma, ai regolamenti locali, che devono essere allegati e provati in giudizio dalla parte che li invoca. Nel caso di specie, non era stata fornita la prova dell’esistenza di un regolamento comunale applicabile che imponesse tali restrizioni.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha stabilito che le ordinanze-ingiunzioni erano illegittime perché basate su violazioni insussistenti. La normativa nazionale in vigore nel 2018 non impediva l’accesso ZTL NCC per i veicoli con licenza rilasciata da altri Comuni. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio al Tribunale di Roma, che dovrà riesaminare il caso attenendosi a questo principio.

Questa ordinanza rappresenta un precedente importante per tutto il settore NCC, poiché chiarisce che la sospensione di norme peggiorative non crea un vuoto legislativo, ma determina la reviviscenza della disciplina originaria, più favorevole agli operatori. Resta fermo, tuttavia, il potere regolamentare dei Comuni, che possono legittimamente imporre condizioni all’esercizio del servizio sul proprio territorio, a patto che tali regolamenti siano formalmente adottati e provati in giudizio.

Un NCC con licenza di un altro Comune poteva accedere alla ZTL di Roma nel 2018?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, nel 2018 erano in vigore le norme originarie della Legge 21/1992, che consentivano agli NCC l’accesso alle ZTL e l’uso delle corsie preferenziali alle stesse condizioni dei taxi, poiché le modifiche più restrittive erano state sospese.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato le multe?
Le multe sono state annullate perché le violazioni contestate sono state ritenute insussistenti. La normativa nazionale applicabile al momento dei fatti consentiva l’accesso degli NCC alle ZTL. Inoltre, non è stata fornita in giudizio la prova di un regolamento comunale che imponesse legittimamente tali divieti.

I Comuni possono limitare l’accesso degli NCC alle ZTL?
Sì. La Corte ha confermato che i Comuni hanno il potere di regolare la materia e possono condizionare l’accesso degli NCC a un’autorizzazione preventiva o ad altri adempimenti attraverso specifici regolamenti comunali. Tuttavia, l’esistenza e il contenuto di tali regolamenti devono essere provati in un eventuale giudizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31234 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31234 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21006/2022 R.G. proposto da : COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

PREFETTURA ROMA;

-intimata- avverso la SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 2604/2022, pubblicata il 17/02/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME titolare di una licenza per il servizio di noleggio con conducente (NCC) rilasciata da un Comune diverso da quello di Roma, si vide contestare nel 2018 una serie di violazioni al codice della strada per accesso senza autorizzazione alle zone a traffico

limitato (ZTL) o per circolazione in corsie riservate ai mezzi pubblici nelle ZTL nel l’ambito del territorio del Comune di Roma.

La sua opposizione alle correlative ordinanze-ingiunzioni fu rigettata dall’adito Giudice di pace, con la sentenza n. 7055/2020, confermata all’esito del giudizio di secondo grado dal Tribunale di Roma, con la sentenza n. 2604/2022.

Il giudice di appello osservava che la circolazione degli NCC titolari di licenza rilasciata da altro Comune era sottoposta alla disciplina del regolamento di Roma Capitale, ove si prevedeva la previa comunicazione all’ufficio comunale dei dati identificativi dei mezzi ai fini del controllo video; l ‘adempimento era connaturato all’occasionalità dell’ingresso in città, da comunicare quindi di volta in volta.

L’appellante soccombente ha proposto r icorso per cassazione sulla base di quattro motivi, illustrati da memoria.

La Prefettura di Roma è rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo denuncia l’omessa pronuncia sulla eccezione di giudicato esterno derivato da una precedente sentenza del Tribunale di Roma (la n. 17231/2020) intervenuta tra le stesse parti e per gli stessi motivi, con cui era stata accolta la domanda di esso ricorrente.

Si deduce la violazione degli artt. 112, 324, 345 c.p.c., 2909 c.c. Il motivo deve essere rigettato.

Questa Corte ha più volte confermato i principi in tema di giudicato in casi analoghi a quello attuale. Così, tra le altre, Cass. 31971/2023: « A norma dell’art. 2909 cod. civ., il giudicato sostanziale, che, in quanto riflesso di quello formale (art. 324 cod. proc. civ.), fa stato ad ogni effetto tra le parti, i loro eredi ed aventi causa, per l’accertamento di merito, positivo o negativo, del diritto controverso, opera nei limiti oggettivi costituiti dai suoi elementi costitutivi, ovvero il titolo della stessa azione (causa petendi), e il bene della
vita che ne forma oggetto (petitum mediato), a prescindere dal tipo di sentenza adottato, coprendo, entro tali limiti, il dedotto e il deducibile, cioè non soltanto le questioni di fatto e di diritto fatte valere in via di azione o di eccezione e, comunque, esplicitamente investite dalla decisione, ma anche le questioni che, non dedotte in giudizio, costituiscano, tuttavia, presupposto logico e indefettibile della decisione stessa, restando salva ed impregiudicata soltanto l’eventuale sopravvenienza di fatti e situazioni nuove » (con rinvio ad altri procedenti omologhi).
Nel caso di specie non sussistono, dunque, i presupposti affinché il precedente giudicato menzionato nell’esposizione del motivo, riconducibile alla citata sentenza del Tribunale di Roma di accoglimento degli stessi motivi, faccia stato anche con riferimento a infrazioni constatate in momenti diversi, quindi del tutto distinte.

– Il secondo motivo denuncia la violazione degli artt. 5-bis e 9, co. 3, d.l. n. 244/16 conv. nella l. n. 19/17, nonché dell’art. 1 , co. 1136, della l. n. 205/17 e 11, co. 1, della l. n. 21/92.

In particolare, il ricorrente sostiene che il Tribunale di Roma ha erroneamente applicato l’art. 5 -bis della legge quadro n. 21/1992, che richiede ai titolari di licenza NCC provenienti da altri Comuni di comunicare preventivamente i dati identificativi al Comune di Roma per accedere alla ZTL e alle corsie preferenziali.

Secondo il COGNOME , l’art. 5 -bis, introdotto dal d.l. 207/2008 e sospeso fino al 31/12/2018 (come stabilito dall’art. 9 , co. 3, d.l. 244/2016, convertito in l. 19/2017 e dall’art. 1 , co. 1136, l. 205/2017), non era applicabile al momento delle infrazioni contestate nel 2018. Di conseguenza, Roma Capitale non aveva il potere di imporre tali limitazioni all’accesso per i veicoli NCC autorizzati da altri Comuni (si aggiunge che il Comune non ha prodotto alcuna deliberazione concernente limitazioni per gli NCC), dovendo considerarsi in vigore solo la versione originaria dell’art. 11 ,
co. 3, l. 21/1992, che consentiva agli NCC l’uso delle corsie preferenziali e della ZTL alle stesse condizioni dei taxi.

Il terzo motivo denuncia la violazione dell’ art. 11, co. 3, l. 21/92 (nella versione precedente l’emanazione del d.l. 207/2008) nella parte in cui il Tribunale, stante la sospensione dell’applicazione della norma fino al 2018, ha accertato che i titolari di licenza NCC non potessero fruire delle corsie preferenziali.

In particolare, il ricorrente contesta la decisione del Tribunale di Roma di ritenere non applicabile l’art. 11 , co. 3, l. 21/1992 nella sua versione originaria, per consentire agli NCC l’uso delle corsie preferenziali e della ZTL. Secondo il Tribunale, alla data delle infrazioni contestate (marzo 2018), tale disposizione era sospesa, e solo con le modifiche del d.l. 207/2008 e della successiva legge di conversione n. 14/2009 è stata introdotta la possibilità di accesso alle corsie e ZTL per i veicoli NCC.
Tuttavia, a quest’ultimo riguardo, il ricorrente sostiene che, nella versione originaria del 1992, l’art. 11 co. 3 cit. già prevedeva l’uso delle corsie preferenziali e delle facilitazioni di circolazione per gli NCC, equiparandoli ai taxi, e che le sospensioni successive della normativa riguardavano un differente regime.

-Il secondo ed il terzo motivo, da esaminare congiuntamente per connessione, sono fondati nei termini che seguono.

In base alla norma di interpretazione autentica ex art. 9 co. 3 d.l. 244/16 conv. in l. 17/19, il legislatore ha sospeso l’efficacia (sospensione poi prorogata fino 31/12/2018) delle disposizioni (concernenti tra l’altro l’accesso di NCC da altri Comuni) introdotte dall’art. 29 co. 1-quater (inserito nel d.l. 207/2008 dalla l. conv. 14/2009). Peraltro, tali disposizioni non hanno abrogato quelle previgenti ex artt. 3 e 11 l. 21/1992, ma le hanno integrate. Pertanto, esse si applicavano durante il periodo della sospensione menzionata. In altri termini, l’art. 11 co. 3 cit., per quanto esso rileva nel caso attuale, si applicava anche nel periodo di sospensione.
Quindi le ordinanze-ingiunzioni impugnate dal ricorrente sono illegittime perché relative a violazioni insussistenti.

Argomentando in questi termini, si dà continuità a Cass. 6879/2024, che a sua volta rinvia a Cass. SU 17541/2023 (cfr. anche Cass. 20403/2024, citata dal ricorrente in memoria).

Quanto all’incidenza della regolamentazione adottata dai regolamenti comunali in questa materia , sempre in linea con Cass. SU 17541/2023, l’art. 11 co. 3 l. 21/1992 (ove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi) è da coordinare col primo comma (dello stesso articolo), che rinvia appunto al potere dei Comuni di regolare tale materia. Pertanto, sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio della facoltà di transito ad autorizzazione preventiva o ad ulteriori adempimenti (per questo orientamento cfr. pure Cass. 6879/2024, cui si rinvia per ulteriori precedenti).
Senonché, nel caso in questione, non consta agli atti che sia stata allegato un corrispondente regolamento comunale. L ‘applicazione di quest ‘ultim o non può essere recuperata attraverso il principio iura novit curia: quanto ai regolamenti comunali, allo stato attuale della giurisprudenza di questa Corte, sono assoggettati a tale principio soltanto quelli edilizi in materia di distanze dai fabbricati (in considerazione della loro natura integrativa delle norme del codice civile, che attribuisce loro valore di norma giuridica, anche se di natura secondaria): cfr. Cass. 7715/2022 e Cass. n. 2661/2020.
– Il secondo e il terzo motivo vanno, quindi, accolti nei termini di cui al paragrafo precedente.

Ciò determina l’assorbimento del quarto motivo, c on cui è stata denunciata la violazione dell’art. 204 c.d.s. e dell’art. 213 c.p.c.

-In definitiva, devono essere accolti il secondo e il terzo motivo del ricorso nei termini di cui al paragrafo n. 3, rigettato il primo motivo e dichiarato assorbito il quarto motivo.

Da ciò consegue la cassazione della sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti, con il derivante rinvio della causa al Tribunale di Roma, in persona di diverso magistrato, che, oltre ad attenersi ai

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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