Abuso personalità giuridica: Ente Pubblico risponde

Una professionista ha svolto un’attività per una fondazione interamente controllata da un Comune. A seguito del fallimento della fondazione, la professionista ha richiesto il pagamento al Comune. La Corte di Cassazione ha confermato la responsabilità del Comune, ravvisando un abuso della personalità giuridica, poiché la fondazione agiva come mero braccio operativo dell’ente pubblico, priva di reale autonomia decisionale e patrimoniale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile

Responsabilità dell’Ente Pubblico per i debiti della Fondazione: il caso dell’abuso della personalità giuridica

Un ente pubblico può essere chiamato a rispondere dei debiti di una fondazione da esso stesso creata e controllata? La Corte di Cassazione, con una recente sentenza, ha dato una risposta affermativa, introducendo il fondamentale principio dell’abuso della personalità giuridica nel rapporto tra enti pubblici e organismi partecipati. Questo caso chiarisce che la creazione di un soggetto di diritto privato non può servire come scudo per eludere le responsabilità, specialmente quando l’autonomia di tale soggetto è solo apparente.

I Fatti di Causa

Una professionista veniva incaricata da una Fondazione, istituita da un Comune per la gestione di servizi socio-assistenziali, di svolgere attività professionali. La Fondazione, sebbene dotata di una propria personalità giuridica, era di fatto interamente dipendente dal Comune: i suoi fondi erano quasi esclusivamente pubblici, la maggioranza dei suoi amministratori era nominata dal Sindaco, e ogni decisione strategica, inclusa la gestione degli immobili e l’approvazione dei lavori, era soggetta al controllo diretto del Comune.

A causa di un dissesto finanziario, la Fondazione veniva dichiarata estinta, lasciando la professionista senza il compenso pattuito. Quest’ultima decideva quindi di agire in giudizio direttamente contro il Comune, sostenendo che, data la totale ingerenza dell’ente pubblico, fosse quest’ultimo il vero debitore.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’abuso della personalità giuridica

La Corte d’Appello aveva già dato ragione alla professionista, riconoscendo un rapporto di “immedesimazione organica” tra il Comune e la Fondazione. Il Comune ha impugnato tale decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che l’autonomia patrimoniale perfetta della Fondazione, derivante dal suo status di persona giuridica riconosciuta, impedisse di estendere la responsabilità per le obbligazioni contratte.

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Comune, confermando la sua condanna al pagamento. La decisione si fonda su un’analisi che va oltre la forma giuridica per esaminare la sostanza dei rapporti tra i due enti.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha stabilito che la personalità giuridica, pur conferendo autonomia patrimoniale, non può essere utilizzata in modo abusivo. Nel caso specifico, il Comune non si era limitato a creare la Fondazione, ma aveva continuato a esercitare un’ingerenza costante e pervasiva sulla sua attività. Era il Comune a decidere quali lavori eseguire sugli immobili, come finanziarli e a chi affidare la supervisione tecnica.

Questo comportamento ha trasformato il Comune in un “socio tiranno”, che si serve della struttura della fondazione come uno schermo per gestire i propri affari, svuotandola di qualsiasi autonomia decisionale. Di conseguenza, la Fondazione non era un soggetto giuridico autonomo, ma un semplice “modulo organizzativo” dell’ente pubblico. In una situazione del genere, applicare rigidamente il principio della separazione patrimoniale avrebbe significato premiare un comportamento elusivo e danneggiare ingiustamente i creditori che avevano fatto affidamento sulla stretta connessione tra la Fondazione e l’ente pubblico.

La Cassazione ha quindi concluso che, quando si verifica un abuso della personalità giuridica, lo schermo formale della separazione tra enti deve essere superato (“disapplicazione dello schermo societario”), e la responsabilità per le obbligazioni assunte deve essere imputata al soggetto che ha effettivamente esercitato il controllo e la direzione.

Conclusioni

Questa sentenza rappresenta un importante monito per gli enti pubblici che utilizzano strumenti di diritto privato per l’erogazione di servizi. La creazione di fondazioni o società partecipate non è una via d’uscita dalle proprie responsabilità. Se l’ente pubblico mantiene un controllo totalizzante, privando l’organismo partecipato di ogni autonomia, sarà chiamato a rispondere direttamente dei debiti contratti da quest’ultimo. La decisione tutela i terzi creditori e riafferma il principio secondo cui la sostanza dei rapporti prevale sulla forma giuridica, specialmente per prevenire l’abuso della personalità giuridica.

Un ente pubblico è sempre responsabile per i debiti di una fondazione da esso creata?
No, non sempre. La responsabilità sorge quando l’ente esercita un controllo così pervasivo da privare la fondazione di ogni reale autonomia, configurando un abuso della personalità giuridica. La mera costituzione non è sufficiente.

Cosa si intende per ‘abuso della personalità giuridica’ in questo contesto?
Significa che l’ente pubblico ha utilizzato la fondazione, formalmente autonoma, come uno ‘schermo’ per gestire le proprie attività e perseguire i propri fini, senza però volerne assumere le relative responsabilità. La Corte ‘solleva il velo’ di questa separazione fittizia per attribuire la responsabilità al soggetto che detiene il potere effettivo.

Quali elementi hanno dimostrato il controllo del Comune sulla fondazione?
Gli elementi decisivi sono stati: il finanziamento quasi totalmente pubblico, la nomina della maggioranza degli amministratori da parte del Sindaco, l’obbligo di rendicontazione al Comune e, soprattutto, il fatto che fosse il Comune a prendere tutte le decisioni operative sui lavori da eseguire e sulle modalità di gestione dei beni della fondazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31224 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 2 Num. 31224 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/12/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 5559/2022 R.G. proposto da:

COMUNE DI COGNOME, c.f. 00493110928, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME con domicilio digitale EMAILpec.it ricorrente

contro

PUDDU COGNOME, c.f. CODICE_FISCALE, rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME elettivamente domiciliata in Roma presso di lui, nel suo studio in INDIRIZZO

contro

ricorrente avverso la sentenza n.585/2021 della Corte d’Appello di Cagliari, depositata il 14-12-2021,

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12-112024 dal consigliere NOME COGNOME

OGGETTO:

contratto di prestazione d’opera professionale

RG. 5559/2022

P.U. 12-11-2024

udito il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale ha concluso per l’accoglimento del ricorso,

FATTI DI CAUSA

1.Con atto di citazione notificato il 13-62013 l’ing. NOME COGNOME ha citato avanti il Tribunale di Cagliari il Comune di Guspini al fine di ottenere, in via principale, il corrispettivo per l’attività professionale svolta in favore di RAGIONE_SOCIALE negli anni 2008 e 2009 e in via subordinata il risarcimento del danno per omesso controllo o l’indennizzo per arricchimento senza causa, commisurato al corrispettivo al quale avrebbe avuto diritto in forza del contratto stipulato con la Fondazione. Ha dedotto in fatto che il Comune di Guspini con atto a rogito del notaio Floris del 28-1-2004 aveva istituito la Fondazione RAGIONE_SOCIALE, avente il fine di svolgere attività assistenziale a favore di soggetti affetti da deficit motorio e psicofisico, in particolare residenti nel Comune di Guspini e nel territorio della relativa Azienda Sanitaria Locale; il Comune con successivo rogito del 18-7-2006 aveva concesso alla Fondazione il diritto di superficie di durata trentennale sul complesso edilizio destinato a comunità alloggio e casa protetta siti in Guspini, alla condizione che al termine della concessione il Comune avrebbe riacquistato la piena proprietà degli immobili e degli eventuali ampliamenti senza oneri a suo carico; aveva concesso altresì il diritto di superficie per la durata di novantanove anni, con facoltà di costruire fabbricati destinati esclusivamente alle attività statutarie, sull’area adiacente il complesso edilizio, con la previsione che al termine della concessione tutto quanto realizzato sarebbe divenuto di proprietà del Comune senza oneri; con due delibere consiliari n. 45/2005 e n. 2/2006 il Comune aveva destinato alla fondazione Euro 600.000,00 per l’esecuzione di lavori di adeguamento tecnologico e impiantistico
dell’edificio sede della comunità alloggio e della casa protetta, subordinatamente al rispetto di alcune direttive impartite dal Comune, in ordine alla necessità della preventiva autorizzazione del Comune al progetto e all’individuazione da parte del Comune del direttore dei lavori in una terna di professionisti individuati dalla Fondazione, nonché all’individuazione da parte della Fondazione di un Responsabile del Procedimento con compiti di referente nei confronti del Responsabile del Procedimento del Comune . L’attrice ha dichiarato di avere ricevuto dalla Fondazione l’incarico di Responsabile Unico del Procedimento nel 2008 mediante stipulazione di apposita convenzione e altri incarichi connessi nel 2009, emettendo tre fatture per l’importo complessivo di Euro 48.261,75 e ottenendo decreto ingiuntivo nei confronti della Fondazione, ma nulla le era stato corrisposto per il dissesto finanziario della Fondazione e la dichiarazione di estinzione della stessa; infatti la Regione Sardegna aveva proceduto al commissariamento della Fondazione e il 29-4-2011 l ‘aveva dichiarata estinta per impossibilità di conseguire lo scopo . L’attrice ha sostenuto l’esistenza di un rapporto di immedesimazione organica tra la Fondazione e il Comune di Guspini, avendo la Fondazione sempre operato in rapporto di subalternità/dipendenza rispetto al Comune, e ritenendo sussistente una oggettiva r esponsabilità del Comune rispetto all’obbligazione assunta dalla Fondazione; in via alternativa ha ritenuto sussistere una responsabilità del Comune per omesso controllo, per essere ravvisabile un rapporto di affidamento in house e in ulteriore subordine ha ritenuto sussistere i presupposti per la condanna del Comune per l’indebito arricchimento dallo stesso conseguito ai suoi danni.
Si è costituito il Comune di Guspini contestando le domande, che il Tribunale di Cagliari ha integralmente rigettato con sentenza n. 108/2018 depositata il 16-1-2018.

2.Avverso la sentenza NOME COGNOME ha proposto appello, che la Corte d’appello di Cagliari ha deciso con sentenza n. 585/2021 depositata il 13-12-2021, accertando rapporto di immedesimazione organica tra il Comune di Guspini e la RAGIONE_SOCIALE e dichiarando il Comune obbligato al pagamento dei compensi spettanti all’appellante COGNOME per le prestazioni professionali rese; per l’effetto ha condannato il Comune al pagamento a favore di NOME COGNOME di Euro 48.261,75 con gli interessi moratori e alla rifusione delle spese di lite di entrambi i gradi.
La sentenza, esposte le nozioni di fondazione, di fondazione di partecipazione e di organismo di diritto pubblico ex art. 3 co.26 d.lgs. 163/2006 ed esaminati i fatti, ha dichiarato che era esistente il requisito della ‘dominanza pubblica’, basato su indici presuntivi del legame esistente tra ente pubblico e organismo partecipato; ha dichiarato che sussisteva anche il requisito teleologico, costituito dalla finalizzazione della fondazione al soddisfacimento di esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; la partecipazione era connessa a una finalità di promozione socioassistenziale dell’ente pubblico, perseguita attraverso la creazione di un soggetto solo formalmente dotato di personalità giuridica distinta, così da individuare nel principio di ispirazione comunitaria, secondo il quale la sostanza deve prevalere sull’apparenza, il canone di lettura della normativa applicabile; il ricorrere degli elementi esaminati rendeva di fatto la persona giuridica un semplice modulo organizzativo dell’ente pubblico, al pari di altre formule organizzative di natura pubblicistica, quali aziende speciali e istituzioni. Ha concluso che sussisteva tra il Comune e la Fondazione un rapporto di immedesimazione organica, comportante l’opponibilità al Comune della richiesta di pagamento del credito vantato dall’ing. COGNOME con assorbimento degli altri motivi di impugnazione.
3.Il Comune di Guspini ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza, sulla base di unico motivo.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio e nei termini entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa. Con ordinanza interlocutoria n. 36/2024 depositata all’esito della camera di consiglio del 19-12-2023 la Corte ha disposto la trattazione della causa in pubblica udienza, per l’assenza di precedenti specifici.

Per la pubblica udienza del 12-11-2024 il Pubblico Ministero ha depositato memoria con le sue conclusioni ed entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con unico motivo, intitolato ‘ violazione e/o falsa applicazione degli artt. 14 e 15 c.c. e dell’art. 1 del D.P.R. 361/2000 in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c.’, il Comune ricorrente censura la sentenza impugnata per avere ritenuto esistente tra il Comune e la Fondazione un rapporto di immedesimazione organica in forza del quale il Comune era tenuto all’adempimento degli obblighi contrattuali assunti dalla Fondazione. Premesso che la Fondazione era riconosciuta e iscritta nel registro delle persone giuridiche ai sensi dell’a rt. 1 d.P.R. 361/2000, il ricorrente evidenzia che, per effetto di tale iscrizione, la Fondazione ha acquisito la personalità giuridica e, di conseguenza, l’autonomia patrimoniale perfetta, con previsione valevole anche per la fondazione di partecipazione; aggiunge che l’autonomia patrimoniale non viene meno neanche qualificando la Fondazione come organismo di diritto pubblico, in quanto la qualifica, in presenza dei requisiti di cui all’art. 3 co.26 d.lgs. 163/2006 , oggi art. 3 co.1 lett. d) d.lgs. 50/2016, esaurisce la sua rilevanza nell’ambito della disciplina dei contratti pubblici.
2.Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

In fatto, è acquisito in causa, in quanto accertato dalla sentenza impugnata senza censura svolta in termini ammissibili nel giudizio di legittimità, che la RAGIONE_SOCIALE era stata costituita dal Comune di Guspini per svolgere attività assistenziale nei confronti dei residenti nel territorio del Comune e della relativa Azienda sanitaria; il bilancio della Fondazione Guspini era alimentato, per la quasi totalità, da fondi e da finanziamenti pubblici, dei cinque amministratori della Fondazione quattro erano nominati dal Sindaco del Comune unico socio fondatore, essi erano sempre stati vincolati a informare il Consiglio Comunale della propria attività e, annualmente, a trasmettere al Comune il programma delle attività da svolgere, corredato dal piano finanziario e da relazione sull’attività svolta; inoltre, il bilancio della Fondazione era allegato, per farne parte, al bilancio pluriennale del Comune; i beni immobili concessi alla Fondazione dallo stesso Comune non erano gestiti autonomamente dalla stessa, ma il Comune adottava tutte le decisioni sulle modalità di utilizzo, sulla loro trasformazione e ristrutturazione, tanto che i progetti per l’esecuzione dei lavori sugli immobili dovevano essere preventivamente approvati dal Consiglio comunale e il responsabile tecnico del procedimento era individuato in funzionario tecnico del Comune, con il quale il Responsabile del Procedimento ing. COGNOME doveva rapportarsi.
A fronte di questi dati di fatto definitivamente acquisiti in causa, il ricorrente, censurando la sentenza impugnata per non avere considerato che la fondazione aveva personalità giuridica e perciò autonomia patrimoniale perfetta, non spiega la ragione per la quale il Comune di Guspini ha costituito fondazione al fine di svolgere servizi sociali di sua competenza istituzionale. La spiegazione delle ragioni giuridiche e fattuali a sostegno di tale opzione sarebbe stata necessaria, a fronte della previsione, vigente nel 2004 anno di
costituzione della F ondazione COGNOME, dell’art. 114 co.2 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, secondo la quale ‘l’istituzione è organismo strumentale dell’ente locale per l’esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale’ ; infatti, tale disposizione esprime il principio , vigente all’epoca della costituzione della fondazione di cui si discute, secondo il quale lo strumento ordinario utilizzabile, allorché l’intervento del Comune sia nel campo dei servizi sociali, è quello dell’istituzione, per cui l’ente locale rimane responsabile delle obbligazioni assunte dall’istituzione .
Del resto, non può neppure ritenersi che la scelta del Comune di creare la fondazione, quale persona giuridica di diritto privato e perciò dotata di autonomia patrimoniale perfetta, diversamente dall’istituzione che avrebbe avuto soltanto autonomia gestionale, si sia realizzata con la creazione di soggetto distinto e che ha agito autonomamente. Ciò per il fatto che il rapporto tra il Comune fondatore e la fondazione non si è esaurito nell’atto di costituzione del nuovo soggetto, come avviene nel caso della fondazione dal momento in cui la stessa abbia ottenuto il riconoscimento, ma è proseguito non solo in ragione dei finanziamenti elargiti dal Comune per l’esecuzione dei lavori sull’immobile e dei controlli dallo stesso esercitati, ma soprattutto in ragione delle disposizioni dallo stesso impartite in relazione alle attività da svolgere. Ai fini che qui interessano, specificamente rileva quanto accertato dalla sentenza impugnata, in ordine al fatto che i fabbricati di proprietà del Comune concessi alla fondazione con costituzione di diritto di superficie non venivano gestiti autonomamente dalla fondazione, ma era il Comune ad adottare tutte le decisioni in merito alle modalità di utilizzo, alla loro trasformazione e ristrutturazione, tanto che i progetti per l’esecuzione dei lavori di adeguamento tecnologico e impiantistico dovevano essere approvati
dal Comune e il Responsabile tecnico del Procedimento era funzionario tecnico del Comune.

Non può neppure ritenersi che l’ingerenz a de l Comune nell’attività della fondazione trovasse giustificazione nella natura di fondazione di partecipazione della fondazione medesima, perché nella Fondazione Guspini non si ravvedono neppure i requisiti della fondazione di partecipazione. La fondazione di partecipazione è figura atipica di soggetto giuridico di matrice privatistica, caratterizzata dalla commistione degli elementi dell’associazione e d ella fondazione di diritto privato, ma destinata al perseguimento di interessi generali e perciò promossa in qualità di fondatore promotore da un ente pubblico e partecipata da altri, soci partecipanti sostenitori (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 22-3-2022 n. 2080 e precedenti ivi richiamati); nella fattispecie non risultano nella fondazione Guspini soggetti partecipanti sostenitori.
Posti questi dati, si osserva come non siano pertinenti i precedenti di questa Corte in materia di comitati costituiti da enti locali (Cass. Sez. 2 13-5-2022 n. 15303 Rv. 664797-01, Cass. Sez. 3 22-6-2006 n. 14453 Rv. 590872-01, Cass. Sez. 3 29-11-1999 n. 13338 Rv. 53166301), in quanto relativi a fattispecie nelle quali i comitati erano composti, oltre che dal Comune, anche da soggetti diversi ed erano stati costituiti per l’organizzazione di manifestazioni di vario genere e non per l’esercizio di servizi sociali di spettanza del Comune.
Non sono decisivi neppure gli argomenti con i quali il Comune sostiene che il riferimento eseguito dalla sentenza impugnata alla nozione di immedesimazione organica non valga a giustificare la decisione, a fronte della personalità giuridica della fondazione e della sua autonomia patrimoniale perfetta. Infatti, nella ricostruzione eseguita dalla Corte d’appello, il concetto di immedesimazione organica evidenzia in fatto che la fondazione ha agito in nome e per conto del

Comune, e perciò riversando sul Comune gli effetti della sua attività; ciò, con specifico riferimento all’attività professionale svolta dall’ ing. COGNOME incaricata di svolgere attività professionale relativamente agli edifici la cui titolarità era rimasta in capo al Comune anche a seguito del trasferimento del diritto di superficie alla fondazione, sulla base delle disposizioni impartite dal Comune in ordine ai lavori da eseguire e alle modalità di esecuzione.

Per di più gli argomenti del ricorrente, laddove insistono sul dato della personalità giuridica della fondazione e perciò sull’inesistenza della responsabilità in capo al Comune per le obbligazioni assunte dalla fondazione, impongono il richiamo alla nozione di abuso della personalità giuridica.

In tema di società di capitali, questa Corte ha già avuto modo di affermare che è ravvisabile abuso della personalità giuridica allorché il socio c.d. sovrano si serva della struttura come schermo al fine di gestire i propri affari, trasformandosi nel c.d. socio tiranno, e alla forma societaria corrisponda una gestione in tutto o in parte individuale (Cass. Sez. 1 25-1-2000 n. 804 Rv. 533122-01 non massimata sul punto); tra gli strumenti per contrastare tale abuso non può escludersi, in via generale, la disapplicazione dello schermo societario (Cass. Sez. 1 26-1-1990 n. 1439, non massimata sul punto), in modo da accollare al socio tiranno la responsabilità illimitata per le obbligazioni contratte dalla società di capitali da lui diretta e controllata giacché, in presenza di socio tiranno, non è possibile parlare di una società di capitali intesa come persona giuridica autonoma, cui corrisponda un autonomo centro decisionale e di cui sia possibile individuare un interesse suo proprio (Cass. Sez. 3 3-11-2021 n. 31319, Rv. 31319, non massimata sul punto, da pag. 28, Cass. sez. 1 22-6-2022 n. 20181 Rv. 665224-01). Nel caso in oggetto, la circostanza che il Comune fondatore avesse continuato a esercitare la propria ingerenza sulla fondazione che aveva
costituito, non solo in ragione del controllo sui servizi sociali svolti, ma in ragione dell’individuazione delle attività da compiere sui fabbricati concessi alla fondazione, delle modalità di svolgimento di tali attività e dell’approvvigionamento dei mezzi a tal fine necessari, indica che la fondazione non è stata una persona giuridica autonoma rispetto al suo fondatore e che per questa ragione il fondatore ha abusato dello strumento della personalità giuridica. Come già evidenziato, la specifica struttura della fondazione avrebbe comportato che, ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica, il fondatore non avesse titolo per ingerirsi nello svolgimento delle attività e, per quanto interessa, per decidere i lavori da eseguire sugli immobili e le modalità di svolgimento dei lavori; con la conseguenza che, anche sotto questo profilo, è giustificato che il Comune risponda dell’obbligazione per il compenso spettante al professionista incaricato in relazione a quei lavori.
3.In conclusione il ricorso è rigettato e, stante l’assenza di precedenti sulla specifica fattispecie, sono interamente compensate le spese del giudizio di legittimità.

In considerazione dell’esito del ricorso, ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 si deve dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso;

compensa le spese del giudizio di legittimità.

Sussistono ex art.13 co.1-quater d.P.R. 30 maggio 2002 n.115 i presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente di

ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi del co.1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione

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