Valore venale aree edificabili: la prova spetta a te

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza 13096/2023, chiarisce la tassazione delle aree edificabili soggette a vincoli urbanistici. La sentenza stabilisce che tali vincoli non eliminano la natura edificabile del suolo, ma ne riducono il valore venale. Tuttavia, l’onere di provare l’effettiva diminuzione del valore e la sua entità spetta interamente al contribuente. Il ricorso di una società contro un avviso di accertamento ICI è stato respinto poiché non ha fornito prove sufficienti a contrastare la valutazione del Comune, basata su una delibera generale considerata adeguatamente motivata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore Venale Aree Edificabili: Chi Deve Provare il Danno da Vincoli Urbanistici?

La determinazione del corretto valore venale delle aree edificabili ai fini della tassazione locale (ICI, oggi IMU) rappresenta da sempre un terreno di scontro tra contribuenti ed enti comunali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 13096 del 12 maggio 2023, interviene su un punto cruciale: l’impatto dei vincoli idrogeologici e urbanistici su tale valore e, soprattutto, a chi spetta l’onere di provarne l’effettiva incidenza. La Corte ha ribadito principi consolidati, fornendo indicazioni preziose per i proprietari di immobili.

I Fatti del Caso

Una società immobiliare impugnava un avviso di accertamento relativo all’ICI per l’anno 2010, emesso da un Comune per alcune aree di sua proprietà. La società sosteneva che il valore attribuito dall’ente locale fosse eccessivo, in quanto non teneva conto della presenza di significativi vincoli idrogeologici e urbanistici che limitavano fortemente la capacità edificatoria dei terreni. Inizialmente, la Commissione Tributaria Provinciale aveva dato ragione alla società. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale, in appello, ribaltava la decisione, accogliendo le ragioni del Comune. La questione è quindi approdata in Cassazione, con la società che lamentava, tra i vari motivi, l’errata valutazione dell’impatto dei vincoli e la carenza di motivazione dell’atto impositivo.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso della società, confermando la decisione di secondo grado. Gli Ermellini hanno chiarito che, sebbene i vincoli possano ridurre il valore di un’area, non ne annullano la natura edificabile ai fini fiscali. La decisione si fonda su tre pilastri argomentativi: la ripartizione dell’onere della prova, la sufficienza della motivazione dell’accertamento e la corretta interpretazione degli effetti dei vincoli urbanistici.

Le Motivazioni: Analisi della Prova e del Valore Venale Aree Edificabili

Onere della Prova a Carico del Contribuente

Il punto centrale della pronuncia riguarda l’onere probatorio. I giudici hanno affermato che la prova di una minore edificabilità o di un valore venale inferiore a quello accertato dal Comune grava interamente sul contribuente. Non è sufficiente allegare genericamente la presenza di vincoli. Il contribuente deve dimostrare, con elementi oggettivi e concreti (come perizie di parte), in che misura tali vincoli incidano negativamente sul valore di mercato dell’immobile. Nel caso di specie, la documentazione prodotta dalla società è stata ritenuta ‘non probante’ perché relativa ad annualità diverse e a finalità non pertinenti alla valutazione fiscale.

Motivazione dell’Avviso di Accertamento

La Corte ha inoltre ritenuto legittimo l’avviso di accertamento del Comune, anche se questo si limitava a richiamare una delibera della giunta comunale che stabiliva i ‘valori minimi’ delle aree edificabili sul territorio. Secondo la Cassazione, tale delibera, essendo un atto di contenuto generale, si presume conosciuta (o conoscibile) dal contribuente e costituisce una motivazione per relationem sufficiente. Non è quindi necessario allegarla materialmente all’avviso, spettando poi al contribuente contestarne nel merito i valori con prove adeguate.

Impatto dei Vincoli sul Valore Venale Aree Edificabili

La Cassazione ha ribadito un principio pacifico nella sua giurisprudenza: la presenza di vincoli urbanistici o idrogeologici non sottrae un’area al regime fiscale dei suoli edificabili. Tali limitazioni, infatti, ne presuppongono la vocazione edificatoria, incidendo ‘soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale’. I vincoli possono comportare, ad esempio, maggiori ‘oneri di costruzione’ o misure di mitigazione del rischio, fattori che riducono il valore commerciale del terreno ma non ne azzerano la tassabilità come area fabbricabile.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Proprietari di Immobili

L’ordinanza in esame consolida un orientamento chiaro: chi possiede un’area edificabile soggetta a vincoli non può semplicemente astenersi dal pagare l’imposta o contestare l’accertamento del Comune in modo generico. È necessario attivarsi per dimostrare, in modo puntuale e documentato, la reale e concreta diminuzione del valore venale delle aree edificabili causata da tali limitazioni. La semplice esistenza di un vincolo non è, di per sé, una prova sufficiente. Questa pronuncia sottolinea l’importanza per i contribuenti di dotarsi di perizie tecniche e di una strategia difensiva ben argomentata per far valere le proprie ragioni in sede di contenzioso tributario.

Un vincolo idrogeologico o urbanistico su un’area edificabile elimina l’obbligo di pagare l’imposta comunale (ICI/IMU)?
No, secondo la Corte la presenza di tali vincoli non sottrae l’area al regime fiscale proprio dei suoli edificabili. Essi incidono soltanto sulla concreta valutazione del valore venale e, di conseguenza, sulla base imponibile, riducendola.

A chi spetta dimostrare la riduzione del valore venale di un’area edificabile a causa di vincoli?
L’onere della prova di una minore edificabilità o di un minor valore rispetto a quello accertato dal Comune grava interamente sul contribuente. È lui che deve fornire elementi oggettivi, come perizie, per dimostrare l’effettiva incidenza negativa dei vincoli sul valore di mercato.

L’avviso di accertamento del Comune è valido se si limita a richiamare una delibera generale sui valori delle aree senza allegarla?
Sì, la Corte ha confermato che l’avviso d’accertamento che fa riferimento alla delibera della giunta comunale contenente i valori minimi delle aree edificabili è sufficientemente motivato. Questo perché si tratta di un atto generale che si presume conosciuto o conoscibile dal contribuente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 13096 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 13096 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/05/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 30790-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio degli AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, che la rappresentano e difendono giusta procura speciale allegata al ricorso

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO

NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME giusta procura speciale estesa a margine del controricorso

-controricorrente – avverso la sentenza n. 561/2021 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della SARDEGNA, depositata il 9/7/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata -tenutasi in modalità da remoto previo decreto di autorizzazione del Presidente del Collegio – del 3/4/2023 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a cinque motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione Tributaria Regionale della Sardegna aveva accolto l’appello del Comune di Cagliari avverso la sentenza n. 728/2017 della Commissione Tributaria Provinciale di Cagliari, che aveva accolto il ricorso proposto avverso avviso di accertamento ICI 2010;

il Comune resiste con controricorso

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione di norme di diritto (art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 504/1992 e art. 59, comma 1, lett. g) del d.lgs. 446/1997) e lamenta che la Commissione Tributaria Regionale abbia erroneamente riformato la sentenza di primo grado affermando che i criteri individuati dall’art. 59, lett. g) del d.lgs. n. 446/1997 sono sufficienti per individuare il valore venale degli immobili oggetto di accertamento;

1.2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia nullità della sentenza per motivazione apparente e lamenta che la Commissione Tributaria Regionale abbia affermato, in maniera contraddittoria, da un lato, che i documenti depositati dalla società per dimostrare l’abnormità del valore venale delle aree fossero «non probanti» posto che si riferivano ad annualità diverse da quelle oggetto di accertamento, mentre, dall’altro lato, aveva ritenuto che la delibera comu nale posta a
base dell’accertamento (approvata sette anni prima dell’anno di accertamento) fosse attendibile e sufficiente per dimostrare la congruità della base imponibile;

1.3. con il terzo motivo la ricorrente denuncia violazione del principio di non contestazione ex art. 115 c.p.c. con riferimento alla circostanza, che assume pacifica in atti, che le aree oggetto di accertamento erano soggette a vincoli idrogeologici e urbanistici, non essendo mai stato contestato dall’ente comunale;

1.4. con il quarto motivo la ricorrente lamenta omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in quanto la Commissione Tributaria Regionale avrebbe omesso di valutare che, sulle aree oggetto di accertamento, sussistevano vincoli idrogeologici e urbanistici, con conseguente riduzione del valore imponibile delle aree oggetto di accertamento;

1.5. con il quinto motivo la ricorrente denuncia violazione di norme di diritto (art. 7 della legge n. 212/2000, art. 1, comma 162 della legge n. 296/2006, art. 5, comma 5 del d.lgs. n. 504/1993 e art. 2697 c.c.) e lamenta che la Commissione Tributaria Regionale abbia erroneamente ritenuto motivato l’avviso di accertamento impugnato, nonostante fosse privo dell’indicazione delle ragio ni giuridiche alla base della decisione dell’ente comunale di attribuire alle aree oggetto di accertamento un valore non adeguato alle zone soggette a vincoli idrogeologici e urbanistici, senza operare un confronto con i prezzi di vendita di aree similari;
2.1. va preliminarmente esaminato, in ordine logico-giuridico, il secondo motivo, che è infondato;

2.2. in seguito alla riformulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv. con modif. in l. n. 134 del 2012, è infatti denunciabile in cassazione l’anomalia motivazionale che si concretizza nel «contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili», quale ipotesi che non rende percepibile l’ iter logico seguito per la formazione del convincimento e, di conseguenza, non consente alcun effettivo controllo sull’esattezza e sulla logicità del
ragionamento del Giudice (cfr. Cass. nn. 17196/2020, 16611/2018, 12096/2018);

2.3. tali carenze non sono in alcun modo riscontrabili nella sentenza impugnata, della quale è agevole ricostruire il percorso logico-giuridico che ha condotto all’accoglimento dell’appello, percorso fondato essenzialmente sulla sussistenza di un’adeguata motivazione dell’atto impugnato, mediante richiamo di un atto di contenuto generale (delibera comunale), avente valore presuntivo e da ritenersi conosciuto (o conoscibile) dal contribuente, spettando a quest’ultimo l’onere di fornire elementi oggettivi (eventualmente anche a mezzo perizia di parte) sul minor valore dell’area edificabile rispetto a quello accertato dall’Ufficio, e sull’assenza di adeguata allegazione e prova da parte della società RAGIONE_SOCIALE circa la sussistenza di elementi idonei ad inficiare le pretese del Comune;
2.4. occorre inoltre ribadire che, come dianzi illustrato, la violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 132, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. sussiste solo quando le ragioni poste a fondamento della decisione risultino tra loro incompatibili e sostanzialmente contrastanti in guisa da elidersi a vicenda e da non consentire l’individuazione del procedimento logico-giuridico posto a base della decisione adottata (cfr. Cass. 09/02/2004 n. 2427), non rilevando, invece, al riguardo, eventuali contrasti – pur denunziabili sotto altri profili – tra le affermazioni della stessa sentenza ed il contenuto di prove e documenti (cfr. Cass. 24/05/2000 n. 6787; Cass. 14/02/2000 n. 1605);
3.1. vanno parimenti disattesi il primo ed il quinto motivo, da esaminare congiuntamente in quanto strettamente connessi;

3.2. in tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l’avviso d’accertamento che fa riferimento alla delibera della giunta comunale contenente la determinazione dei valori minimi delle aree edificabili, comprensiva di quella oggetto di imposizione, deve ritenersi invero sufficientemente motivato in quanto richiamante un atto di contenuto generale avente valore presuntivo e da ritenersi conosciuto (o conoscibile) dal contribuente, spettando a quest’ultimo l’onere di fo rnire
elementi oggettivi (eventualmente anche a mezzo perizia di parte) sul minor valore dell’area edificabile rispetto a quello accertato dall’ufficio (cfr. Cass. 5/7/2017, n. 16620; conf. Cass. 13/1/2023, n. 2318 in motiv.);

3.3. come peraltro altresì osservato da questa Corte (cfr. Cass. 5/11/2021, n. 39795/2021) «sotto il profilo della motivazione in senso formale ossia della motivazione discorso, la delibera non necessariamente deve essere allegata all’avviso o essere in esso riprodotta, trattandosi di atto da ritenersi giuridicamente noto alla contribuente. L’art. 7, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212 (‘Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente”) stabilisce che ‘gli atti dell’amministrazione finanziaria sono motivati secondo quanto prescritto dall’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, concernente la motivazione dei provvedimenti amministrativi, indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione. Se nella motivazione si fa riferimento ad un altro atto, questo deve essere allegato all’atto che lo richiama’»;
3.4. con l’espressione «… se nella motivazione si fa riferimento ad un altro atto, questo deve essere allegato all’atto che lo richiama», l’art. 7 dello Statuto consente, dunque, la motivazione per relationem a condizione che l’atto oggetto di relatio sia allegato a quello principale, e la motivazione ha la funzione di rendere comprensibili le ragioni della decisione, cosicché l’obbligo di (motivazione anche per) allegazione deve essere inteso in modo coerente con la ridetta funzione e non in senso formalistico;
3.5. va pertanto esente da censure quanto affermato dalla Commissione Tributaria Regionale circa la legittimità dell’avviso di accertamento impugnato, che aveva richiamato, anche senza allegarla, la delibera n. 250/2003, con la quale l’Ente comunale aveva determinato i «valori minimi» delle aree edificabili, utilizzati per attribuire un maggior valore ai cespiti immobiliari dei contribuenti;

4.1. va parimenti disatteso il terzo motivo;

4.2. dall’esame dell’atto di costituzione del Comune, in primo grado, allegato al ricorso, emerge che il resistente ebbe a contestare specificamente ed espressamente le deduzioni di parte ricorrente circa la pretesa riduzione nel valore imponibile delle aree in questione in virtù della sussistenza di vincoli idrogeologici (cfr. pagg. 29 -30);

4.3. la Commissione Tributaria Regionale, tuttavia, non risulta aver negato la presenza di siffatti vincoli sulle aree tassate, avendo invece affermato, «sulla contestazione relativa alla ridotta opportunità edificatoria per la sussistenza di rischio idraulico, geologico e geotecnico», che il documento prodotto al riguardo dalla contribuente non aveva «una specifica valenza probatoria sul punto, trattandosi di parere reso per finalità e procedure totalmente estranee a quella di valutazione di cui è causa e, soprattutto, emesso dopo molti anni (2017) rispetto all’epoca dei fatti oggetto dell’accertamento (2010)»;
4.4. nella fattispecie, non ricorre dunque violazione del principio di non contestazione da parte della Commissione Tributaria Regionale nella sentenza impugnata, limitatasi a ritenere non provata la dedotta riduzione di valore della base imponibile;

5.1. è parimenti infondato il quarto motivo di ricorso;

5.2. la ricorrente lamenta che la Commissione Tributaria Regionale abbia omesso di valutare la sussistenza dei citati vincoli urbanistici ed idrogeologici;

5.3. come illustrato nei paragrafi che precedono, relativi al terzo motivo di ricorso, la Commissione Tributaria Regionale ha ritenuto che la contribuente non avesse provato la dedotta «ridotta capacità edificatoria» dei suoli in conseguenza della sussistenza di vincoli idrogeologici;

5.4. va preliminarmente ribadito che secondo la giurisprudenza assolutamente pacifica di questa Corte in tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), la nozione di area edificabile di cui all’art. 2, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 504/1992 non può essere esclusa dalla ricorrenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l’edificabilità del suolo, giacché tali limiti, incidendo sulle facoltà dominicali, connesse alla possibilità di trasformazione urbanistico-edilizia

del suolo, ne presuppongono la vocazione edificatoria, sicché la presenza di tali vincoli non sottrae le aree su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incide soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile (cfr. Cass., n. 11853 del 2017; cfr. anche in tal guisa: Cass., n. 13063 del 2017; Cass., n. 7340 del 2014; Cass., n. 5161 del 2014);

5.5. in questo senso, quindi, la Commissione tributaria regionale ha correttamente ritenuto che i vincoli idrogeologici non avessero «in concreto» posto nel nulla il regime di edificabilità di cui allo strumento urbanistico generale (cfr. Cass. n. 7340 del 2014);

5.6. ciò posto, la prova di una minore edificabilità, idonea a diminuire il valore venale dell’immobile, grava sul contribuente (nella fattispecie la presenza di vincoli idrogeologici astrattamente idonea a diminuire il valore venale dell’immobile);

5.7. la Commissione Tributaria Regionale ha, però, sul punto affermato che non vi era prova dell’incidenza dei ridetti vincoli (ril evante in relazione ai parametri stabiliti dalla norma) nella determinazione del valore venale in comune commercio dell’immobile indicato dall’Ufficio, mancando tale dimostrazione da parte della contribuente, confermando quindi la valutazione di stima effettuata dal Comune, che, nel controricorso (allegato al ricorso in cassazione), risulta avere espressamente dedotto che i suddetti vincoli, lungi dall’avere determinato l’inedificabilità assoluta dei suoli, avevano solo comportato maggiori «oneri di costruzione», essendo state adottate «misure di mitigazione del rischio frana individuato dalla classificazione del PAI regionale – in ogni caso tecnicamente indispensabili per la realizzazione di qualsiasi intervento di trasformazione edilizia delle aree di che trattasi»;
5.8. ne consegue come il carattere edificatorio del terreno in questione sia stato correttamente e adeguatamente valutato dall’Ufficio e che, al riguardo, le argomentazioni della Commissione Tributaria Regionale vadano esenti dalle censure prospettate;

sulla scorta di quanto sin qui illustrato, il ricorso va integralmente respinto;

le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in Euro 8.000,00 per compensi, oltre ad Euro 200,00 per esborsi, alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge, se dovuti.

Sussistono, ex art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115/2002, i presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1- bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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