Vincoli di inedificabilità assoluta: no all'ICI

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 21656/2025, ha rigettato il ricorso di un Comune, confermando che un terreno non è soggetto a ICI se gravato da vincoli di inedificabilità assoluta. La Corte ha chiarito che tali vincoli, derivanti da normative sovraordinate (ambientali, paesaggistiche), prevalgono sulla classificazione urbanistica comunale e rendono l’area non imponibile, trattandosi di un accertamento di fatto insindacabile in sede di legittimità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Inedificabilità Assoluta: la Cassazione Conferma l’Esenzione ICI

Un’importante ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale in materia di imposte immobiliari: la presenza di vincoli di inedificabilità assoluta su un terreno esclude l’applicazione dell’ICI (e, per estensione, delle imposte successive come l’IMU). Questa decisione chiarisce che le tutele ambientali e paesaggistiche, quando impongono un divieto totale di costruzione, prevalgono sulla classificazione urbanistica decisa dal Comune, rendendo di fatto il terreno non imponibile ai fini fiscali. Analizziamo insieme i dettagli di questo caso significativo.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine da due avvisi di accertamento ICI notificati da un Comune a un contribuente per l’annualità 2009. L’ente locale contestava l’omessa denuncia e il mancato versamento dell’imposta su diverse aree di proprietà del contribuente. Quest’ultimo ha impugnato gli atti, sostenendo che i terreni in questione non fossero assoggettabili al tributo per due ragioni principali: alcuni erano stati oggetto di spossessamento di fatto da parte dell’ANAS per la realizzazione di una strada, mentre altri erano gravati da vincoli di inedificabilità assoluta.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno dato ragione al contribuente, annullando le pretese del Comune. In particolare, i giudici di secondo grado hanno accertato che il contribuente aveva fornito prova concreta dell’esistenza di vincoli sovraordinati al piano regolatore comunale, come quelli derivanti dalla presenza di un depuratore, del Parco Sud Milano e da vincoli idrogeologici. Tali restrizioni rendevano i terreni assolutamente non edificabili, escludendoli dal campo di applicazione dell’ICI.

La Decisione della Corte e il Principio di Inedificabilità Assoluta

Il Comune ha presentato ricorso in Cassazione, lamentando principalmente due aspetti: l’errata valutazione della Corte territoriale sulla natura edificabile dei suoli e sul requisito del possesso. Secondo il ricorrente, anche le aree destinate a standard urbanistici avrebbero potuto avere uno sfruttamento economico e, in ogni caso, la proprietà non era mai stata trasferita formalmente all’ANAS.

La Suprema Corte, tuttavia, ha rigettato il ricorso, concentrandosi sul punto cruciale della controversia: la natura dei vincoli gravanti sui terreni. Gli Ermellini hanno stabilito che l’accertamento compiuto dalla Commissione Tributaria Regionale riguardo l’esistenza di vincoli di inedificabilità assoluta di carattere ambientale, paesaggistico e idrogeologico è un giudizio di merito, correttamente motivato e, come tale, non sindacabile in sede di legittimità.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda su un orientamento giurisprudenziale consolidato. Quando un terreno è soggetto a vincoli che ne precludono in modo totale e definitivo ogni possibilità di sfruttamento edificatorio, esso perde la sua natura di ‘area fabbricabile’ ai fini fiscali. Questi vincoli, derivanti da strumenti pianificatori sovraordinati (leggi statali o regionali a tutela dell’ambiente o del paesaggio), prevalgono sulle disposizioni del Piano Regolatore Generale (PRG) comunale.

Di conseguenza, la classificazione urbanistica locale diventa irrilevante. L’accertamento della Corte territoriale, che ha riconosciuto la natura assoluta di tali vincoli, è stato ritenuto sufficiente a escludere il presupposto stesso dell’imposta. Per questo motivo, la Cassazione ha considerato ‘assorbiti’ gli altri motivi di ricorso del Comune, inclusi quelli relativi al possesso del bene e all’obbligo di denuncia. Una volta stabilito che l’imposta non è dovuta perché manca l’oggetto imponibile (l’area fabbricabile), diventa superfluo discutere di chi fosse il possessore o se dovesse essere presentata una dichiarazione.

Le Conclusioni

Questa pronuncia offre un’importante tutela per i proprietari di terreni gravati da pesanti restrizioni. La conclusione pratica è chiara: se un’area è soggetta a un vincolo di inedificabilità assoluta imposto da una normativa superiore a quella comunale, il proprietario non è tenuto a versare le imposte sulla proprietà calcolate sul valore venale del bene come area fabbricabile. È fondamentale, tuttavia, che il contribuente sia in grado di dimostrare in giudizio non solo l’esistenza del vincolo, ma anche la sua natura ‘assoluta’, ovvero tale da impedire qualsiasi trasformazione edilizia del suolo. La decisione rafforza la preminenza della tutela ambientale e paesaggistica sulla pianificazione urbanistica ai fini della determinazione dell’imponibilità fiscale degli immobili.

Un’area classificata come edificabile dal piano regolatore comunale è sempre soggetta a ICI/IMU?
No. Secondo la sentenza, se sull’area gravano vincoli di inedificabilità assoluta derivanti da normative sovraordinate (come quelle ambientali o paesaggistiche), questi prevalgono sulla classificazione comunale e il terreno non è considerato ‘area fabbricabile’ ai fini fiscali, escludendo quindi il pagamento dell’imposta.

Quali tipi di vincoli possono determinare l’inedificabilità assoluta di un terreno?
La sentenza menziona specificamente vincoli di carattere ambientale, paesaggistico e idrogeologico, oltre a quelli legati alla presenza di infrastrutture come un depuratore o fasce di rispetto stradale. L’elemento cruciale è che il vincolo imponga un divieto totale e definitivo di costruzione, rendendo impossibile ogni sfruttamento edilizio.

La questione del possesso di un terreno è sempre rilevante per il pagamento dell’ICI?
Sebbene il possesso sia il presupposto generale per l’applicazione dell’imposta, in questo caso la Corte ha ritenuto la questione ‘assorbita’ e quindi irrilevante. Una volta accertato che il terreno non era imponibile a causa dell’inedificabilità assoluta, è diventato superfluo stabilire se il contribuente ne avesse ancora il possesso di fatto dopo l’intervento di un ente pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21656 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21656 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: LIBERATI NOME

Data pubblicazione: 28/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 34671/2018 R.G. proposto da : COMUNE COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CCCGPP54S30F892D)

-controricorrente-

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia, sede di MILANO n. 1658/2018 depositata il 13/04/2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Comune ricorrente ha notificato due avvisi di accertamento d’ufficio ICI per l’anno 2009 , per avere il contribuente omesso la denuncia ICI ed il versamento dell’imposta per diverse di proprietà (identificate al catasto al foglio 73, mapp. 195; foglio 75, mapp. 14, 26, 27, 30, 31, 4, 7, 8; foglio 76, mapp. 17, 28, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 8).

Il contribuente ha impugnato i due avvisi di accertamento e la Commissione Tributaria Provinciale di Milano ha emesso la sentenza n. 8969/8/16, pubblicata il 23.11.2016, con la quale ha accolto il ricorso.

Il Comune ha tempestivamente proposto gravame avanti alla Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, contestando l’apparenza della motivazione e l’omissione in ordine alle argomentazioni portate dal Comune sulla legittimità degli avvisi di accertamento, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’imposta e la correttezza del calcolo delie sanzioni. Il contribuente ha formulato appello incidentale.

La CTR della Lombardia, con la sentenza in epigrafe indicata, ha confermato la sentenza appellata, respingendo ambedue i ricorsi. In particolare, ha ritenuto che il contribuente avesse dimostrato concretamente che le aree in questione erano gravate da vincoli di inedificabilità assoluta oppure erano state oggetto di effettivo spossessamento da parte dell’ANAS nell’anno fiscale 2009; che la realizzazione della sede stradale, con la conseguente trasformazione del fondo, aveva determinato il venir meno del potere di fatto sulla cosa da parte del contribuente, rendendo inapplicabile l’Ici ai fondi interessati (fg. 75 e 76, mapp. 26-30 e 28-32); che, con riguardo agli altri fondi, non potessero essere considerati imponibili, stante l’effettiva sussistenza di vincoli di inedificabilità assoluta. Infatti il contribuente aveva dimostrato la presenza del vincolo del depuratore (1977), del Parco Sud Milano (2000) e del vincolo idrogeologico, tutti sovraordinati al PRG comunale, e per il mappale 195 del foglio 75,
esistevano ulteriori vincoli legati alla fascia di rispetto stradale ed alla INDIRIZZO, mentre la restante parte era destinata solo a verde per gioco e sport e parchi urbani. Ciò precludeva trasformazioni riconducibili all’edificazione, facendo sì che l’area non potesse essere qualificata come fabbricabile ai sensi del d.lgs. 504/1992, art. 1, comma 2, e restasse sottratta al regime fiscale dei suoli edificabili.

Avverso la suddetta sentenza di gravame il Comune ha proposto ricorso per cassazione affidato a n. 3 motivi.

Il Manzoni ha depositato controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va prioritariamente trattato il motivo n. 2, per il criterio della ragione più liquida.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta ai sensi dell’art. 360 c. 1. n. 3. c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto di cui agli artt. 1 e 2. D.lgs. 504/1992, con riferimento alla ritenuta insussistenza della natura edificabile delle aree.

2.1. Il Comune evidenzia in particolare che la CTR, avendo erroneamente escluso il possesso delle aree in capo al contribuente, ha implicitamente ritenuto assorbito il motivo d’appello riguardante la natura edificabile di tali aree. Il contribuente aveva sostenuto che le aree non potessero essere considerate edificabili in quanto designate nel Piano Regolatore Generale (PRG) come aree “AP Standard” soggette a vincoli urbanistici che impedivano qualsiasi attività edificatoria, invece le aree qualificate nel PRG come AP standard per “attrezzature di interesse generale” con destinazione a verde per gioco e sport e parchi urbani, consentivano interventi edificatori sia pubblici che privati, potenzialmente fonte di reddito (come parcheggi o impianti sportivi) e, in ogni caso, il PGT (Piano di Governo del Territorio) prevede la “perequazione urbanistica”, in base al cui meccanismo, le aree AP standard possono essere cedute in cambio di diritti edificatori in altre zone del territorio comunale, mantenendo la loro qualifica di
edificabilità e un valore venale equiparabile a quello delle aree direttamente edificabili.

2.2. La censura non merita accoglimento.

2.3. La CTR ha dato espressamente conto di vincoli di carattere ambientale, paesaggistico, idrogeologico, specificamente qualificati come rinvenienti da strumenti pianificatori sovraordinati rispetto al PRG comunale, e li ha ritenuti determinativi della assoluta inedificabilità dei terreni in questione, deducendone che questi ultimi erano esenti da ICI.

La CTR, così, si è espressa in adesione all’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità (tra le tante: Cass., Sez. 5*^, 25 marzo 2015, n. 5992; Cass., Sez. 5″, 18 settembre 2019, n. 23206; Cass., Sez. 5^, 24 settembre 2019, n. 23671; Cass., Sez. 5^, 23 ottobre 2019, n. 27121; Cass., Sez. 5″, 14 dicembre 2019, n. 33012;, Cass., Sez. 5^, 18 giugno 2021, nn. 17494 e 17495; Cass., Sez. 5-^, 29 ottobre 2021, n. 30891; Cass., Sez. 5^, 29 novembre 2021, n. 37337).

Quanto alla natura assoluta dei vincoli, idonei in base alla giurisprudenza citata a determinare la inedificabilità, si tratta di accertamento di merito, compiuto dal giudice del gravame, che non è possibile sindacare in questa sede.

Sulla scorta di tale valutazione, deve ritenersi che non vi sia la violazione di legge invocata dal ricorrente.

2.4. Il motivo va dunque rigettato.

Con il primo motivo di ricorso, si deduce invece, ai sensi dell’art. 360. c. 1. n. 3. c.p.c. , la violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione agli artt. 1 e 2 D.lgs. 504/1992.

3.1. Il Comune sottolinea che, nel caso specifico, come ammesso dalla stessa CTR e come risulta dalla sentenza del TAR LombardiaMilano n. 258/2013, il diritto di proprietà sugli immobili in questione non è mai stato trasferito ad ANAS ed è sempre rimasto in capo ai

proprietari, e che lo stesso decreto di occupazione d’urgenza prevedeva la cessazione degli effetti dell’occupazione se entro il 13.9.2002 non fosse stato emesso il decreto di esproprio, cosa che effettivamente accadde. Pertanto, il Comune conclude che la CTR è incorsa in un errore di diritto nel ritenere assente il requisito del possesso in capo al contribuente.

Con il terzo motivo di ricorso, infine, si lamenta ai sensi dell’art. 360, c. 1, n. 3. c.p.c., la violazione e falsa applicazione dì norme di diritto, in relazione all’artt. 10, c. 4. D.lgs. 504/1992, con riferimento alla sussistenza dell’obbligo di den uncia ICI, che sarebbe erroneamente stato escluso dal giudice di appello.

I motivi nn. 1 e 3 devono considerarsi assorbiti. Una volta che l’area è definitivamente accertata con riguardo all’annualità in esame come soggetta ad inedificabilità assoluta, con conseguente venir meno del presupposto di imposta, le ulteriori censure sono difatti assorbite da tale pregiudizievole accertamento, che rende superfluo accertare se vi fosse stato un trasferimento definitivo all’ANAS e se su ssistesse l’obbligo di denuncia.

In conclusione, il ricorso va rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza, e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 1.200,00 per compensi oltre alle spese

forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dov uto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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