Valore venale ICI: i vincoli urbanistici contano

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di una società di riscossione, confermando che per il calcolo dell’ICI è necessario considerare il reale valore venale di un terreno. Anche se un’area è classificata come edificabile dal piano regolatore, la presenza di vincoli urbanistici e difficoltà pratiche di sviluppo ne riduce la base imponibile, poiché incidono direttamente sulla sua concreta potenzialità edificatoria e sul suo valore di mercato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore Venale e ICI: la Cassazione chiarisce l’impatto dei vincoli sull’edificabilità

La determinazione del corretto valore venale di un immobile è un aspetto cruciale nel diritto tributario, specialmente per imposte come l’ICI (oggi IMU). Un’area può essere classificata come ‘edificabile’ in un piano urbanistico, ma cosa succede se vincoli di varia natura ne impediscono o ne limitano fortemente lo sviluppo? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2066/2024, ha fornito una risposta chiara: la tassazione deve basarsi sulla realtà concreta e non sulla mera qualificazione formale.

I Fatti del Caso: Terreno Edificabile solo sulla Carta

La vicenda giudiziaria ha origine da un avviso di accertamento ICI notificato a una società agricola. L’ente di riscossione, per conto del Comune, aveva calcolato l’imposta basandosi sulla classificazione del terreno come ‘area edificabile’ secondo il Piano Regolatore Generale (PRG).

La società contribuente ha impugnato l’atto, sostenendo che, nonostante la classificazione formale, il terreno era di fatto non sviluppabile a causa di una serie di vincoli preesistenti, sia di natura geologica che derivanti dalla necessità di piani attuativi complessi e costosi. Inoltre, una delibera comunale successiva aveva riportato i terreni a destinazione agricola, prendendo atto di queste difficoltà. I giudici di primo e secondo grado avevano dato ragione alla società, riducendo l’imposta e riconoscendo che il valore venale dovesse tenere conto di tali limitazioni. La società concessionaria per la riscossione ha quindi presentato ricorso in Cassazione.

La Questione della Cessazione della Materia del Contendere

Prima di entrare nel merito, la Corte ha affrontato una questione procedurale sollevata dalla società contribuente. Quest’ultima sosteneva che il ricorso fosse inammissibile per carenza di interesse, poiché nelle fasi precedenti del giudizio era intervenuta una definizione agevolata della lite che aveva già ridotto l’importo dovuto.

La Cassazione ha respinto questa eccezione, chiarendo un principio importante: la cessazione della materia del contendere si verifica solo se entrambe le parti concordano sul fatto che la controversia è venuta meno. Se, come in questo caso, una parte continua a contestare la decisione nel merito, il giudice deve valutare la persistenza dell’interesse ad agire e non può semplicemente dichiarare estinto il processo.

La Decisione della Corte sul Valore Venale

Il cuore della pronuncia riguarda i motivi principali del ricorso, con cui la società di riscossione lamentava che i giudici di merito avessero erroneamente distinto tra ‘edificabilità diretta’ e ‘indiretta’, dando peso a circostanze che, a suo dire, non dovevano incidere sulla qualificazione del terreno come edificabile.

La Suprema Corte ha disatteso completamente questa tesi. Ha stabilito che, ai fini della determinazione della base imponibile ICI, non è sufficiente la sola classificazione urbanistica. È indispensabile valutare le concrete potenzialità edificatorie dell’area. L’esistenza di vincoli specifici (geologici, paesaggistici, necessità di piani attuativi, mancanza di opere di urbanizzazione) incide direttamente sul valore venale del terreno in comune commercio.

Le Motivazioni

I Giudici hanno spiegato che il percorso logico-giuridico seguito dalla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado era corretto. Quest’ultima aveva giustamente considerato che il valore venale effettivo di un’area è diverso a seconda che l’intervento edilizio sia diretto o condizionato alla presentazione di complessi strumenti attuativi. Fattori come i costi di urbanizzazione (strade, fogne, illuminazione) e la mancanza di collegamenti adeguati diminuiscono oggettivamente il valore di mercato del bene.

La Corte ha ribadito un principio consolidato: sebbene i vincoli non escludano di per sé l’edificabilità e quindi l’assoggettamento all’imposta, essi devono essere ponderati per determinare il corretto valore economico del terreno. Ignorare questi elementi porterebbe a un’imposizione fiscale basata su un valore ‘calcolato’ e astratto, non su quello reale di mercato, in contrasto con la normativa di riferimento.

Le Conclusioni

L’ordinanza conferma un orientamento fondamentale per contribuenti e amministrazioni comunali. Il calcolo dell’ICI (e oggi dell’IMU) non può essere un mero esercizio automatico basato sulle mappe del PRG. È necessario un approccio sostanziale che tenga conto di tutti i fattori che influenzano il valore venale di un’area. Questa decisione tutela i proprietari di terreni formalmente edificabili ma di fatto ‘bloccati’ da vincoli e difficoltà, assicurando che l’imposta sia commisurata all’effettiva ricchezza e potenzialità del bene posseduto. Per i Comuni, rappresenta un monito a effettuare valutazioni più accurate e realistiche, evitando contenziosi basati su pretese fiscali sproporzionate rispetto alla realtà del mercato immobiliare.

Un terreno classificato come ‘edificabile’ dal piano regolatore è sempre tassato al massimo valore?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la tassazione deve basarsi sul valore venale effettivo, che tiene conto di tutti i vincoli (geologici, urbanistici, ecc.) e delle difficoltà pratiche che possono limitare o impedire la concreta edificabilità, riducendo di conseguenza il suo valore di mercato e la base imponibile.

Cosa succede se durante una causa tributaria le parti raggiungono un accordo agevolato?
Se una delle parti, nonostante l’accordo, prosegue il giudizio, non si ha automaticamente una ‘cessazione della materia del contendere’. Il giudice deve comunque pronunciarsi nel merito, a meno che entrambe le parti non presentino conclusioni conformi dichiarando che la lite è terminata. In caso contrario, il processo prosegue.

È possibile presentare per la prima volta in Cassazione documenti che dimostrano la fine della lite?
No, di regola non è possibile. La Corte ha chiarito che i documenti che potevano e dovevano essere prodotti nelle fasi di merito precedenti non possono essere presentati per la prima volta in sede di legittimità. L’unica eccezione riguarda i documenti formatisi dopo la conclusione del giudizio di appello.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2066 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2066 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 9701-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO giusta procura in calce al ricorso e con domicilio digitale eletto presso il suo indirizzo di posta elettronica certificata

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo

studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende assieme all’ AVV_NOTAIO NOME COGNOME giusta procura speciale allegata al controricorso

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 4363/2022 della CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di SECONDO GRADO del LAZIO, depositata il 10/10/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 10/1/2024 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE, concessionaria del servizio di riscossione dei tributi del Comune RAGIONE_SOCIALE, propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in sede di rinvio da Cass. n. 5767/2021, aveva respinto l’appello della suddetta Concessionaria avverso la sentenza n. 20521/2015, emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Roma in accoglimento del ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (attuale RAGIONE_SOCIALE) -di seguito la Società -avverso avviso di accertamento ICI 2011;
la Società resiste con controricorso;

entrambe le parti hanno depositato memoria difensiva

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), violazione dell’art. 2697 cod. civ. per avere la Corte di giustizia tributaria di secondo grado fondato «il proprio convincimento … su circostanze mai dedotte e mai prese in esame dalle Parti in causa» relativamente «alla effettiva possibilità e/o alle difficoltà esistenti per realizzare in concreto la edificabilità riconosciuta alle aree dal PRG … sin dal 2000»;

1.2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione dell’art. 2, comma 1, lett. b), del d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 e lamenta che la Corte di giustizia tributaria di secondo grado abbia erroneamente distinto «tra edificabilità

diretta ed edificabilità indiretta», senza dare rilievo esclusivo alla sola «classificazione dei terreni quali edificabili, contrapposta alla qualificazione degli stessi quali agricoli»;

1.3. con il terzo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., nullità della sentenza impugnata per omessa pronuncia sui motivi di appello con cui era stata censurata la sentenza di primo grado per avere «sostenuto che ‘l’imposizione ICI per l’anno 2011 dovesse essere effettuata con riferimento alla suddetta delibera comunale’ (quella del 2013) », per avere omesso di dare rilievo «ai provvedimenti amministrativi comunali richiamati nel provvedimento impugnato in prime cure che avevano accertato una … diversa natura e destinazione degli immobili in questione (edificabile, come previsto nel PRG)» e per aver assunto apoditticamente la «’permanenza delle caratteristiche ad uso agricolo’ dell’area in questione»;
2.1. preliminarmente va disattesa la richiesta, avanzata dalla controricorrente, di dichiarare inammissibile il ricorso per «difetto di interesse ad agire … di cui all’art. 100 c.p.c. » stante la definizione agevolata, ai sensi e per gli effetti dell’art. 15 DL n. 34 del 30/04/2019 conv. in l. n. 58/2019, intervenuta nelle more delle precedenti fasi dell’odierno giudizio relativamente a ll’ingiunzione di pagamento, inerente l’atto impugnato, mediante la quale era stato considerevolmente ridotto l’importo ivi indicato, con conseguente cessazione della materia del contendere;
2.2. è d’uopo in primo luogo evidenziare che questa Corte, con l’ordinanza di rinvio n. 5767 /2021, ha già espressamente «… disattes(o)… l’istanza proposta dalla contribuente diretta ad ottenere la declaratoria della cessazione della materia del contendere, per avere la società RAGIONE_SOCIALE sgravato l’ingiunzione di pagamento e riconosciuto la natura agricola delle aree oggetto dell’avviso di accertamento ICI, riducendo l’importo di cui all’originaria ingiunzione corrisposto mediante piano rateale con procedura di definizione agevolata di cui alla l. n. 58/2019», né la controricorrente ha in alcun modo dedotto e dimostrato di aver prodotto
documentazione diversa ed ulteriore rispetto a quella già presa in esame da questa Corte;

2.3 occorre, comunque, evidenziare che la cessazione della materia del contendere presuppone che le parti si diano reciprocamente atto del sopravvenuto mutamento della situazione sostanziale dedotta in giudizio e sottopongano conclusioni conformi in tal senso al giudice (circostanza che non ricorre nel caso in esame), potendo al più residuare un contrasto solo sulle spese di lite, che il giudice con la pronuncia deve risolvere secondo il criterio della cosiddetta soccombenza virtuale, mentre allorquando la sopravvenienza di un fatto, che si assume suscettibile di determinare la cessazione della materia del contendere, sia allegato da una sola parte e l’altra non aderisca a tale prospettazione (come nella fattispecie), il suo apprezzamento, ove esso sia dimostrato, non può concretarsi in una pronuncia di cessazione della materia del contendere, ma in una valutazione dell’interesse ad agire (cfr. Cass. n. 21757 del 29/07/2021; Cass. n. 11962 del 08/06/2005);
2.4. ciò posto, va altresì rilevato che il principio secondo il quale, dopo la notifica del ricorso per cassazione, è consentita, a norma dell’art. 372 c.p.c., la produzione di un documento dal quale risulti la sopraggiunta carenza d’interesse all’impugnazione (nella specie, l’avvenuta transazione della lite) non può trovare applicazione allorquando l’atto poteva e doveva essere prodotto nella fase di merito, perché anteriore alla conclusione della stessa (cfr. Cass. n. 29439 del 07/12/2017);
2.5. rileva, dunque, il Collegio che è pregiudiziale l ‘ inammissibilità della produzione in questa sede dei documenti, allegati al controricorso, relativi alla definizione agevolata perfezionata tra le parti in data 26/9/2019, ed al relativo pagamento delle somme dovute;

2.6. la definizione agevolata in oggetto risulterebbe invero intervenuta nel corso delle precedenti fasi del presente giudizio, cosicché viene in rilievo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 21596 del 20/09/2013; Cass. n. 12607 del 28/08/2002, Cass. n. 1581 del

13/02/1987) secondo cui la produzione di un documento dal quale risulti che le parti hanno transatto la lite deve ritenersi consentita in sede di legittimità, a norma dell’art. 372 cod. proc. civ., sempre che si tratti di un atto successivo alla fase di merito, di tal che l’atto sia diretto a dimostrare una sopraggiunta carenza di interesse alla impugnazione, mentre qualora l’atto poteva e doveva essere prodotto nella fase anteriore, la sua produzione dinanzi alla Suprema Corte non può essere ammessa (in applicazione della regola generale che vieta la produzione di nuovi documenti in sede di legittimità);
2.7. nella specie, peraltro, essendo intervenuta la dedotta definizione agevolata della pretesa tributaria prima della conclusione del giudizio di rinvio dinanzi alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado, la controricorrente ha in ogni caso omesso di impugnare, seppure in forma incidentale condizionata, la relativa sentenza, nella parte in cui ha ugualmente pronunciato nel merito del gravame, con la conseguente formazione del giudicato in ordine alla persistenza dell’interesse (cfr. Cass. n. 21596 del 2013 cit. in motiv.);
3.1. a seguire, il primo ed il secondo motivo, da esaminare congiuntamente, in quanto strettamente connessi, vanno disattesi;

3.2. la Corte di giustizia tributaria di secondo grado, con la sentenza impugnata, ha confermato la sentenza di primo grado che aveva «parzialmente accolto il ricorso nel rilievo dell ‘ intervento di una delibera dal Comune di RAGIONE_SOCIALE 108/2103 (quindi successiva al periodo oggetto di accertamento) che …(aveva)… riportato i terreni oggetto dell ‘ accertamento a destinazione agricola, in luogo di quella edificatoria prevista dal precedente strumento urbanistico, in considerazione della presenza di fortissimi vincoli che ne pregiudica(vano)… la sostanziale edificabilità peraltro già esistenti in precedenza sia perché di natura geologica sia perché derivanti dall ‘ esistenza nei pressi degli stessi di strutture caratterizzate da esigenze di massima sicurezza sicuramente precedenti anche al 2011»;
3.3. è stato altresì affermato quanto segue: «La delibera in questione non fa altro che prendere atto che l’ edificabilità dei terreni in questione è

condizionata alla presentazione di apposito strumento attuativo, che la ricorrente, una società agricola, non ha alcun interesse a presentare e che, quindi, dovrà essere redatto ad iniziativa e a spese dell ‘ eventuale acquirente; fermo restando i tempi e i costi per la relativa formazione, bisogna tener presente anche gli eventuali oneri di urbanizzazione (strade, fogne, acquedotti, illuminazioni pubbliche, ecc.). Come noto l’ apprezzamento del mercato e, quindi, il valore effettivo di un’area è diverso a seconda che sia possibile l ‘ intervento edilizio diretto, ossia senza la necessità di attendere l’elaborazione di un piano attuativo, o meno … Da ultimo, anche la mancanza di strutture di collegamento adeguate per raggiungere le principali arterie (Autostrada e S.S. Pontiniana) incide sul valore delle aree. Si tratta quindi di un valore, quello ‘calcolato’ da ll ‘ ente impositore che non tiene conto né della destinazione agricola dei terreni, né dei vincoli e delle limitazioni a ll’ edificabilità sopra elencati. Tale è stato peraltro il percorso logico-giuridico seguito dai giudici di prime cure che ben può essere condiviso confermandone la decisione»;
3.4. ciò posto, in primo luogo difetta di specificità, ex art. 366 cod. proc. civ., la doglianza circa la novità della questione relativa alla «effettiva possibilità e/o alle difficoltà esistenti per realizzare in concreto la edificabilità riconosciuta alle aree dal PRG … sin dal 2000», non avendo la ricorrente trascritto in parte qua e neppure allegato al ricorso gli scritti difensivi della parte contribuente nei gradi di merito, ed avendo al contrario dimostrato la controricorrente, trascrivendo in parte qua il ricorso introduttivo (cfr. pag. 9 controricorso), di aver tempestivamente lamentato che «nell’avviso di accertamento impugnato non …(era stato)… specificato che si tratta(va)… di terreni da sempre utilizzati a scopo agricolo, né si accenna(va)… alla presenza dei vincoli ostativi all’edificazione ivi presenti»;
3.5. a seguire, va evidenziato che in tema di ICI, per le aree ricomprese nel piano regolatore generale, la sussistenza di vincoli specifici, sebbene non escluda la loro edificabilità, incide tuttavia sul valore venale delle stesse in ragione delle concrete potenzialità edificatorie (cfr. ex multis

Cass. nn. 23206 del 18/09/2019, 11853 del 12/05/2017, 5161 del 05/03/2014, 9510 del 11/04/2008);

3.6. l’esistenza di tali vincoli – in quanto incidenti sulla «condizione» giuridica di detti terreni -non può non rilevare per la concreta determinazione del loro valore economico, indubbiamente differenziato rispetto a quello pertinente a terreni non assoggettati a vincoli siffatti;

3.7. nella specie, i Giudici d’appello, sulla scorta del rilievo , in fatto, circa l ‘esistenza di particolari vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionavano, in concreto, l’edificabilità del suolo, hanno quindi inferito che la presenza dei suddetti vincoli, pur non sottraendo le aree su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, incidevano comunque sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, della base imponibile, ritenendo pertanto congrui, ai soli fini della determinazione del relativo valore di mercato, i valori indicati nella delibera n. 108/2013 del Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con conferma del parziale accoglimento del ricorso introduttivo, accogliendo la domanda subordinata della contribuente rivolta alla rideterminazione degli importi dovuti ai fini ICI;
3.8. non risulta in alcun modo affermato, nella sentenza impugnata, che l’area in questione non fosse in alcun modo soggetta all’imposta , avendo al contrario i Giudici d’appello tenuto conto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio (cfr. ex plurimis , Cass. S.U. n. 25506 del 30/11/2006);

3.9. ne consegue che la sentenza impugnata va esente dalle censure, in diritto, formulate dalla ricorrente;

4.1. va parimenti respinto il terzo motivo;

4.2. per costante giurisprudenza di questa Corte ad integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un’espressa statuizione del giudice, essendo necessaria la totale pretermissione del provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto; tale vizio, pertanto, non ricorre quando la

decisione, adottata in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte, ne comporti il rigetto o la non esaminabilità pur in assenza di una specifica argomentazione (cfr. Cass. n. 2151 del 29/01/2021, 15255 del 04/06/2019, 20718 del 13/08/2018, 20311 del 04/10/2011);

4.3. nello specifico, l ‘appello della Concessionaria è stato infatti respinto in maniera espressa e nel suo insieme, con implicita motivazione di rigetto di ogni censura di parte appellante rivolta alla sentenza di primo grado con riguardo alla valorizzazione della citata delibera n. 108/2013 ed alla mancata valutazione delle disposizioni del PRG circa l’edificabilità dell’area , con esclusione della sua natura agricola;

per quanto fin qui osservato il ricorso va integralmente rigettato;

le spese della presente fase di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo;

7.1. quanto alla domanda per responsabilità aggravata proposta dalla controricorrente, deve osservarsi che non ricorrono gli estremi per la condanna ai sensi dell’art. 96 cod. proc. civ., atteso che le ragioni di doglianza svolte dalla ricorrente si sono soltanto estrinsecate nella prospettazione di tesi giuridiche infondate, senza però che detta (infondata) prospettazione possa essere ritenuta espressione di dolo o colpa grave, ed al riguardo, è opportuno rilevare che, secondo il consolidato orientamento di questa Corte, la condanna per responsabilità processuale aggravata, per lite temeraria, quale sanzione dell’inosservanza del dovere di lealtà e probità cui ciascuna parte è tenuta, non può derivare solo dalla prospettazione di tesi giuridiche riconosciute errate dal giudice, occorrendo che l’altra parte deduca e dimostri nell’indicato comportamento la ricorrenza del dolo o della colpa grave, nel senso della consapevolezza, o dell’ignoranza, derivante dal mancato uso di un minimo di diligenza, dell’infondatezza delle suddette tesi (cfr. Cass. n. 15629 del 30/06/2010, Cass. n. 7101 del 29/07/1994);
7.2. in particolare, con riguardo al giudizio di cassazione, questa Corte ha, invero, statuito il principio secondo il quale la condanna per risarcimento dei danni per lite temeraria può essere pronunciata a condizione che il relativo ricorso, oltre che patentemente infondato, sia tale

da dimostrare la consapevolezza della sua infondatezza da parte dei ricorrenti e, contemporaneamente, un’ignoranza, gravemente colpevole, della sua inammissibilità (cfr. Cass. n. 27646 del 30/10/2018; Cass. n. 19976 del 14/10/2005), circostanze che non ricorrono nel caso in esame, come dianzi illustrato

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente a pagare le spese del giudizio in favore della controricorrente, liquidandole in Euro 7.500,00 per compensi ed Euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge, se dovuti.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso per cassazione, a norma del comma 1bis dello stesso art.13, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

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