Vincolo di destinazione: quando il terreno è tassabile?

La Corte di Cassazione ha stabilito che un terreno soggetto a un vincolo di destinazione per attrezzature e servizi pubblici non è esente da imposte come ICI e IMU. La sentenza chiarisce che tale vincolo, a differenza di un’inedificabilità assoluta, incide sulla determinazione del valore venale dell’area ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ai fini fiscali. Il ricorso di una contribuente contro gli avvisi di accertamento di un Comune è stato quindi respinto, confermando la legittimità della pretesa tributaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Vincolo di destinazione e IMU: quando un terreno paga le tasse?

La tassazione degli immobili, in particolare dei terreni, è spesso fonte di contenziosi tra contribuenti ed enti locali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale: la rilevanza di un vincolo di destinazione urbanistica ai fini dell’esenzione da ICI e IMU. Molti proprietari ritengono che se un’area è destinata a servizi pubblici, essa diventi automaticamente esente da imposte. La Corte, tuttavia, ha fornito un’interpretazione restrittiva, tracciando una linea netta tra vincoli che incidono sul valore e vincoli che escludono la tassabilità.

I Fatti del Caso

Una contribuente si è vista notificare da un Comune del Nord Italia diversi avvisi di accertamento per il mancato pagamento di ICI e IMU, relativi a un periodo di cinque anni, per un terreno di sua proprietà. La particolarità del terreno risiedeva nel vincolo di destinazione impresso dal piano urbanistico comunale, che lo classificava come “Zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici”.

La contribuente, ritenendo che tale vincolo rendesse di fatto il terreno inedificabile e quindi non tassabile, ha impugnato gli atti. Tuttavia, sia la Commissione Tributaria di primo grado che quella di secondo grado hanno respinto le sue ragioni. La vicenda è quindi approdata in Corte di Cassazione, dove la proprietaria ha articolato la sua difesa su sette diversi motivi di ricorso, spaziando da questioni procedurali a quelle di merito.

L’analisi della Corte sul vincolo di destinazione

Il cuore della controversia risiedeva nel secondo motivo di ricorso, con cui si sosteneva che il terreno dovesse essere esente da imposte a causa del vincolo di destinazione. La Corte di Cassazione ha rigettato questa tesi, basando il suo ragionamento su una distinzione fondamentale nel diritto tributario.

La differenza cruciale: Valore vs. Tassabilità

I giudici hanno chiarito che solo la sussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, stabilito in via generale e preventiva dal piano regolatore, può escludere completamente il carattere edificabile di un’area e, di conseguenza, renderla esente da imposte. Al contrario, un vincolo di destinazione, come quello a servizi pubblici, non elimina l’originaria natura edificabile del terreno.

Questo tipo di vincolo incide in modo significativo sulla determinazione del valore venale dell’immobile, che dovrà essere valutato tenendo conto delle sue ridotte potenzialità edificatorie. Tuttavia, non ne cancella la tassabilità. In sostanza, il terreno paga le tasse, ma l’importo dovuto deve essere calcolato su una base imponibile più bassa, che rifletta le limitazioni imposte dal piano urbanistico.

Gli altri motivi di ricorso

La Corte ha respinto anche tutti gli altri motivi sollevati dalla contribuente, confermando la solidità della decisione di merito. Tra i punti salienti:

* Consulenza Tecnica: La mancata ammissione di una perizia per determinare il valore del terreno è stata ritenuta legittima, in quanto il giudice può basare la sua decisione sulla documentazione già disponibile, se ritenuta sufficiente.
* Sanzioni: La richiesta di disapplicare le sanzioni, avanzata per la prima volta in appello, è stata giudicata inammissibile, poiché non è possibile introdurre nuove domande in fasi successive del processo.
* Cumulo Giuridico: È stato escluso il principio del cumulo giuridico delle sanzioni, poiché questo si applica alle violazioni che incidono sulla determinazione dell’imponibile, e non ai semplici omessi versamenti di imposte già liquidate, per i quali si applica una sanzione autonoma per ogni mancato pagamento.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda su un principio consolidato: la tassabilità di un’area ai fini IMU è legata alla sua potenziale edificabilità, come definita dall’art. 2 del D.Lgs. 504/1992. Un vincolo di destinazione d’uso, pur limitando le opzioni del proprietario, non equivale a un divieto assoluto di costruire. Esso conforma il diritto di proprietà, indirizzandolo verso finalità di interesse pubblico, ma non lo annulla. Di conseguenza, l’area mantiene un valore economico e una, seppur limitata, potenzialità edificatoria che costituiscono il presupposto dell’imposta. La Corte ha ribadito che i vincoli di destinazione devono essere tenuti distinti dai vincoli di inedificabilità assoluta, i quali sono gli unici a poter escludere l’area dal campo di applicazione del tributo. Per quanto riguarda le altre censure, la Corte ha applicato rigorosamente i principi processuali, come quello che vieta l’introduzione di nuove domande in appello, e ha confermato la discrezionalità del giudice di merito nella valutazione delle prove e nella decisione di non disporre una consulenza tecnica quando gli elementi a disposizione sono ritenuti sufficienti.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre importanti implicazioni pratiche. I proprietari di terreni soggetti a vincoli urbanistici non possono automaticamente considerarli esenti da IMU. La discriminante fondamentale è la natura del vincolo: se si tratta di un vincolo di destinazione, il terreno rimane tassabile, sebbene il suo valore imponibile debba essere ricalcolato per tenere conto delle limitazioni. Solo un vincolo di inedificabilità assoluta può giustificare una piena esenzione. Per i contribuenti, la strategia difensiva corretta non è quindi quella di chiedere l’esenzione totale, ma di contestare il valore attribuito dall’ente locale, dimostrando come il vincolo ne riduca concretamente il potenziale economico e, di conseguenza, la base imponibile per il calcolo dell’imposta.

Un terreno con un vincolo di destinazione a “servizi pubblici” è esente da IMU?
No. Secondo la Corte di Cassazione, un vincolo di destinazione non equivale a un vincolo di inedificabilità assoluta. Esso incide sulla determinazione del valore venale del terreno (riducendolo), ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ai fini fiscali, pertanto l’imposta è dovuta.

È possibile chiedere per la prima volta in appello di non applicare le sanzioni tributarie?
No. Il potere del giudice di dichiarare l’inapplicabilità delle sanzioni presuppone una domanda specifica del contribuente formulata nei termini processuali corretti. Tale domanda non può essere proposta per la prima volta nel giudizio di appello.

Il “cumulo giuridico” delle sanzioni si applica in caso di omesso versamento dell’imposta per più anni?
No. Il cumulo giuridico riguarda violazioni che incidono sulla determinazione dell’imponibile o sulla liquidazione del tributo. L’omesso o tardivo versamento di un’imposta già liquidata è una violazione autonoma per la quale la legge prevede un trattamento sanzionatorio proporzionale per ciascun mancato pagamento, senza applicazione del cumulo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 13866 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 13866 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17403/2020 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME

(CODICE_FISCALE)

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. RAGIONE_SOCIALE n. 78/2019 depositata il 21 ottobre 2019, udienza del 27 settembre 2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che

La Commissione tributaria di secondo grado di Bolzano con la sentenza in epigrafe indicata ha rigettato l’appello proposto dalla contribuente avverso la decisione della Commissione tributaria di primo grado di Bolzano che aveva respinto il ricorso avverso gli avvisi di accertamento per ICI e/o IMU per gli anni 2011-2012-2013-20142015 per un terreno di 1500 mq circa adiacente all’autostrada;

ricorre in cassazione COGNOME COGNOME con sette motivi di ricorso, illustrati anche da successiva memoria, con richiesta di cassazione della sentenza impugnata;

resiste con controricorso, illustrato anche da successiva memoria, il Comune di Bolzano con richiesta di rigetto del ricorso.

Considerato che

Il ricorso è infondato e deve rigettarsi con la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del grado.

Con il primo motivo di ricorso si prospetta l’omessa valutazione di un fatto decisivo (ritenuta l’esistenza di un capannone sul terreno che dagli atti non emergeva) in relazione all’art. 360, primo comma n. 5, cod. proc. civ.

La decisione impugnata non contiene nessun riferimento al capannone e non richiama neanche la sentenza di primo grado. Conseguentemente la questione dell’esistenza (o inesistenza) della costruzione non ha formato oggetto di valutazione, al fine della decis ione di rigetto dell’appello;

Con il secondo motivo di ricorso la contribuente ritiene una violazione di legge (art. 1 e 2 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art.

13 d. l. 6 dicembre 2011, n. 201 e art. 3 e 4 legge della Provincia di Bolzano 23 aprile 2014, n. 3, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ.). Per la ricorrente il terreno in oggetto dovrebbe essere esente da imposte comunali, in considerazione del vincolo previsto dal piano urbanistico del Comune di Bolzano: «Zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici». Il vincolo renderebbe il terreno inedificabile di fatto.

Il motivo è infondato, in quanto solo la sussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta renderebbe esente da imposte il terreno; invece, un vincolo, come quello indicato, essendo solo di destinazione incide sul valore dell’area ma non sulla edificab ilità ex art. 2, del d. lgs. n. 504 del 30/12/1992: «In tema d’imposta comunale sugli immobili (ICI), l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile» (Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 17764 del 06/07/2018, Rv. 649382 -01; vedi anche Sez. 5 – , Ordinanza n. 21351 del 26/07/2021, Rv. 662006 -01, per un vincolo a verde attrezzato e spazio per lo sport).
Con il terzo motivo la ricorrente prospetta una violazione di legge (art. 13 d.lgs. 6 dicembre 2011, n. 201, in relazione all’art. 1, comma 380, lettera h, l. 24 dicembre 2012, n. 288, art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.). Per la ricorrente per l’anno 2012 il Comune non era legittimata a richiedere l’IMU anche per la quota statale dell’imposta.

Per la sussistenza della legittimazione del Comune rileva l’anno di imposta oggetto di accertamento e non l’anno di notifica dell’avviso di accertamento. Infatti, l’abrogazione dell’art . 13, comma 11, del d.l. n. 201 del 2011 ad opera della l. 24 dicembre 2012, n. 228 (comma 380) non produce effetti per il 2012 essendo entrata in vigore solo il 1° gennaio 2013.

5. Con il quarto motivo la ricorrente prospetta un omesso esame di un fatto decisivo, ovvero il rigetto della richiesta di una consulenza tecnica d’ufficio , per l’accertamento del reale valore del terreno (violazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.). La sentenza impugnata motiva sulla mancata ammissione della consulenza tecnica d’ufficio, rilevando come la documentazione prodotta dal Comune (stima) era sufficiente per determinare il valore, in quanto «tiene conto sia della destinazione pubblicistica dell’area, sia della sua adiacenza all’autostrada». Conseguentemente, non si ravvisa il vizio denunciato: «La decisione di ricorrere o meno ad una consulenza tecnica d’ufficio costituisce un potere discrezionale del giudice, che, tuttavia, è tenuto a motivare adeguatamente il rigetto dell’istanza di ammissione proveniente da una delle parti, dimostrando di poter risolvere, sulla base di corretti criteri, i problemi tecnici connessi alla valutazione degli elementi rilevanti ai fini della decisione, senza potersi limitare a disattendere l’istanza sul presupposto della mancata prova dei fatti che la consulenza avrebbe potuto accertare. Pertanto, nelle controversie che, per il loro contenuto, richiedono si proceda ad un accertamento tecnico, il mancato espletamento, specie a fronte di una domanda di parte, costituisce una grave carenza nell’accertamento dei fatti da parte del giudice di merito, che si traduce in un vizio della motivazione della sentenza» (Sez. L – , Ordinanza n. 37027 del 16/12/2022, Rv. 666208 – 01).
6. Con il quinto motivo la ricorrente prospetta la violazione di legge (art. 8 e 57, d.lgs. 546 del 31 dicembre 1992, art. 10, l. 27

luglio 2000, n. 212, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ.) per aver omesso la pronuncia sulla richiesta di disapplicare le sanzioni avanzata solo in appello. Il motivo è infondato in quanto in appello non sono ammessi motivi nuovi: «In tema di sanzioni amministrative per violazioni di norme fiscali, il potere del giudice tributario di dichiarare l’inapplicabilità delle sanzioni, per errore sulla norma tributaria, in caso di obiettiva incertezza sulla portata e sull’ambito applicativo della stessa, presuppone una domanda del contribuente formulata nei modi e nei termini processuali appropriati, che non può essere proposta per la prima volta nel giudizio di appello» (Sez. 5 – , Ordinanza n. 15406 del 03/06/2021, Rv. 661600 -01; vedi, anche, Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 14402 del 14/07/2016, Rv. 640536 – 01).
7. Con il sesto motivo la ricorrente denuncia violazione di legge per omessa applicazione del cumulo giuridico delle sanzioni (art. 12 d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.). Il cumulo giuridico delle sanzioni, nel caso in giudizio, non risulta applicabile poiché si discute di omessi pagamenti di imposte, per più anni, ex art. 13, d.lgs. n. 471 del 1997 , e non di determinazione dell’imponibile: « Le violazioni tributarie che si esauriscono nel tardivo od omesso versamento dell’imposta risultante dalla dichiarazione fiscale non sono soggette all’istituto della continuazione disciplinato dall’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 472 del 1997, perché questo concerne le violazioni potenzialmente incidenti sulla determinazione dell’imponibile o sulla liquidazione del tributo, mentre il ritardo o l’omissione del pagamento è una violazione che attiene all’imposta già liquidata, per la quale l’art. 13 del d.lgs. n. 471 del 1997 dispone un trattamento sanzionatorio proporzionale ed autonomo per ciascun mancato pagamento» (Sez. 5 – , Ordinanza n. 8148 del 22/03/2019, Rv. 653340 -01; vedi, anche, Sez. 5 – , Sentenza n. 1540 del 20/01/2017, Rv. 642457 – 01).
Con l’ultimo motivo la ricorrente denuncia irregolarità nella procedura di mediazione (violazione dell’art. 17 -bis , d. lgs. n. 546 del 1992, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.). Per la ricorrente il procedimento di mediazione sarebbe illegittimo in quanto lo stesso è stato trattato dalla stessa struttura del Comune predisposta per l’accertam ento, e non da una struttura autonoma, diversa. Nessuna norma prevede la nullità della mediazione per violazione della disposizione del com ma 4, dell’art. 17 bis. E, comunque, la mediazione è prevista solo quale condizione di procedibilità del ricorso e non si riflette (una sua eventuale invalidità) sull’esito del giudizio davanti ai giudici tributari.
Infine, lo stesso art. 17bis , quarto comma, prevede, per gli altri enti impositori, l’applicazione della norma solo con la sua compatibilità con la struttura organizzativa.

P.Q.M.

rigetta il ricorso;

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.100,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 , comma 1quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 1 ,7 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 15/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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