Valore probatorio relazione OLAF: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 4099/2024, ha rigettato il ricorso dell’Agenzia delle Dogane, stabilendo che una relazione OLAF generica ha un valore probatorio limitato e non è sufficiente a provare la diversa origine delle merci per l’applicazione di dazi antidumping. La Corte ha chiarito che tale relazione non gode di fede privilegiata riguardo al contenuto delle sue conclusioni e non inverte automaticamente l’onere della prova, che rimane a carico dell’amministrazione finanziaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore Probatorio Relazione OLAF: Limiti e Onere della Prova

L’ordinanza n. 4099 del 14 febbraio 2024 della Corte di Cassazione offre un importante chiarimento sul valore probatorio della relazione OLAF (Ufficio europeo per la lotta antifrode) nei contenziosi doganali. La Suprema Corte ha stabilito che una relazione generica, priva di elementi specifici e verificabili, non è sufficiente a dimostrare la diversa origine delle merci e non inverte l’onere della prova a carico del contribuente. Questo principio è fondamentale per le imprese che operano nel commercio internazionale e si trovano a fronteggiare accertamenti basati su indagini europee.

I Fatti del Caso: Origine Contesa e Dazi Antidumping

Una società importatrice di tubi e profilati di acciaio aveva dichiarato la merce come di origine indiana. A seguito di un’indagine condotta dall’OLAF, l’Agenzia delle Dogane contestava tale origine, sostenendo che i prodotti fossero in realtà di provenienza cinese e non avessero subito in India una trasformazione sostanziale tale da conferire loro una nuova origine. Di conseguenza, l’Agenzia notificava un avviso di accertamento, applicando un dazio antidumping del 71%.

La società impugnava l’atto, vincendo sia in primo che in secondo grado. I giudici di merito, in particolare la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado, avevano ritenuto che la relazione OLAF prodotta dall’Agenzia fosse troppo generica e autoreferenziale, non specificando le fonti di prova, i processi di lavorazione analizzati e le analisi comparative che avevano portato alle sue conclusioni. La relazione, pertanto, era stata giudicata priva di un adeguato valore probatorio.

La Decisione della Corte: il Valore Probatorio della Relazione OLAF Sotto Esame

L’Agenzia delle Dogane ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la relazione OLAF avesse natura di atto pubblico fidefacente e che, una volta prodotta, dovesse essere il contribuente a fornire la prova contraria. La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando la decisione dei giudici di merito e delineando con precisione i limiti dell’efficacia probatoria di tali documenti.

La Corte ha chiarito che il carattere fidefacente di un atto, ai sensi dell’art. 2700 del codice civile, è circoscritto. Esso copre solo i fatti che il pubblico ufficiale attesta essere stati compiuti da lui o avvenuti in sua presenza, ma non si estende alla veridicità sostanziale delle informazioni raccolte o alle conclusioni valutative che ne derivano. In altre parole, la relazione OLAF non prova in modo incontestabile che le merci siano cinesi, ma solo che gli investigatori OLAF hanno raccolto certi dati e sono giunti a determinate conclusioni.

Le Motivazioni della Sentenza

La decisione della Cassazione si fonda su argomentazioni giuridiche solide e allineate con la giurisprudenza europea.

L’Insufficienza di un Report Generico

Il punto centrale della motivazione risiede nella distinzione tra una relazione OLAF specifica e una generica. La Corte ha osservato che solo una relazione dettagliata, che indichi con precisione i fatti costitutivi della pretesa tributaria, può essere considerata un elemento di prova idoneo. Nel caso di specie, la relazione si limitava a menzionare indagini statistiche e valutazioni generali, senza fornire dettagli concreti sulle analisi chimiche, sui processi di trasformazione e sulle prove documentali esaminate. Di conseguenza, è stata ritenuta inidonea a sostenere da sola la pretesa dell’Agenzia.

L’Onere della Prova nel Contenzioso Doganale

Corollario di quanto sopra è la regola sull’onere della prova. La Cassazione ha ribadito che, in linea con il diritto dell’Unione Europea (richiamando le sentenze della Corte di Giustizia UE Veloserviss e Aqua Pro), una relazione OLAF generica non è sufficiente a invertire l’onere della prova. Spetta all’autorità doganale, che avanza la pretesa, fornire elementi di prova sufficienti, specifici e concreti per dimostrare il fondamento delle proprie accuse. Non è il contribuente a dover dimostrare l’origine indiana, ma l’amministrazione a dover provare, con elementi certi, quella cinese.

Le Conclusioni: Implicazioni per le Imprese e l’Amministrazione

Questa ordinanza rappresenta un punto di riferimento cruciale per le aziende importatrici. Essa sancisce che non è possibile fondare un accertamento doganale unicamente su rapporti investigativi generici, anche se provenienti da un’autorevole istituzione come l’OLAF. Le imprese hanno il diritto di vedere la pretesa fiscale supportata da prove concrete e verificabili.

Per le amministrazioni fiscali e doganali, la sentenza costituisce un monito a non fare eccessivo affidamento sul principio di autorità, ma a costruire le proprie contestazioni su un solido impianto probatorio. Le relazioni OLAF restano uno strumento investigativo importante, ma il loro esito deve essere tradotto in elementi di prova specifici e puntuali da utilizzare nel processo tributario, nel pieno rispetto del diritto di difesa del contribuente.

Una relazione dell’OLAF ha lo stesso valore di un atto pubblico fidefacente?
No. Secondo la Cassazione, la fede privilegiata di un atto pubblico, ai sensi dell’art. 2700 c.c., riguarda solo i fatti compiuti dal pubblico ufficiale o avvenuti in sua presenza, non la veridicità sostanziale dei documenti esaminati o delle conclusioni valutative contenute nella relazione.

Se una relazione OLAF è generica, su chi ricade l’onere della prova in un contenzioso doganale?
L’onere della prova rimane a carico dell’Autorità Doganale. Una relazione OLAF generica, che non fornisce elementi specifici e verificabili, non è sufficiente a invertire l’onere della prova e a costringere il contribuente a dimostrare il contrario di quanto affermato nel rapporto.

Cosa deve contenere una relazione OLAF per essere considerata una prova sufficiente?
La relazione deve essere specifica e non generica. Deve indicare chiaramente le fonti di prova, i processi di trasformazione analizzati, le analisi comparative effettuate e tutti gli elementi concreti che hanno portato a determinate conclusioni, in modo da provare i fatti costitutivi della pretesa tributaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4099 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4099 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME FILIPPO

Data pubblicazione: 14/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12154/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE (C.F. CODICE_FISCALE), in persona del direttore pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato , elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE (C.F. P_IVA), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE) e dal prof. AVV_NOTAIO NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE), in virtù di procura in calce al

Oggetto: tributi – dazi RAGIONE_SOCIALE -relazione generica -efficacia probatoria – esclusione

contro

ricorso, elettivamente domiciliata nello studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Liguria n. 38/01/23, depositata in data 18 gennaio 2023. Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 24 gennaio 2024.

RILEVATO CHE

La società contribuente RAGIONE_SOCIALE ha impugnato un avviso di accertamento, relativo al periodo di imposta 2019 e un correlato provvedimento di irrogazione di sanzioni con i quali si accertava che merci importate con bolletta doganale IM 4 n. 33485 L del 28.12.2016, avente ad oggetto tubi e profilati cavi, senza saldatura, di ferro o di acciaio; altri di sezione circolare di acciai inossidabili; trafilati o laminati a freddo, dichiarati di origine indiana, erano invece prodotti di provenienza cinese (RPC) e ciò a seguito di indagine RAGIONE_SOCIALE, per non avere subito trasformazione tale da conferire alla merce l’origine indiana , con conseguente applicazione di dazio antidumping nella misura del 71%. La ricorrente ha dedotto l’assenza di prova della obbligazione doganale, trattandosi di merce oggetto di lavorazione da parte del fornitore indiano e non avendo il rapporto RAGIONE_SOCIALE sufficienti elementi a supporto, nonché ritenendo non dovute le sanzioni.
La CTP di Genova ha accolto il ricorso.

La CGT di secondo grado della Liguria, con sentenza qui impugnata, ha rigettato l’appello dell’Ufficio. Ha ritenuto preliminarmente il giudice di appello di poter utilizzare documentazione prodotta per la prima volta in appello (ritenuta tardiva in prime cure), costituito da una relazione RAGIONE_SOCIALE; tuttavia, il giudice di appello ha ritenuto che tale documento non fosse fidefacente e non desse prova

dei fatti ivi contenuti. In particolare, il giudice di appello ha ritenuto che dal rapporto RAGIONE_SOCIALE non emergesse quali fossero le fonti di prova in base alle quali le trasformazioni delle merci acquistate dalla RPC non fossero significative e, in particolare, non emergeva quali fossero i processi di lavorazione e le analisi comparative per ottenere tale conclusione, per cui la relazione ispettiva doveva ritenersi generica e priva di valore probatorio.

Propone ricorso per cassazione l’Ufficio , affidato a due motivi; resiste con controricorso il contribuente.

E’ stata emessa in data 24 luglio 2023 proposta di definizione anticipata, ritualmente opposta dalla ricorrente. La ricorrente ha depositato istanza di sollecita fissazione, contenente deduzioni a sostegno della fondatezza del ricorso. La controricorrente ha depositato memoria .

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo si deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ. e dell’art. 11 Reg. (UE) n. 883/2013, nonché dell’allegato 25 al Reg. (UE) 2015/2446, dell’allegato 15 DAC del Codice Doganale Comunitario, nella parte in cui la sentenza impugnata ha ritenuto sprovvista di valore probatorio la relazione RAGIONE_SOCIALE. Osserva parte ricorrente che, a fronte della produzione della relazione RAGIONE_SOCIALE, si invertirebb e l’onere della prova ed insorge rebbe l ‘ onere della prova contraria in capo al contribuente di provare che la merce ritenuta di origine cinese ai fini dell’applicazione del dazio antidumping sia di diversa origine. Osserva, in particolare, parte ricorrente come la relazione RAGIONE_SOCIALE abbia natura di atto pubblico fidefacente in relazione ai fatti che gli agenti accertatori dichiarano essere stati compiuti in loro presenza. Sotto tale riguardo la ricorrente trascrive la relazione RAGIONE_SOCIALE, dalla quale emergerebbe che le merci importate dalla contribuente
sarebbero di origine cinese per assenza di trasformazione da parte del venditore indiano. Osserva, inoltre, la ricorrente come il giudice di appello avrebbe trascurato l’esame della parte finale del report RAGIONE_SOCIALE, dal quale emergerebbe la natura cinese della merce importata.

Con il secondo motivo si deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o errata applicazione dell’art. 2729 cod. civ. e degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ., osservando come sia onere del giudice di appello valutare gli indizi indicati in una relazione ispettiva RAGIONE_SOCIALE al fine di valutare se siano tali da avere pregnanza presuntiva. Osserva, in particolare, parte ricorrente che il giudice di appello avrebbe dovuto esplicitare le ragioni in base alle quali si sarebbero ritenuti insufficienti gli indizi addotti dall’Ufficio e indicati nella relazione RAGIONE_SOCIALE e che, nella sostanza, le conclusioni del giudice di appello sarebbero frutto di un approccio superficiale e, in ogni caso, non confacente al coacervo indiziario addotto dall’Uffici o e che ciò trasmoderebbe sin anche in una motivazione apparente.
I due motivi, i quali possono essere esaminati congiuntamente, sono inammissibili in quanto -come anche evidenziato dalla controricorrente – tendono a una revisione della valutazione delle prove operate dal giudice di appello. Come condivisibilmente indicato nella proposta di definizione anticipata, il primo motivo è inammissibile in quanto « nel concreto costituente censura di merito; come ha accertato la CTR ‘dal passo del report ora riportato passo che, evidentemente, l’Agenzia ritiene costituire il cuore del ragionamento probatorio che ha condotto l’RAGIONE_SOCIALE alle sue conclusioni – non emerge in alcun modo, però, quali siano la minuziosa attivit à̀ di raccolta dati e informazioni, di analisi e comparazione degli stessi (…), la approfondita disamina dei processi di lavorazione e dei materiali oggetto di indagine, nonch é́ la composizione chimica, i gradi di specifica comparazione, misure e percentuali di tolleranza dei quali l’Agenzia fa cenno nel suo atto di
appello a pag. 6, sopra riportato. Appare, invece, evidente il carattere autoreferenziale del report RAGIONE_SOCIALE, che giunge alle conclusioni suddette sulla base di informazioni e documenti ottenuti, senza però menzionare quali siano queste informazioni e que sti documenti’; ancora, si chiarisce in conclusione del processo argomentativo della sentenza gravata come ‘pur dovendosi riconoscere ai reports RAGIONE_SOCIALE una particolare attendibilità, derivante dalla funzione svolta, dal carattere pubblicistico della stessa, dalla specifica competenza nella materia verificata etc., è certo che le affermazioni contenute in tali atti debbono essere suffragate da elementi di prova specifici e non limitarsi alla mera asserzione dell’esistenza di un fatto, rinviando a informazi oni e documenti non specificati e non allegati. Diversamente argomentando, si estenderebbe il carattere fidefaciente del quale sopra si è detto ben al di là dei limiti di cui all’art. 2700 c.c. e si attribuirebbe il valore di fonte di prova ad asserzioni n on verificate e non verificabili’. La CTR, quindi, non ha affatto, come si sostiene nel motivo, disconosciuto la valenza probatoria della relazione RAGIONE_SOCIALE ma l’ha invero valutata come munita di adeguata vis probatoria, ritenendo però che nel merito esse non contenesse elementi sufficienti a dare prova dell’origine cinese dei tubi in argomento. Inoltre, nel sostenere come raggiunta tale prova, in opposizione con la valutazione operata al giudice di appello, nella sua seconda articolazione il motivo ripropone un esame del merito della lite sotto forma di rivalutazione delle prove in atti, operazione che non è consentita a questa Corte».
Il Collegio condivide tale valutazione, posto che i due motivi si traducono in un riesame del contenuto della relazione RAGIONE_SOCIALE, presa in esame del giudice di appello, che è attività preclusa con il vizio di violazione di legge.

Il primo motivo è, invece, infondato nella parte in cui deduce la natura fidefacente del rapporto RAGIONE_SOCIALE, posto che, per costante

giurisprudenza di questa Corte, la fede privilegiata, ai sensi dell’art. 2700 cod. civ. attiene unicamente ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza o che abbia potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento o di percezione sensoriale, nonché quanto alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni a lui rese, ma non anche in relazione alla veridicità sostanziale di documenti esaminati dai pubblici ufficiali (Cass., Sez. V, 5 ottobre 2018, n. 24461; Cass., Sez. V, 10 agosto 2023, n. 24344). Gli estratti del rapporto RAGIONE_SOCIALE trascritti dal ricorrente (pagg. 23-24, 33-34 ricorso) non menzionano specifiche attività di analisi relative ai prodotti acquistato dall’azienda indiana di provenienza cinese, bensì indagini di carattere statistico, report di dichiarazioni di terzi e valutazioni (« La maggior parte di essi è stata riesportata all’Unione europea senza o con una leggera trasformazione (…) tale trattamento non soddisfa le regole di origine stabilite in Allegato 2 2 01 dell’UC Delegated Act e nelle “regole di elenco” pubblicato sulla DG TAXUD Sito web (…) Inoltre, le analisi dei dati dell’RAGIONE_SOCIALE dimostrano che una serie di tubi importati dalla RPC sono stati semplicemente trasportati via India senza alcun tentativo di trasformazione in India ».
6. Parimenti infondato è il primo motivo nella parte in cui deduce che la relazione RAGIONE_SOCIALE comporti inversione dell’onere della pr ova, posto che – come rilevato dal controricorrente -il Diritto dell’Unione esclude che le relazioni o informative RAGIONE_SOCIALE possano rappresentare da sole un elemento di prova sufficiente a determinare il disconoscimento dell’origine di un prodotto, se contengono solo una descrizione generale della situazione in questione (Corte di Giustizia UE, 16 marzo 2017, Veloserviss, C-47/16, punti 49 -50), circostanza che spetta al giudice nazionale valutare (Corte di Giustizia UE, 26 ottobre 2017, Aqua Pro, C-407/16, punto 57), come avvenuto nel caso di specie.
Solo, pertanto, ove la relazione RAGIONE_SOCIALE sia specifica e non generica e, quindi, sia idonea a provare i fatti costitutivi della pretesa tributaria, al pari di qualunque elemento di prova, ancorché sia l’unico elemento a disposizione dell’Autorità Doganale , insorge l’onere della prova contraria del contribuente di contrastare i fatti indicati nella relazione ispettiva (Cass., Sez. V, 11 novembre 2020, n. 25347).

7. Ulteriormente infondato è il secondo motivo nella parte in cui deduce apparenza della motivazione, posto che -in disparte l’omessa rubricazione della censura come error in procedendo -l’apparenza della motivazione può essere rubricata solo in caso di incomprensibilità del percorso logico seguito dal giudice di appello ai fini della decisione; percorso logico, invero, compiuto e comprensibile, nella parte in cui ha ritenuto che il rapporto RAGIONE_SOCIALE fosse inidoneo a sostenere la fondatezza della pretesa erariale, per essere carente della indicazione delle fonti di prova in base alle quali le trasformazioni delle merci acquistate dalla Repubblica Popolare Cinese fossero decisive, nonché carente della indicazione dei processi di trasformazione e delle eventuali analisi comparative.
8. Il ricorso va, pertanto, rigettato in conformità alla proposta di definizione anticipata, con spese regolate dalla soccombenza e liquidate come da dispositivo. Al rigetto del ricorso in conformità alla proposta consegue l’applicazione delle disposizioni di cui agli artt . 380bis , terzo comma, 96, commi terzo e quarto cod. proc. civ. (Cass., Sez. U., 22 settembre 2023, n. 27195; Cass., Sez. U., 27 settembre 2023, n. 27433). La condanna alle somme di cui al terzo comma dell’art. 96 cod. proc. civ. consegue alla conferma della proposta di definizione anticipata, essendo tale norma volta, al pari delle disposizioni relative alla colpa grave (Cass., Sez. V, 24 novembre 2022, n. 34693) a contemperare le esigenze di deflazione del contenzioso con la tutela del diritto di azione (Cass., Sez. U., n. 27195/2023, cit.); si reputa di
quantificare equitativamente tale somma in relazione alla liquidazione delle spese legali (Cass., Sez. U., 28 novembre 2022, n. 32001; Cass., n. 34693/2022, cit.), somma che viene liquidata come da dispositivo, così come viene equitativamente determinata la somma di danaro di cui al quarto comma del medesimo articolo, anch’essa come da dispositivo.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del controricorrente, che liquida in complessivi € 7.6 00,00, oltre € 200,00 per esborsi, 15% rimborso spese generali e accessori di legge; condanna, altresì, la ricorrente al pagamento dell’importo di € 4 .000,00 a termini dell’art. 96, terzo comma cod. proc. civ., nonché all’importo ulteriore di € 1.500,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE delle Ammende.

Così deciso in Roma, in data 24 gennaio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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